中美地方政府治理的異同與挑戰(zhàn)

王大鵬 岳春穎

《南風窗》：南風窗30年特刊的系列報道中，你在接受采訪時曾經(jīng)談到中國的地方政府現(xiàn)在面臨著很多困難，能否請你再詳細地說明一下。

狄忠蒲：中國地方政府面臨的困難很多，他們承擔著公共教育、公共醫(yī)療、最低工資保障、環(huán)境保護等方面的工作，但是地方政府很少從中央政府獲得財政撥款等經(jīng)濟支持，所以說地方政府現(xiàn)在沒有足夠的資源履行這些職能。

美國和其他大部分西方國家與中國不同，這些國家大部分的公共開支都是由中央政府承擔，而中國公共開支費用的70%由地方政府支付，這對地方政府來說是一個非常大的負擔和壓力，這會迫使他們尋求新的資源去做一些事情，工作變得非常困難。

正如我們上次提到的，中國地方政府一直被期待著做更多的公共服務方面的事情，例如公共教育、提高最低工資標準、保護環(huán)境等，但是卻沒有得到足夠的資源去做這些事情?？傊胤秸媾R更多的挑戰(zhàn)，他們不斷獲得新的責任，卻沒有獲得相應的新的資源，這對地方政府來說是非常困難的時期。

從我的調(diào)查結(jié)果來看，受訪者非常喜歡中央政府，其次是省政府，再次是市政府，隨著行政層級的降低，人們的好感就會降低。如果中央政府做出更大的承諾，但是城市的公共服務卻沒有相應的改善的話，人們就會指責地方政府沒有作為，他們會認為中央政府提出了正確的目標和正確的政策，地方政府則沒有履行好自己的職責，或者貪污腐敗，所有的指責都是指向地方政府及其官員。

所以，我認為，對中國的地方政府來說，最大的挑戰(zhàn)就是獲得資源，能夠去做需要他們承擔的更大的職能，做更多的事情。

《南風窗》：你剛才提到，大部分西方國家的公共開支主要是由中央政府承擔的，但似乎老百姓對于中央政府的批評也比較多。

狄忠蒲：和中國不太一樣，在美國我們喜歡地方政府和官員，卻討厭中央政府（美國的聯(lián)邦政府）和官員，美國人習慣于把所有的問題歸結(jié)為中央政府，這和中國把問題歸結(jié)為地方政府是相反的。這可能是因為在美國，所有的地方政府的官員都是由當?shù)氐倪x民直接選舉產(chǎn)生的，他們就要去做當?shù)氐娜嗣裣胍麄冏龅?。中國的地方政府官員主要還是由上級政府任命的，他們更多地要考慮完成上級政府完成的任務，而很難更多地考慮當?shù)氐拿癖娦枰麄冏鍪裁矗@就使得地方政府對于當?shù)孛癖姷男枨鬅o法全部滿足，回應性不夠。我想這可能是導致中美兩國的人民對于地方政府的態(tài)度差異的一個重要原因吧。

《南風窗》：我們感到好奇的是，美國的民眾為什么總是指責中央政府？

狄忠蒲：這是個有趣的問題。在美國，地方官員可以指責州長、總統(tǒng)和國會，絕對不會因此受到指責，更不會丟官，他們只要在當?shù)剡x民中獲得足夠的票數(shù)，就可以保住辦公室。在美國的地方政府里，每個官員都想指責其他人，都想指責上一級的官員，把他們當作自己執(zhí)行政策的障礙，地方政府想執(zhí)行一些有利的政策，但是州政府卻把錢拿走了，使得他們干不了，這就是地方官員受歡迎的一個原因，因為他們可以指責上一級甚至中央政府及其官員，讓“領(lǐng)導”成為自己的替罪羊。這和中國是不太一樣的。

《南風窗》：是的，中國比較強調(diào)下級服從上級，當然，地方的官員也可以對上級的政策表達不同意見，但是有特定的渠道。

狄忠蒲：美國和歐洲也不一樣，美國的政治傳統(tǒng)是關(guān)心地方事務，而且是真正的關(guān)心，我們認為只有住在當?shù)氐拿癖娮盍私猱數(shù)氐那闆r，我們并不希望中央政府和州政府來告訴我們?nèi)绾卧趯W校教學、開什么樣的車、吃什么樣的食物。不僅在中國，即使是歐洲的法國、德國，都會有非常強大的中央政府，他們的想法是由中央政府去協(xié)調(diào)，每件事都是由更強的中央政府來處理，每件事都是由中央政府以統(tǒng)一的形式布置到各地。而在美國，從建國之初開始，人們就不信任中央政府，他們希望當?shù)氐拿癖娍梢宰约禾幚碜约荷鐓^(qū)內(nèi)的事情。這也是美國的政治文化和政治傳統(tǒng)，民眾不信任中央層級的領(lǐng)導人，批評他們總是試圖讓每個州、每個城市都以同樣的方式來做事，這種整齊劃一的工作模式也是美國的民眾不信任中央政府的一個重要原因。

《南風窗》：即使如此，但如果從職能的角度看，不同國家地方政府要做的事情也不會有太大差別吧。

狄忠蒲：其實，美國的地方政府與中國的地方政府所做的事情是相同的。只不過美國的地方政府官員更多地要關(guān)注當?shù)剡x民的意愿，讓地方的民眾高興，所以美國的民眾對地方政府的滿意度比中央政府高;中國的地方政府則要更多地關(guān)注上級政府的意愿，對當?shù)孛癖姷囊庠笇Ｗ⒍染蜎]有美國的地方政府高，所以，中國的民眾對地方政府的滿意度就低。二者的關(guān)注度和工作目標的不同，造成了二者工作重點的不同，效果也就不同。

具體來說，美國的地方政府主要是經(jīng)營學校、管理交通，找新的投資商。當?shù)胤秸谝?guī)劃城市新的建設項目時，不僅要建設高樓大廈，還要包括綠地、樹林、公園，總之一定要包含足夠的綠地面積。

可是由于美國的地方政府官員是由當?shù)剡x民直接選舉產(chǎn)生的，所以更要多專注當?shù)剡x民的意愿，如果他們不這么做的話，那么下次選舉的時候，就會失去工作了。

中國的地方政府官員目前主要有兩項工作，一項是促進經(jīng)濟發(fā)展，一項是保持社會穩(wěn)定。在美國，也要保持社會穩(wěn)定，主要是指防止預防犯罪行為，這是美國地方政府保持社會穩(wěn)定的目標。在美國，大部分的地方選舉話題（issues）是經(jīng)濟發(fā)展、教育和犯罪，醫(yī)療不是地方政府的責任，也不是他們需要解決的問題，這是中央政府需要解決的問題，對于大多數(shù)民眾來說，也是一個私人（private）的問題，主要以由民眾自己購買商業(yè)的醫(yī)療保險為主，政府的醫(yī)療支持為輔。以我為例，我的醫(yī)療保險來自于喬治華盛頓大學（GWU），這并不是政府的問題，而是一個私人的問題。

其實美國的地方政府與中國的地方政府是一樣的，只是美國的地方政府更關(guān)心社區(qū)內(nèi)的事情，而不是尋求獲得更高層級的政府的支持。當然，社會輿論也是很重要的，因為在西方國家，公民參與是很重要的，作為地方政府的官員，你就必須要關(guān)注民眾的意見和需求。

當然，這是一個復雜的問題，其中還有很多的影響因素，需要我們做更加嚴謹、細致的研究，目前只是我的初步觀察和結(jié)論。

《南風窗》：我們有個感覺，美國人總是認為自己是民主國家的標準，其他國家需要向他們學習，他們只關(guān)注國內(nèi)事務。但中國改革開放以來，許多研究中國的學者都認為，中國在積極向其他國家學習，也有學者認為，中國目前遇到的問題，很多在美國的進步時代也遇到過，中國目前的經(jīng)濟發(fā)展模式很像新加坡、韓國和日本發(fā)展起步的階段，這或許就是中國急于學習其他國家的經(jīng)驗、教訓的原因。

狄忠蒲：是的，我同意這些觀點，英國是最早開始現(xiàn)代化的國家，她不會去學習別的國家，別的國家只會學習她。在她實現(xiàn)現(xiàn)代化之后，其他國家，像德國、美國都向英國學習，再應用于自己的國家。二戰(zhàn)以后，美國成為超級大國，大部分的美國人認為美國雖然不是完美的國家，其他國家也好不到哪去，所以不用學習，他們不想學習其他任何國家。例如健康保險，其他國家都比我們做得好，為什么不去學習一下？如果我們建議美國向其他國家學習，尤其是在一些主要的政治領(lǐng)域去學習，政治家就會做出一些回應，他們會說我們只需要我們自己國家的領(lǐng)導人而不是外國的領(lǐng)導人告訴我們應該怎么做，所以他們不會支持向外國學習的，這是非常不幸的事情。

《南風窗》：你已經(jīng)分析了中美兩國地方政府的相同和不同的方面。我們還要再和你探討下一個更具體的問題，就是地方政府官員的升遷問題，因為這是對于官員們比較重要的因素。據(jù)你了解，美國的中國問題學者有哪些研究？

狄忠蒲：這個問題也是美國學術(shù)界對于中國問題研究的一個重點，最近有一個熱門的話題，就是中國的地方政府官員真的有能力勝任自己的工作嗎？還是依靠其他的因素，例如關(guān)系才得到目前的位置？對此，很多學者有不同的觀點，爭議很大。

目前這兩方面的爭論都是有實證研究基礎的。一部分學者認為，中國地方政府的官員能夠獲得現(xiàn)在的職務，是因為他們適合這一職務，如果想升職的話，就需要做出更大的成就，證明他們值得被提拔;另一部分學者認為，中國地方政府官員的提拔單純依靠關(guān)系，與工作業(yè)績無關(guān)。

也有學者發(fā)現(xiàn)，工作領(lǐng)域的經(jīng)濟增長與個人提升沒有直接的因果關(guān)系。雖然大家都認為，地方官員應當促進經(jīng)濟發(fā)展才能夠獲得升遷。但這些學者發(fā)現(xiàn)，在城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，政府官員是否升遷確實與經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)，可是在省級以上的層級有非常明顯的變化，這一層級的官員都有非常高的教育水平，有些還有在國外的教育經(jīng)歷，他們不僅有在政府工作的經(jīng)歷，而且有在經(jīng)濟部門和企業(yè)的工作經(jīng)歷，這樣他們在做決策時，就會有不同的角度，顯然他們沒有非常明確的經(jīng)濟增長的任務。

我并不知道這些經(jīng)歷是否會直接影響到他們的決策，即一個官員在哪受的教育，在哪旅游、在哪居住過一段時間，是否與他們的決策有關(guān)。

目前來說，并不是所有的地方官員獲得同樣的表揚，許多獲得提升的官員并非是主管過整個城市或者地區(qū)的工作，只是負責某一個部門的工作，他們怎么會因為地方的經(jīng)濟增長而受到關(guān)注？中央部委的干部中有20%的官員來自于地方政府，其他的都是來自于中央部委、軍隊的官員，也有來自于銀行和金融機構(gòu)的干部，對他們是不可能用同樣的標準進行衡量和評估的，這是一個非常復雜的問題。

《南風窗》：在美國，是否存在關(guān)系？這種關(guān)系對官員的提升是否有影響？

狄忠蒲：美國肯定也存在關(guān)系，但是私人關(guān)系不能影響最終的決定。我認為私人關(guān)系能否影響到最終的決定，關(guān)鍵是看游戲規(guī)則是如何制定的。例如，我是亞洲研究中心的主任，我是不能雇傭自己的兒子在中心工作的，這是違法的，法律對此有嚴格的規(guī)定。

現(xiàn)在我們回到中國地方政府官員的問題上，即地方政府官員是如何被選拔出來的，誰應該被選拔出來，他應該對誰負責。我們已經(jīng)說過，美國人不喜歡聯(lián)邦政府，總統(tǒng)候選人即使在聯(lián)邦政府工作過，也要批評聯(lián)邦政府。

當然，現(xiàn)在這種批評已經(jīng)存在問題了，今年有的總統(tǒng)候選人刻意強調(diào)他沒有政府的工作經(jīng)驗，過去我們是不會選舉一位沒有政府工作經(jīng)驗的人去當總統(tǒng)和其他官員的，但是現(xiàn)在沒有在聯(lián)邦政府工作過，居然成了適應這項工作的原因。如果你沒有政府的工作經(jīng)驗，你如何證明自己有多大能力適應這項工作？