新時期公共文化服務體系建設困境與出路

張博　周巧洪

【摘要】當前，構建公共文化服務體系面臨著政治體制架構難以提供公共文化服務體系構建的制度環境；政府財政投入難以滿足公共文化服務體系構建的開支需求等困境。構建公共文化服務體系的出路，在于從解決這些困境著手，即推進政治體制改革，創造開放、規范的政治環境；建立多元融資模式，共創堅實、可靠的經濟條件；搭建公共教育平臺，培育濃厚、有序的文化氛圍。

【關鍵詞】文化事業 公共文化服務體系 資金投入

【中圖分類號】D521 【文獻標識碼】A

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，意見指出：“在新的形勢下，構建現代公共文化服務體系，是保障和改善民生的重要舉措，是全面深化文化體制改革、促進文化事業繁榮發展的必然要求，是弘揚社會主義核心價值觀、建設社會主義文化強國的重大任務。”當前，將公共文化服務體系建設置于更加突出的位置，將其建成“符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續”①的基本公共服務體系的重要組成部分，從而使文化發展成果惠及全體人民，需要社會各方面大力研究和探討。

公共文化服務體系建設的深層必然性

有利于豐富民眾的精神生活。人類的生活內容主要由物質生活和精神生活構成。在資源相對匱乏的社會，人們為了生存和發展下去，首先必須滿足物質上的欲望。但是，當資源比較豐富或者人們滿足了物質欲望之后，精神生活則上升為人們的第一需要。一般而言，人們的精神生活存在方式主要有兩種，或者是私域的，即個體單獨地通過閱讀、傾聽、觀看等形式完成；或者是公域的，即個體融入到社會當中，與社會其他成員一起完成—公共文化生活。隨著社會的不斷發展進步，公共文化生活逐漸成為人們精神生活的主體部分。人們若希望豐富自己的精神生活，僅僅依靠自己的閱讀、傾聽、觀看等方式遠遠不夠，而必須要參與到公共文化生活中來，與社會其他的成員共同實踐，共同交流、共同分享，共同提高，這是現代社會文化發展的總趨勢。公共文化服務體系構建，正是在這些背景下產生的。構建公共文化服務體系，能夠為社會成員搭建更廣泛、更舒適的文化生活平臺和載體，能夠為社會成員提供更適合、更方便的文化生活參與機會與參與形式，從而最大限度地滿足和豐富社會成員的精神文化生活。相對于傳統社會而言，現代社會成員的精神生活普遍得到了較大幅度的提高。這一方面取決于現代社會的民眾具有更多的能力與技巧，能夠去探索和豐富自己的精神生活；但是，更取決于現代社會公共文化服務體系為社會民眾創造了良好的條件。當然，由于人們的欲望是無止境的，人們對物質生活與精神生活的需求也是沒有限度的。隨著人們欲望的不斷豐富，人們對物質生活與精神生活尤其是對精神生活會提出更多更高的要求，而要實現這些要求，除了人們自己要進一步提高自己的技能之外，只能依靠社會公共文化服務體系的構建與不斷完善。而且，隨著中國改革開放不斷深入，中國民眾雖然獲得了比較豐富的精神生活，但是，與發達資本主義國家相比，還存在一定的差距。因此，我們只有繼續構建和完善公共文化服務體系，才能進一步豐富和提高中國民眾的精神生活，并逐漸縮小與發達資本主義國家的差距，最后趕上發達資本主義國家。

有利于繁榮民族的文化事業。習近平在全國宣傳思想工作會議上指出，要“講清楚中華優秀傳統文化是中華民族的突出優勢，是我們最深厚的文化軟實力。”我們知道，一個民族文化事業的發展繁榮，需要兩個方面的合力：一方面要靠民眾的自覺推動，另一方面也要靠國家的主流引導。民眾的自覺推動與國家的主流引導是密切不可分、相輔相成的。忽視或是放棄任何其中一個方面，都不能最好地發展繁榮民族文化事業。中國是一個有著五千年光輝燦爛民族文化的古老國家。但是近代以來，中國遭受西方資本主義國家的大舉入侵，民族文化被嚴重破壞，民族文化事業的發展一度陷入低谷。中國共產黨成立后，通過多種方式積極推動民族文化事業的發展，并取得了豐富的成果。但是，由于戰爭的原因，公共文化服務體系也建立不起來。新中國成立之后相當長的一段時期內，黨和政府雖然投資巨大的人力、物力、財力發展民族文化事業，但由于受“左傾”思想的干擾，仍然忽視了構建公共文化服務體系。直到改革開放尤其是十六大之后，在中國經濟總量躍居世界第二的背景下，黨和政府才將構建公共文化服務體系提上國家的議事日程。這充分說明了黨和政府對構建公共文化服務體系、發展繁榮民族文化的高度重視，也說明了構建公共文化服務體系、發展繁榮民族文化事業的條件已經具備與成熟。發展繁榮民族文化事業是一項龐大的系統工程，需要集中各方面的力量共同努力，共同推進。黨和政府提出構建公共文化服務體系，就是充分發揮國家在主流引導方面的作用，用國家的引導力、凝聚力與感召力匯聚社會各方面的力量，一起推動民族文化事業的發展繁榮。發展繁榮民族文化事業是中華民族的重大使命，是全體中華兒女義不容辭的責任，每個中國人，包括海外華人、華僑，都需要為這個事業作出積極貢獻。全體中華兒女可以利用構建公共文化服務體系的契機，既享受文化服務，又推進文化建設，從而實現雙贏和多贏。總而言之，公共文化服務體系的構建，一方面有利于豐富社會民眾的精神生活，另一方面也有利于推動民族文化事業的發展繁榮。

有利于提高國家的競爭實力。傳統中國之所以能夠屹立于東方，成為世界向往的神秘之地，其主要原因就在于中國不僅擁有世界上強大的經濟實力與科技實力，還在于中國擁有世界上強大的文化實力。經濟實力、科技實力和文化實力，一并構成了傳統中國的競爭力，但文化實力是傳統中國的核心競爭力。因為“文化是一個民族的精神和靈魂，是一個民族真正有力量的決定性因素。”②認清這一點，我們就不難發現，明清以降，中國落后的原因可以說是技術不如人，也可以說是制度不如人，但最主要的是文化不如人。換言之中國文化衰敗，造成了近代中國的經濟、科技與制度跟著衰敗。發展經濟是硬道理，但發展文化也不是軟道理。當前諸多現象表明，世界各國競爭力，靠經濟實力，也靠軍事實力，但更靠文化實力。文化實力越來越成為衡量一個國家是否強大的標志。

改革開放之后，中國在“以經濟建設為中心”的指導下，集中力量發展經濟，將中國從一個一窮二白的落后國家轉變為一個名列世界經濟總量第二的經濟大國。雖然中國的經濟上去了，但是，中國的文化并沒有跟著上去。甚至，文化不僅沒有上去，反而還下降了。國內社會產生的諸多不良現象，都明證了這一事實。由于文化發展處于較低水平，因此，西方國家經常用“暴發戶”來形容中國，即用文化來激將和打壓中國。總體來看，中國在國際文化領域，基本上沒有什么話語權，文化話語權完全被西方資本主義國家掌握和控制。③文化的實力不僅表現在文化產業和文化事業上，而且還表現在它能夠為經濟發展創造良好的氛圍和提供強勁的動力。也就是說，中國文化發展滯后，會消解中國經濟持續發展的動力。

中國經濟要持續健康發展，除了靠科技動力之外，更要靠文化動力。構建公共文化服務體系，大力發展文化產業和文化事業，通過文化產業與文化事業的載體，從而推動中國文化軟實力的增強，進而促進中國經濟一如既往地快速發展。所以，構建公共文化服務體系，有利于提高國家的競爭實力。

當前公共文化服務體系構建面臨的困境

公共文化體系構建的體制機制不完善。當今中國，政府在國家社會政治生活中長期扮演著主要角色，發揮著主導作用。這樣固然有利于集中力量辦大事，體現社會主義制度的優越性。但是，其中的弊端也是十分明顯的，其主要表現就是，市場與民間社會缺乏自主性與能動性，以至于本該由市場完成或者由民間社會完成的工作，政府卻難于或不敢放權，造成一些事關國計民生的事情往往被拖延和耽擱，最后甚至不了了之，使國家與民眾的利益一同受損。公共文化服務體系構建就是這方面的一個典型事例。眾所周知，公共文化供給是一種比較特殊的服務，它不是僅僅滿足公民的基本精神生活需求，而是關系到國家的指導思想和意識形態。凡是關系到國家的指導思想與意識形態的事情，它就更為復雜。對于這么一件復雜的事情，政府在定位上面就陷入了兩難的境地，即始終在政府提供與市場供給之間徘徊。

事實上，盡管公共文化服務關系到國家的指導思想和意識形態，但其本質依然是公共物品。既然是公共物品，政府顯然是難以完全提供的。這就必須要市場和民間社會介入和協助，并發揮比較重要的作用。可是，當前的這種體制機制卻難于有效解決這一問題。政府在不能勝任公共文化服務供給一事時，主觀上非常希望市場和民間社會參與進來，共同為民眾提供較好的公共文化服務。

但是，一旦市場與民間社會真正參與進來之后，政府又會擔心因其作用與職能被縮小而造成權威被削減，于是又在構建公共文化服務體系的過程中對市場和民間社會進行排擠和打壓（國進民退），這樣一來，其不僅給公共文化服務體系構建造成了破壞，而且也極大地打擊了市場和民間社會在構建公共文化服務體系上的積極性和主動性。總之，現有的體制機制，導致政府難于正確定位，分不清哪些工作應該由政府做，哪些工作應該由市場或是民間社會做，政府要么越位—做了不該做的事情，要么缺位—該做的事情卻沒有做。其間，市場和民間社會卻被嚴重邊緣化—始終進入不了權力中心和參與不了核心決策，最終造成的后果便是公共文化服務體系構建不起來。

公共文化體系構建中投入需求難以滿足。公共文化服務體系構建是一項十分龐大的系統工程，它需要投入巨大的財力和物力。改革開放以來，中國經濟持續快速增長，經濟總量躍居世界第二，這為國家興辦各種產業、事業提供了強大經濟支撐和物質基礎。近幾年，隨著發展繁榮文化產業、事業上升到國家宏觀戰略發展層面，中央政府和各級地方政府開始越來越重視公共文化服務體系的構建，并投入了大量資金進行各種文化產業建設和文化事業發展。但是，總體來看，各級政府在公共文化服務體系構建上的投入還遠遠不夠。

在中央政府層面，雖然中央政府積極進行大規模的公共文化服務體系建設，但是，與中央政府投入到基礎設施建設、軍隊國防事業、科學技術發展等方面的資金相比，公共文化服務體系建設上的投入資金是十分匱乏的。④這一方面，是因為公共文化服務體系建設是一個長期性、漸進性的工作，它對于國計民生來說，遠不如基礎設施建設、軍隊國防事業、科學技術發展等緊迫，因此，中央政府給予的資金投入會分階段逐步進行；另一方面，是因為受各種利益集團的影響，國家的財政支出進入“路徑依賴”，財政支出很難向新的項目，如公共文化服務體系建設傾斜，從而導致公共文化服務體系構建資金投資嚴重不足。

在地方政府層面，雖然地方政府在文件上和會議上積極響應中央的號召，但是，在實際工作中，地方政府往往根據是否有利于GDP增長來落實。在公共文化服務體系建設的資金投入方面，地方政府與中央政府相比，無論是絕對數據還是相對數據，都是嚴重偏低的。其原因固然有“山高皇帝遠，中央不敢管”的思想作祟，但主要還是受目前狹隘偏頗的政績觀的深刻影響。我們知道，與其他公共基礎設施建設相比，公共文化服務體系建設的投入需求更大，時間更久，且投入之后短期內難于見到成效。因此，一些地方政府由于見不到公共文化服務體系建設立刻呈現的效果，進而不能給自己的政績加分，也就不能給自己的升遷鋪路搭橋，于是就往往選擇一些投資小，見效快的項目，而舍棄一些投資大，見效慢的項目—這種現象在各級地方政府，都是普遍存在而屢見不鮮的。

大眾思想文化難以適應公共文化服務體系構建的發展趨勢。公共文化服務體系構建一方面為社會大眾創造了更加豐富多彩的精神文化生活，從而能夠促進社會大眾在享受文化生活的過程中提高自己的精神品質與文化品位；另一方面，也需要大眾具有較高的精神品質與文化品位，以適應和促進公共文化服務體系的構建。也就是說，大眾文化水平與公共文化服務體系構建是相輔相成的。改革開放以來，中國政府大力發展文化教育事業，促進了大眾文化水平的提高。然而，從中國民眾整體文化水平來看，其還不能適應公共文化服務體系構建的發展趨勢。首先，社會民眾對公共文化服務體系構建缺乏應有的認識水平，錯誤地認為公共文化服務體系構建是國家與政府的事情，與自己的生活與工作沒有關系或者說直接關系不大，于是回避或是拒絕參加公共文化服務體系的構建。其次，社會民眾雖然認識到公共文化服務體系構建的重要性，但是由于看到公共文化服務體系是一種公共物品，自己投入與否與享受與否不存在相關性，因而出于私利的考慮，往往“搭便車”不愿意為公共文化服務體系構建做出自己的積極貢獻。再次，社會民眾雖然接受了一定的文化教育，并擁有一定的知識技能，但普遍缺乏創造性與應用性，不知道將自己所學的知識與技能轉化為公共文化服務體系構建中所需要的內容，因而很難在公共文化服務體系構建的過程中發揮出重要的作用。最后，社會大眾的文化水平與公共文化發展趨勢不適應，導致社會大眾對現有的公共文化服務體系中的具體文化內容與內涵的理解都還存在一定的困難，更不談上享受公共文化服務體系完全構建起來之后為其提供的具有較高品位與較高品質的文化成果了。進一步講，公共文化服務體系的構建是一項公共文化工程。作為公共工程，自然離不開社會大眾的廣泛參與；作為文化工程，自然離不開參與的社會大眾必須具有較高的思想文化水平。如果缺乏一批具有較高思想文化水平的社會大眾參與其中，公共文化服務體系構建即使構建起來了，那也是有缺憾的，更是難以持續的。總而言之，目前社會大眾的思想文化還適應不了公共文化服務體系構建的發展趨勢。

加快公共文化服務體系構建的出路選擇

完善公共文化服務體系構建的主體層面。體制機制建設是當前公共文化服務體系構建中的一個老大難問題。推進公共文化服務體系建設，優化體制機制，最主要的是把政府的權力關進制度的籠子里，不能讓政府的權力肆無忌憚，擾亂市場和社會秩序。政府的權力過大，沒有制約，是導致諸多亂象的根源。只有限制政府的權力，對政府的權力進行有效制約，才能規范政府的行為，讓政府在法定的范圍內做自己應該做的事情。具體而言，在公共文化服務體系構建上，政府需要做的事情就是做出宏觀上的規劃與指導，定出方向，其他的操作層面的具體事宜交給市場與社會。政府要相信市場和社會的能力，要充分發揮市場在資源配置過程中的基礎性作用，要充分發揮社會在運用資源過程中的主導性作用。⑤當然，政府僅僅這樣還不夠—因為畢竟市場和社會存在失靈的可能性，即政府在配置資源的過程中存在盲目性和滯后性，社會在運用資源的過程中存在壟斷性和失衡性。當市場和政府失靈時，政府就要主動站出來發揮宏觀調控和有形干預的作用，而不是袖手旁觀，在一旁看熱鬧。如果政府坐視不管，同樣是失職，同樣要接受政治問責與法律制裁。優化體制機制，還要形成一套規范的官員選舉與任免制度。要逐步實行真實的選舉制度，讓民眾投票選舉官員，這樣才能做到官員的任免與官員任期內真實的業績掛鉤，而不是與官員表面的政績以及與上級領導的親疏遠近相聯系。只有官員的選舉與任免規范了，官員在構建公共文化服務體系的過程中，才可能下大力氣，動真功夫，才可能從長遠考慮，肯投入資金，否則就是打造面子工程，形象工程，不管民眾的需求，敷衍了事。

建立多元融資模式，共創堅實、可靠的經濟條件。政府在公共文化服務體系構建上，要轉變“一切向錢看”的觀念，樹立“一切向前看”的意識，積極“建立財政投入穩定增長機制”⑥。當然，由于公共文化服務體系是一個增量工程，而且中國的人口基數龐大，相應地所需要的文化項目、文化產品的數量也十分巨大，因此，即使政府加大資金投資力度，仍然還是滿足不了公共文化服務體系構建所需要的資金規模。在這樣的情況下，為了更好地構建公共文化服務體系，政府就要充分吸引社會力量參與，建立多元融資模式，多方籌集資金⑦。

當前，非政府組織或社區作為社會中比較特殊的兩個公共性組織，在構建公共文化服務體系面前更是義不容辭。對于非政府組織而言，參與構建公共文化本身是它的一項重要工作。非政府組織聯結著政府與市場，是社會的中間力量。只要政府允許和支持非政府組織參與構建公共文化服務體系，非政府組織就會積極調動自己所掌握的物力和財力，投資其中。非政府組織參與構建公共文化服務體系，不僅可以擴大自己的影響，而且可以密切與政府、與公眾的關系，為他們之間創造更多的合作機會，促進雙贏與多贏。

對于社區而言，構建公共文化服務體系由于是為社區居民創造更加優越的精神文化生活條件，因而也是社區職責范圍之內的工作，更是其樂意開展的工作。社區是公眾集中的地方，社區可以充分發揮其他組織難以具備的這個優勢，調動社區內的廣大居民，獻計獻策，“動手動腳”，捐款捐物，共同構建社區公共文化服務體系，共同打造社區精神文化生活新天地。

搭建公共教育平臺，培育濃厚、有序的文化氛圍。教育是一個社會化過程，與人的一輩子都密不可分，它不僅要依靠學校，還需要依靠家庭與社會。我們首先看學校方面的教育。一般而言，在學校，受教育者可以接受一般化的理論知識與基本技能，這能夠為受教育者離開學校走進社會打下堅實的文化基礎，并能夠為受教育者在今后的人生當中繼續接受再教育提供一定的條件。但是，在中國，由于受教育的程度與個人的成功概率有時候并不成正比，以至于造成很多人對于學校教育持懷疑甚至否決態度，輟學現象在中國尤其是一些偏遠山區和經濟欠發達地區還十分普遍。此外，由于學校教育往往被當成人生教育唯一的階段和方式，學校教育之后的繼續再教育長期得不到大家的重視，學校教育階段之后的公共教育基本上處于“真空狀態”，因而，公共教育平臺也就比較匱乏。也就是說，大多數受教育者離開學校之后，難以有繼續接受再教育的機會，這就造成了社會大眾的思想文化水平適應不了社會發展的需要，適應不了公共文化服務體系構建的需要。所以，政府在這方面要努力創造條件，搭建公共教育平臺，為那些由于各種原因沒有完成學校教育的人提供受教育的機會，也為那些接受了良好學校教育的人提供接受繼續再教育的機會，這樣才能提高社會民眾普遍的思想文化水平，從而為構建公共文化服務體系創造條件。我們再看社會教育與家庭教育方面。政府還要利用搭建好的公共教育平臺，引導社會民眾積極參加文化公益活動，提高公眾在文化方面所獲得樂趣與價值，進而提高民眾對構建公共文化服務體系重要性的認識，提高公眾參與構建公共文化服務體系的積極性。

除政府之外，廣大民眾也要主動利用政府搭建好的公共教育平臺，積極融入社會公共文化生活，加強與社會其他成員的交流與聯系，提高自己的見識與認知能力。并且，在家庭中，家長也要善于利用各種機會和場合，培育小孩子的文化細胞和文化品位，使小孩子從小就具備參加公共文化生活的素質與技能。當然，濃厚、有序的文化氛圍不是一蹴而就的，也不是單一力量能夠促成的，尤其是在當前缺乏濃厚文化氛圍的時代環境中，更需要政府、社會、家庭等共同努力，長期努力。

（作者分別為黑龍江大學副教授，四川大學馬克思主義學院博士研究生；本文系教育部人文社科青年基金項目“當代中國文化民生保障機制研究”的階段性研究成果，項目編號：13YJC810022）

【注釋】

①“中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要”，新華社，2011年3月16日。

②溫家寶：“2010年政府工作報告”，《人民日報》，2010年3月6日。

③羅云川，張彥博，阮平南：“‘十二五’時期我國公共文化服務體系建設研究”，《學術論壇》，2011年第12期，第9頁。

④涂斌：“公共文化服務體系財政投入：規模、結構域效率—一個理論研究綜述”，《當代經濟》，2011年12月（下），第86頁。

⑤周宜開：“動員社會力量參與公共文化服務體系建設”，《前進論壇》，2011年第10期，第28頁。

⑥葉成偉，孫勤明：“浙江省公共文化服務體系建設的經驗、問題、對策”，《理論與研究》，2012年第11期，第67頁。

⑦夏國鋒，吳理財：“公共文化服務體系研究綜述”，《理論與改革》，2011年第1期，第159頁。

責編/張蕾