民企建筑安全事故處理與政府監管責任履行

汪長禮

【摘要】建筑業是安全事故風險程度較高的行業，一旦發生安全事故，企業拒絕工傷賠償已是常態。相關法律法規的不完善以及政府職能部門的行政和司法問題既是企業安全事故處理不當的根源也是工傷工人維權難的原因。文章著力于找到政府在監督民企建筑安全事故處理方面存在的立法、行政、司法問題，并給予解決相關問題的對策，以期使民企建筑安全事故處理走向正軌。

【關鍵詞】私人掛靠 建筑安全事故 政府監管 問題與對策

【中圖分類號】F0 【文獻標識碼】A

改革開放以來，建筑業漸漸成為促進中國經濟發展的支柱產業，特別是近年來中國建筑行業的生產總值超過了11萬億元，已然成為引領中國經濟發展的龍頭產業。建筑業工人在中國各行業工人中數量最為龐大，據人社部統計，建筑行業目前的從業人員將近4500萬人，占中國人口的3%，其中80%是農民工，占我國農民工總量的20%。同時，建筑業又是安全事故風險程度較高的行業，工傷事故發生率居各行業之首，死亡事故率僅次于采礦業，在利潤較高的建筑業之中做出了重要貢獻的農民工群體，往往承受著最嚴重的職業災害。與其他領域相比較，建筑行業除個別大型國企外，在安全事故發生后都不能得到較好的處理。調研機構北京行在人間文化發展中心的調查顯示，對于工傷工人的維權，約89%的包工頭持反對態度，將近一半的包工頭在工傷工人的維權之路上設置阻礙。而且在工傷工人走法律途徑維權的路上還有“勞動關系認定難”和“賠付執行難”兩個最大的“攔路虎”。工傷維權對他們來說，是一條荊棘滿布、漫無盡頭的路。①在現今全面深化依法治國、努力實現和諧社會的大背景下，找到施工單位“工傷拒賠”、建筑工人工傷維權難等現象的政府立法、行政、司法相關的深層根源并著力解決這些關系到社會和諧穩定的問題顯得尤為重要和迫切。

建筑安全事故處理中政府監管存在的問題

政府對企業安全事故處理的監管主要體現在立法、行政、司法三大方面，以下具體分析其存在的問題：

立法問題。建筑企業內部承包制弊病：建筑業包工制度致使大多數總包施工單位成為私人掛靠的民企。改革開放以來，我國建筑業的改革也隨之推進，建筑施工企業內部的管理部門與實際作業部門漸漸分離，企業開始施行承包制，正式工人被辭退，通過包工頭組織的廉價農民工轉而成為了建筑主力軍。資質掛靠和層層分包漸漸成為建筑業通行的潛規則，如今國內除個別大型國企外，具備一級建筑資質的建筑企業，大都加入到了資質掛靠的“權力尋租”行列中。②據《當代建筑業欠薪機制與勞資沖突調研報告》，88.4%的建筑企業存在資質掛靠。其中，總包企業的私人掛靠率為66%，勞務分包公司的私人掛靠率為82%，層層分包和轉包的發生率則高達97.1%，③建筑行業的勞務分包公司幾乎全部為私人包工頭掛靠。在包工制度下，工程總包公司不再直接組織工人，而是將工程分包給勞務公司。為了取得住建委的開工證，在開工之前總包公司需要躉交相應比例的工傷保險，但這筆工傷保險對于工傷工人并沒有實際的用處，因為建筑工人與工程總包公司并沒有法律上的勞務關系，實際上只能由與工傷工人具有勞務關系的勞務公司來承擔工傷工人的工傷賠償。在安全事故風險較高的建筑業中，私人掛靠的勞務分包公司為降低生產成本，絕大多數工人都是在無勞動合同、無社會保險的“雙無”情況下從事建筑工作。據調研機構北京行在人間文化發展中心的調查，高達89.1%的建筑工人既無勞動合同，又無工傷保險。④國家勞動法律在建筑工地遂成一紙空文。一旦發生安全事故，各個單位之間為了各自私利相互推卸責任，拒絕工傷賠償已是常態。在建筑業安全事故發生后，約有90%的工傷工人遭遇用工單位的“工傷拒賠”，大多數包工頭反對甚至直接阻礙工人的維權行動。因為不愿承擔工人工傷認定后需賠付的費用，勞務分包公司和包工頭都不為工傷工人申報工傷認定，受傷的工人只能依靠法律途徑來維護自己的權益，但困難是難以想象的。為解決建筑工人工傷保險方面存在的問題，2014年12月29日，中國總工會與人社部、安監局、住建部聯合印發了《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》。《意見》主要從總包繳付工傷保險費、工傷保險費用單獨列支、工傷賠償的先行支付三個方面為維護工傷工人的合法權益提供了重要保障。⑤但是《意見》關于工傷認定所涉及的勞動關系認定依舊強調勞動合同。法院用勞務關系來處理工人和資方的糾紛，無勞動合同導致工人與用工單位的勞動關系難以認定，直接阻礙了工人從社保基金獲得工傷賠償先行支付。雖然《意見》還規定對于沒有與用工單位簽訂勞動合同的工傷工人，將參照其工作證、工資支付憑證、考勤記錄等憑證確認其與用工單位的勞動關系。而且即使工傷工人擁有這些憑證，也還要經過一至三年的“一裁兩審”。⑥可見，只要建筑行業層層分包的包工制度依舊存在，建筑用工依舊不規范，工人們依舊沒有正規的勞動合同，那么工人自己申報工傷的維權之路就依舊艱難。

用工單位“工傷拒賠”的違法成本低：在工傷處理中，用工單位“工傷拒賠”的違法成本非常低。在依靠法律途徑索要工傷保險賠償的歷程中，工傷工人消耗了很多的時間和精力，即使勝訴了，用工單位也不需給予工傷工人更多的賠償，只是給付本應屬于工人的工傷賠償而已。《意見》第六條雖然提到了由用工單位承擔工傷工人在申報工傷賠償期間所產生的工傷待遇等相關費用，但是此規定模糊而無力，不具備對“工傷拒賠”涉事單位的約束力。這也是造成工傷工人屢陷維權困境的一個主要原因。

行政問題。做好安全事故處理，維護工傷工人的合法權益，僅靠立法是遠遠不夠的，關鍵還要政府相關部門來嚴格執行，政府行政問題主要體現在：

一是政府縱容資質掛靠和層層分包。我國《建筑法》和2005年起施行的《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》中都規定建筑領域的資質掛靠和層層轉包、分包建設工程均屬違法，各個利益方之間所簽訂的掛靠、分包合同均屬無效合同。⑦實際上，私人掛靠之風盛行于建筑行業的主要原因就是政府相關監管部門對施工單位的資質監管不到位，使得有施工資質的大企業不是靠工程而是靠出賣資質來盈利。政府相關監管部門的縱容導致資質掛靠、層層分包風行于建筑行業，這也是工傷工人合法權益受到侵害的元兇。由于資質掛靠是一種非法約定，出讓資質方對受讓資質方難以監管，工人勞動合同缺失，事故發生后雙方相互推卸責任，最終受害者是工傷工人。

二是政府監督部門不作為。企業為政府上繳稅金并解決就業問題，是政府運行的經濟來源；中央對地方政府官員的政績考察又以經濟領域的成就為主，這使得地方政府官員與能為其帶來經濟效益的企業發展成了休戚與共的魚水關系?！蛾P于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》中關于“參保前置”的原則規定：“只要項目參保，則在該項目上工作的所有農民工，不管他是哪一家獨立或非獨立企業的農民工，均應當認定為已經參保?！笨梢娭灰_認農民工在建設項目工作并受傷的事實，農民工直接所屬的分包方沒有資質，并不影響該農民工隨項目已經參保的事實。但是政府相關監督部門在利益的驅使下放松了對部分利益企業的監督，甚至對利益企業的很多違規行為不予追究。這讓一些施工單位在沒有施工許可證的情況下違法施工，建筑工人更是無合同、無保險。政府監督部門的不作為使得法律法規成了擺設。

三是政府工傷保險經辦機構能力不足。社會保險行政部門負責包括農民工在內的所有職工的工傷保險工作，與處理數以億計職工保險問題的工作量相比，為社保行政部門配備的工作人員很少，并且部分執法人員并不具備專業的工傷保險知識。特別是《社會保險基金先行支付暫行辦法》施行后，工傷保險經辦機構不僅要履行待遇發放的職能，還要承擔起先行支付的調查、決策、追繳等全新職能，其原有的執行能力、服務能力、知識能力等能力都無法適應新職能。人員少，專業能力不足，不能高效準確地判斷工傷保險問題導致很多建筑工人工傷保險問題一直被拖延著得不到及時的救助。

司法問題。工傷工人維權需要走完認定勞動關系、認定工傷、鑒定勞動能力、申請工傷待遇這些程序，每一個環節的實際操作都需要耗費大量的時間與精力。最終導致大多數受傷工人不得不放棄維權。程序設置的不合理之處主要表現在：

第一，工傷認定程序不合理。工傷認定是工傷賠償的依據，但這個依據的認定可能要經過包括勞動仲裁，民事一審、二審，行政復議以及行政訴訟的一審、二審等繁瑣的程序。⑧工傷工人沒有勞動合同就無法啟動工傷保險救濟程序。要認定勞動關系存在就必須提交書面合同、工牌、工資卡、工作服等證據。許多用工單位為了逃避責任，不與建筑工人簽訂勞動合同，工資結算無工資條，不發工作服、工作證等。這些手段使得勞動關系的確認非常困難，嚴重阻礙了工傷工人的維權之路?！豆ｋU條例》第十七條對工傷認定的時限進行了相關規定：如果用人單位沒有提出工傷認定的申請，受害人本人或者是其直系親屬在事故發生當日或者自受傷之日起一年內向勞動社會保障部門提出工傷認定申請。如果受害人或其親屬未能在一年內完成工傷認定申請，那么將喪失最基本的工傷索賠權利。這樣的規定使得工傷工人合法權益難以保障，更難獲得工傷賠償。

第二，勞動能力鑒定耗時長。《工傷保險條例》第二十五條第二款規定了在必要的時候，設區的市級勞動能力鑒定委員會做出勞動能力鑒定的期限可以延長30日。若申請鑒定的主體或另一方對鑒定結論不服的，在收到鑒定結論的30日內申請再次鑒定，而再次鑒定的時限，卻沒有明確的規定。這樣勞動能力鑒定委員會就有自行決定案件處理速度的權力，甚至將案件一直拖下去懸而不決。這就大大延長了工傷工人的維權時間。

由以上問題可見，盡管國家高度重視建筑業安全事故處理問題，并出臺了不少相關法律法規和政策，其中工人工傷維權就涉及6部法律，2個行政規章，以及17個規范性文件。⑨但政府在監管企業安全事故處理方面的監督工作做得仍然不到位，問題仍然大量存在。

企業建筑安全事故處理中政府監管問題的解決對策

第一，應設立嚴厲而有效的法律法規以懲治資質掛靠、層層分包、轉包等違法行為的主體。設立相關法規規定建筑總包企業為真正的責任方，建筑工人的勞動合同和社會保險都由總包建筑企業來負責。政府相關行政部門嚴格督查，司法部門真正嚴格執法，做到杜絕資質掛靠、層層分包、轉包和不與工人簽訂勞動合同，不給工人上保險等違法行為的發生。從源頭上解決安全事故問責無人、工傷工人到不到應得賠償的問題。

第二，建議“工傷拒賠入刑”。2011年，國家為解決欠薪問題，將惡意欠薪罪列入了刑法。而在法律上對比惡意欠薪更惡劣的工傷拒賠行徑卻沒有任何相關懲治措施。建議“工傷拒賠入刑”，希望政府立法部門能夠將之盡快付諸于具體的法律法規中，政府相關部門依照法律嚴肅查處工傷拒賠的用工單位，并對其具體責任人處以罰金和刑事上的處罰。

第三，工傷認定部門應該本著照顧弱勢群體的原則進行工傷認定。2011年實施的《北京市安全生產條例》規定：“職工沒有工傷保險也可享受工傷保險待遇?！薄豆ｋU條例》的第四十一條又規定：“若單位不支付工傷賠償，可由工傷保險基金先行支付，再由社會保險經辦機構追討?！钡诰唧w的實踐中，這些法規卻都是把工傷認定作為前提條件的，而工傷認定又是以勞動關系認定為前提的。工傷認定部門應該本著照顧弱勢群體的原則進行工傷認定，只要用工單位無法證明工傷工人的工傷不是在本單位遭受的，那么就以工人工傷的現實為依據進行工傷認定，減少工傷認定的繁瑣程序，以期給予工傷工人及時的救助。

第四，解除《工傷保險條例》對工傷認定的時限限制?！豆ｋU條例》的第十七條第一款對工傷認定的時限進行的相關規定不盡合理，如果工傷工人或其親屬沒有在一年之內完成工傷認定的申請，那么工傷工人也將喪失其最基本的對于工傷索賠的權利。又《工傷保險條例》第二十五條第二款對工傷工人勞動能力再次鑒定的時限沒有明確的規定。希望政府相關立法部門解除《工傷保險條例》對工傷認定的時限限制，并對勞動能力再次鑒定的時限作出科學而明確的規定，以期真正做到以人為本。

第五，合理簡化工傷工人的維權程序并改進訴訟、仲裁等相關的法律法規。工傷工人維權過程繁瑣而漫長，要走完一個完整的工傷維權程序需要3年又9個月，甚至6年又7個月。這導致大多數受傷工人因耗不起而不得不放棄維權。建議合理簡化工傷工人的維權程序并改進訴訟、仲裁等相關的法律法規，實現司法公正公平和真正維護弱勢群體合法權益的目標。

第六，地方政府官員應轉變執政態度，不應為了片面追求本地區的經濟效益和個人的利益得失而偏向于企業，縱容、漠視企業的違法行為而應本著以人為本、順應民心、執政為民、依法治國的理念公正監管企業安全事故處理，將監督企業安全事故處理列入重要的議事議程。完善各級工傷保險機構隊伍的建設，加強對執法人員的專業知識培訓，提高相關部門人員的工作效率和執法、辦案的水平，確保監督、處罰、執法等工作在監管企業安全事故處理過程中能實施到位。

第七，既要合理分配政府各部門權力，又要加強各部門的協同工作。加強工會和人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部、安全生產監督管理局等相關部門的職能合作，將施工單位和建筑工人的相關信息聯通共享。加強各部門的聯合執法力度 ，全面提高企業安全事故處理的監管水平。

第八，建立政府責任追究機制度并將其納入到公務員考核范圍內，利用社會監督、司法監督、輿論監督等方式使那些不認真落實國家相關法律法規，不認真履行職責，怠政、違法的行政部門相關責任人得到及時發現和查處，督促政府執法人員積極履行自己的職責。

第九，各級政府要利用媒體等工具發揮監督企業安全事故處理的作用，全面宣傳國家有關社會保險、勞動用工的相關法律法規，揭露不法建筑企業欺壓工傷工人，違法處理工傷事故的罪行，號召更多的人來幫助工傷工人維權。最終實現企業安全事故處理走向正軌。

（作者單位：南京工業大學城市建設與安全工程學院）

【注釋】

①②④⑦李大君：“無約束的資本，傷不起的建筑工人—建筑業農民工職業安全與職業保護調研報告”，《建筑》，2013年第3期。

③朱碧雯：“力量懸殊的較量，拿什么來保障？—農民工工傷維權現狀調查”，《中華建設》，2015年第3期。

⑤⑥董博：“關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》的進步和不足—結合建筑工人的工傷事故案例分析”，《中國工人》，2015年第4期。

⑧陳磊：“維權遇‘攔路虎’，工傷之殤怎破解”，《法制日報》，2015年5月4日。

⑨李昌禹：“別讓建筑工人‘傷不起’”，《人民日報》，2014年11月26日。

責編/張蕾