“城中村”舊宅基地退出與流轉路徑選擇

郭平

【摘要】由于受到城鄉(xiāng)二元土地管理結構的限制，目前一些城市在城中村改造中，對舊宅基地的退出與流轉模式始終沒有跳出“一宅兩制”的制度限制，包括宅基地置換等模式，依然具有“被征收”“被退出與流轉”的性質。因此，文章以漸進的形式構建一種通過宅基地入股到宅基地信托制，并最終建立復合型所有制形式的城中村舊宅基地退出與流轉路徑，將對“城中村”舊宅基地的改造利用具有十分重要的借鑒價值。

【關鍵詞】舊宅基地 入股 信托 城中村

【中圖分類號】F292 【文獻標識碼】A

“城中村”改造中，舊宅基地退出與流轉問題是實踐工作的難點，又是理論界關注的熱點。關于我國城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的城中村舊宅基地流轉問題，學界多從保護農民基本生活保障角度主張應該限制宅基地流轉，或者從充分提高土地資源使用率的角度分析促進其市場化流轉，諸多分析始終停留在“流轉”與“禁止流轉”爭執(zhí)層面。

但是，我們認為，在現(xiàn)實中，國有建設用地已經不能滿足城市化和工業(yè)化的需要，而在城中村舊宅基地閑置率、使用率都十分低下的情況下，我國城中村“舊宅基地”流轉問題，實質上已經不是一個理論與政策“放”與“禁”的爭議問題，而是一個程序問題—即已經被城鎮(zhèn)化包圍的“舊宅基地”使用權從法律政策層面如何逐漸開放實現(xiàn)流轉的問題，特別是中共十八屆三中全會明確指出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，完善“國家、集體、個人的土地增值效益”的合理分配機制。因此，以積極的態(tài)度和實證的方法探討我國城中村舊宅基地改造流轉問題，顯得更具現(xiàn)實意義。

當前常用“城中村”舊宅基地改造流轉模式

通過繼承或買賣房屋的方式。一是按照地隨房走的原則，當村民死亡之后，其合法繼承人繼承其房屋時，也同時獲得了宅基地的使用權，對此，在問卷調查中顯示，有91%的村民認為“本村宅基地能夠被繼承”，持否定觀點的村民僅有3%；二是通過購置房屋獲得宅基地的使用權，這種情況可分為合法與不合法型。所謂合法型，就是本村居民因子女結婚后選擇與父母分戶，自律作為“戶”成員，通過村集體組織許可，購買本村閑置住房并同時獲得宅基地的使用權；所謂不合法型，是指非本村村民或者已經擁有一份宅基地。三是通過隱性市場或者熟人介紹購買農民閑置房屋并獲得宅基地的使用權①。

通過宅基地置換的方式。宅基地置換有幾種：一是因拆院并院或者拆房建房而置換新的宅基地。二是因舊村莊改造而置換小產權房，這兩種情況均是在村集體經濟組織內部的宅基地轉讓，是一種退舊宅換新宅行為，僅僅是退出舊宅基地使用權，獲得新宅基地的使用權②。三是因政府征收宅基地，對原住村民進行異地安置，在安置過程中，農戶的宅基地被征收后，政府給出一定的房屋拆遷補償和宅基地征收補償，并在政府主導下，順利置換商品房和社保資金。

宅基地改造流轉模式的評價

通過繼承或買賣房屋實現(xiàn)宅基地的流轉，從根本上沒有改變“一宅兩制”的模式。因為農戶僅僅是獲得使用權，并沒有擁有產權及收益權等，加上農村宅基地的管理混亂，就必然帶來上述宅基地的諸多問題。究其根源，在于我國城鄉(xiāng)二元結構的土地管制。

《中華人民共和國憲法》第十條明確規(guī)定，宅基地也屬于集體所有”，“任何非法轉讓土地的形式是不允許的”，盡管在《憲法》中沒有禁止土地使用權的流轉，但是，國務院一系列法規(guī)明確規(guī)定了農村宅基地退出、流轉及轉讓的路徑。如1999年國務院辦公廳出臺的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》、2004年10月21日《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定（國發(fā)[2004]28號）》等法規(guī)，以明文規(guī)定農民宅基地不得私自出售，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地等。這些法律法規(guī)，已經對農民宅基地的流轉做出單一方向性的規(guī)定，只能流轉給特定的集體成員，禁止向本村農民之外的任何人流轉。在這種制度規(guī)定下，就形成我國特有的“國有土地”和“農村集體土地”的絕對分割土地管理模式，因此，正是由于“國有土地”和“農村集體土地”壁壘的存在，對農村宅基地的退出流轉問題，人們就只關注其“空間屬性”，忽視了它的“經濟屬性”，退出流轉的領域只能在農村集體土地這個大框架內，超越這個邊界等于僭越法規(guī)，甚至會受到嚴懲。

宅基地置換的方式僅具有暫時性。通過宅基地置換方式實現(xiàn)宅基地的流轉，盡管可以緩解城鎮(zhèn)化過程中的建設用地需求壓力，但是從發(fā)展角度看，依然存在理論和現(xiàn)實困惑。從理論角度看，這種宅基地流轉的主體依然是政府，是在政府主導力量控制下，決定同誰置換、如何置換，擁有宅基地使用權的村民僅僅是有限參與，個人的自愿往往受到集體力量的影響和淹沒，在這種置換過程中，經常發(fā)生“集體組織決策淹沒少數(shù)不同意宅基地置換之使用權的意愿而強行推行”的現(xiàn)象③。這種缺失農民參與的“宅基地置換”，在實際操作工程中，往往演變?yōu)閺娭菩缘牟疬w與征用，事實上已經削弱農民的處置權和收益權，并沒有保護失地農民的財產權和發(fā)展權。“這種方式，就是用一些好的遠景把農民弄得糊里糊涂，把地給騙走。④”

因此，在現(xiàn)實生活中，采用“宅基地置換”模式改造后的城中村，在政治穩(wěn)定、社會安定與和諧等方面留下了較大負面效應，這種負面影響有時遠遠超過城中村改造所帶來經濟效益，成為城市轉型發(fā)展的新問題⑤，如影響城市品質、影響城市土地的集約利用、影響村民宅基地的權益等，因此，這種通過“宅基地置換”模式實現(xiàn)宅基地的流轉，只具有暫時性，依然是城鄉(xiāng)二元結構下的歷史產物⑥。

城中村宅基地商品化流轉的不可逆性。事實上因“城中村”所處的特殊區(qū)位，在城中村中幾乎沒有耕地或者說很少耕地，絕大部分土地已經被征收，成為國有建設用地，僅存的只是宅基地和少量的集體建設用地；在城中村中，盡管保持著傳統(tǒng)的農村管理體制和戶籍制度，但是村民的勞動方式早已擺脫了日出而作日落而息的農耕方式，從事著和城市勞動者幾乎一樣的工業(yè)和商業(yè)活動，他們通過商業(yè)活動或者依靠出租房屋來維持日常生活，日常作息和生活運行方式和城市基本沒有本質區(qū)別。在這種情況下，村民宅基地的退出和流轉企圖依然依據(jù)現(xiàn)有的二元土地政策，讓農民的宅基地在退出后恢復為集體用地或者再耕地，已經完全沒有可能也不符合城市化發(fā)展的實際。同時，僅存的集體土地包括宅基地已經被繁華的城市包圍，并隨時可能被不斷擴充的城市吞滅。農民死守著維護生存的宅基地及舊房屋已經不是為了戀舊而依依不舍，而是這塊居住已久的宅基地在城市化過程產生的價值增值，但這一土地價值化又往往不被征收者認同和接受。當今在城中村拆遷過程中的“釘子戶”“賴遷戶”實質上就是希望征收者認同他死守的這塊宅基地的土地價值。

因此，我們在城中村舊宅基地改造過程中，必須以足夠的勇氣和創(chuàng)新力量，尋求一種符合村民普遍意愿的宅基地流轉路徑，徹底杜絕“被改造流轉”和“被拆遷”現(xiàn)象的再次發(fā)生。特別是一些完成“村改居”城中村的農民，仿佛身份已變成市民，但連同自已居住的宅基地在內并沒有享受到城鎮(zhèn)市民應該享受的基本待遇和權利，同一條街道甚至是隔壁鄰居分別享受兩種截然不同的房屋及宅基地流轉政策。這種巨大的政策鴻溝帶來村改居后的居民實際權利的缺失，實質上是政策滯后性所造成的。所以，為了使“城中村”農民特別是實現(xiàn)“村改居”后的居民與市民享有同等的土地使用權，我們必須對現(xiàn)行的制度有所突破，取消限制“城中村”宅基地使用權流轉的相關規(guī)定。⑦

新型城鎮(zhèn)化下“城中村”舊宅基地流轉創(chuàng)新路徑

既成房屋宅基地權屬登記，清理非法所得宅基地。推動城中村宅基地有效退出和流轉的基礎性工作，就是要對現(xiàn)有宅基地進行普查清理，進一步查清宅基地的權屬、空間位置、使用情況等。只有弄清楚現(xiàn)在宅基地的家底，并在此基礎上通過集體土地確權登記發(fā)證，才能進一步確認村民的宅基地使用權利。同時，在這個確權發(fā)證過程中，認真清理違規(guī)“多占”“亂占”宅基地情況，確保宅基地流轉前農民利益的一致性，防止少數(shù)村民借機侵占宅基地；同時，對由于歷史原因獲得多份宅基地，要區(qū)別對待，包括對價購買、繼承取得、贈予等，擁有多份宅基地的村民，不應該按照多占亂占宅基地問題對待，應該承認他們對現(xiàn)有宅基地擁有的合法權利。

以宅基地入股形式，先行破解二元制結構壁壘。在現(xiàn)有的法律與制度框架下，城中村改造所設計的各種拆遷補償模式，始終具有一次性，特別是對土地的級差估價和增值評估總使原住村民有一種無法接受的感覺和委屈；尤其是對那些宅基地被征收后變成商業(yè)用地，拆遷前的補償總是難以得到拆遷戶的接受，使得談判過程和談判成本過大。采用宅基地入股形式，將“徹底打破了以往的拆遷補償模式，不會再糾纏所謂的‘拆賠比’問題，村民以宅基地入股城中村改造項目并參與項目利潤分配的方式，也建立了一種合理的土地利益分配新機制，有利于各方利益的平衡⑧”。

因此，采用宅基地入股形式實現(xiàn)城中村舊宅基地的流轉，既不觸及現(xiàn)有法律法規(guī)關于宅基地的權屬的法律規(guī)定性紅線，又可以廢除傳統(tǒng)的按照建筑面積設“拆賠比”拆遷補償方案，消除其負面作用，城中村農民不僅因在參與城中村改造過程中獲得尊重而感到公平，而且因自己成為股東而獲得了長久的收益權。這樣的改造方式，不僅從外觀上把“村”變成了“城”，而且把農民與土地的關系轉變?yōu)楝F(xiàn)代組織管理的股東與股份的關系，客觀上提升了農民的城市化思維能力，較好地實現(xiàn)了人的現(xiàn)代化。這種改造方式，在本世紀初的深圳市已經成功實施，成為深圳城中村改造的重要模式⑨。

建立宅基地信托制，讓村民分享土地增值所帶來的利益。如何在城中村宅基地有效退出過程中，讓失地村民的一次性補償轉變?yōu)殚L期而又穩(wěn)定的收入，確保失地村民獲得被征收后的土地增值效益，同時，朝著有利于破除城鄉(xiāng)二元結構下的宅基地管理模式，模糊現(xiàn)有的集體土地與國有土地的絕對界限，新型土地信托制度是過渡時期較好的制度選擇⑩。新型土地信托制，使城中村集體土地實現(xiàn)信托管理，通過設立第三方的信托機構，為現(xiàn)有的城中村集體土地提供土地歸檔、土地流轉、土地經營、土地收益管理、土地信托利益分配、土地收益憑證交易流通，直至土地流轉各個環(huán)節(jié)的綜合分線控制等覆蓋土地流轉過程中的全鏈條、全方位的金融服務，從而一方面能將城中村改造帶來的即時補償轉換為長期信托收益，為城中村失地村民提供相對長遠的收益保障，另一方面在不違背現(xiàn)有土地法規(guī)的前提下，較好地實現(xiàn)宅基地的所有權、使用權和收益權的相互分離，并實現(xiàn)權責明確，既較好地維護了宅基地使用者的基本收益權，又實現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地資源合理配置和集約管理，有效化解宅基地生活保證功能與當前市場需求與流轉限制的矛盾。

以復合型所有制形式，實現(xiàn)宅基地所有權與使用權的結合。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，一個核心的問題就是徹底打破土地二元制管理結構，賦予各類土地統(tǒng)一的法定權利。長期以來，我國居民宅基地流轉受到限制，實質上就是其使用權與所有權的分離，特別是我國現(xiàn)有《憲法》明確規(guī)定宅基地屬于集體所有，農民只擁有宅基地的使用權，這種“一宅兩制”的產權制度使得農民在出售房屋的時候，不擁有城市居民出售私人房屋一樣的權利，客觀上限制了宅基地的充分流轉與正常交易，造成城中村宅基地資源大量閑置和浪費，同時，宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，也造成了城中村居民財產利益的損失，并導致復雜的社會矛盾及沖突。

因此，在維護現(xiàn)有的“一戶一宅”和面積限額的保護性政策規(guī)范下，實現(xiàn)城中村居民對現(xiàn)有的宅基地具有永久使用權，并賦予這種永久使用權的使用、收益、轉讓、繼承等私有物權，與此同時，集體組織不再分配新的宅基地，只享有對宅基地的規(guī)劃權和使用監(jiān)督權，農民一旦放棄了這種永久的使用權及其相應的物權，將是永久失去。這種復合型的宅基地所有制形式，不僅能夠有效保護城中村農民的基本權利，而且將極大刺激農民實現(xiàn)土地流轉的積極性，實現(xiàn)現(xiàn)有城中村土地資源合理配置，提高現(xiàn)有土地資源的利用率，促進城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，為城中村的改造和新型城鎮(zhèn)化建設鋪平道路。

（作者單位：南陽師范學院；本文系河南省軟科學研究計劃 “河南省中小城市‘城中村’之舊宅基地改造利用研究”中期成果，項目編號：132102310306）

【注釋】

①周奧杰：“宅基地城鄉(xiāng)間流轉研究—基于T縣城鎮(zhèn)化的調查”，《四川理工學院學報》（社會科學版），2014年第1期。

②李仁玉，董玲君：“我國‘城中村’宅基地使用權流轉問題探析”，《中國檢察官》，2012年第7期。

③曹泮天：“宅基地置換法律問題—基于‘天津宅基地換房’的考察”，《蘇州學刊》，2013年第1期。

④張曙光：“集體建設用地地權的實施和保護—兼及‘小產權’房問題”，天則經濟研究所，http：//www.unirule.org.cn/Second-web/DWContent.aspDWID=417，2010年11月12日。

⑤阮梅洪：“‘宅基地安置’模式下的新城中村問題研究”，《設計師》，2013年第6期，第82頁。

⑥阮梅洪，虞曉芳，牛建農：“宅基地價值及其在城中村改造中的應用研究—以義烏經濟開發(fā)區(qū)為例”，《規(guī)劃師》，2010年第8期，第100頁。

⑦張建華：“農村宅基地使用權流轉模式探析”，《中國房產》，2005年第3期，第11～14頁。

⑧楊麗蕰：“宅基地入股：城中村改造新模式”，《北京房地產》，2007年第1期。

⑨謝良兵：“宅基地入股：城中村改造的深圳模式”，《中國新聞周刊》，2006年第42期。

⑩林雪梅：“城中村改造的法律困境及其破解”，《光明日報》，2014年1月23日，第016版。

秦煒：“土地流轉信托推廣徐先邁二元制土地結構門坎”，《證券日報》，2014年8月8日，第B01版。

于宵：“建立國家信托制度，解決宅基地流轉問題”，《中國社會科學報》，2013年2月27日，第A07版。

責編/王坤娜