精準扶貧與地方扶貧立法創新思路

張靜

【摘要】消除貧困是一項長期艱巨的任務，需要各方力量協調一致，通過立法防止扶貧資源的浪費，無疑是最佳的路徑。當下的緊迫任務是如何通過制度設計落實精準扶貧，提高實效。文章認為，地方扶貧立法的創新，一是扶貧對象應當瞄準到戶，二是應當實行綜合立法普惠各類貧困群體，三是各項措施有效銜接，提升扶貧實效。

【關鍵詞】精準扶貧 地方立法 創新 地方法制

【中圖分類號】D927 【文獻標識碼】A

貧困是困擾世界各國的難題，努力消除貧困更是各國必須承擔的歷史責任，2000年9月，聯合國召開全體成員國會議，189個國家共同簽署了《聯合國千年宣言》，莊嚴承諾：“我們將不遺余力地幫助我們十億多男女老少同胞擺脫目前凄苦可憐和毫無尊嚴的極端貧困狀況”。①如何實現承諾考驗著各級政府和學者的智慧。總結我國幾十年的扶貧經驗，借鑒發達國家的扶貧措施，實現扶貧目標的最佳路徑應包括以下方面：

依法扶貧，長久發力

貧困意味著缺少和獲得困難，它指一個人及其家庭不能滿足生存和發展所需基本條件的狀況。貧困群體的產生，既有個人獲取資源能力缺失的原因，也有社會分配制度不完善，導致他們獲取資源的機會被剝奪、被忽視或者被擠占的因素。資源的有限性是人類社會發展中長期面臨的客觀現實，通過人為的平衡機制，使得資源獲得缺失的人群能夠維持基本的生活條件，這是人類社會文明和進步之所在，給予貧困群體更加公平的生存和發展所需的必要資源，促進社會公平與和諧是政府義不容辭的責任，也是每個有社會責任感的公民應有的良知。法律所固有的明確性、穩定性和強制性特點，促使各國普遍選擇立法的路徑，從制度上保障貧困人群獲取必要資源和發展機會的條件。

有關消除貧困的立法，各國各有建樹，如英國頒布的《工業分部法》，美國頒布的《地區再開發法》，德國制定的《聯邦改善區域結構共同任務法》，日本制定的《北海道開發法》等。這些法律的實施，對于增加貧困地區的發展機會無疑提供了巨大的支持。在我國關于扶貧工作的政策引領和制度建設的探索從未懈怠。從“家庭聯產承包制”、各級政府扶貧領導小組相繼設立到《中國農村扶貧開發綱要》的發布，中國政府在制度構建、組織保障以及發展規劃三個方面逐步展開扶貧攻堅戰。②為世界消除貧困之使命做出了卓越的貢獻，提供了典范。但是，由于專門立法的缺失，各地扶貧工作也出現一些急于求成的短期行為、追求政績的面子工程、頻繁調整工作思路的半截子工程、擠占扶貧資金的行為時有發生，這些情形導致了扶貧資源浪費，客觀上加劇了扶貧資源的緊缺。避免上述情況發生的最佳路徑就是制定專門的扶貧法。

伴隨著我國依法治國戰略的全面推進，地方政府在落實國家扶貧開發綱要的專門立法方面進行了大膽的探索，目前，黑龍江省、湖北省、廣東省、陜西省、重慶市以及內蒙古自治區等十幾個省區先后制定了農村扶貧開發條例，寧夏回族自治區的農村扶貧條例草案也在公開征求意見。

我們認為，通過產業分布、財政平衡方法，向經濟落后地區傾斜，助推經濟欠發達地區的發展，縮小地區發展差距，這是需要從國家層面立法解決的重大戰略。而各省區扶貧條例，在結合本地區實際情況、規范扶貧活動、增強扶貧實效方面進行了更多的探索。表現在：第一，規范扶貧對象的確定程序。第二，明確規定地方財政安排扶貧資金的比例。第三，建立扶貧項目責任制、合同管理制、質量和安全保證制、公開公示制、績效評估和檢查驗收制等，加大對扶貧資金的監管力度。第四，鼓勵科技扶貧。從實施效果看，我國現有的地方扶貧立法，主要宗旨在于落實《中國農村扶貧開發規劃》提出的戰略目標，而且地方扶貧立法在扶貧目標的準確度、扶貧標準的明確性、扶貧措施的針對性方面更具優勢，對于規范地方政府扶貧工作，落實扶貧任務，保證政府扶貧工作的連續性和穩定性，調動各部門扶貧力量持久發力起到了重要作用。毫無疑問，科學的制度安排，能夠保證扶貧事業穩定、長久地發展。

實現精準扶貧需要綜合立法，組合發力

實現精準扶貧首先要求扶貧對象應當瞄準所有的貧困人群，不應有所遺漏。作為面向未來的地方扶貧立法，是照搬現有農村扶貧開發條例的內容，將扶貧對象鎖定農村具有勞動能力的農戶？還是基于城鄉統籌，制定一部綜合性的“扶貧條例”，有所創新？這個問題值得重新考量。贊成第一種模式的理由是，第一，我國貧困人口大多數依然集中在農村。第二，扶貧只能針對具有勞動能力的貧困人口，因病、因殘和年老喪失勞動能力的城鄉貧困人員應當由社會保障法解決。第三，發展是硬道理，通過產業發展，增加就業機會，帶動貧困地區擺脫貧困是消除貧困的根本出路。

不可否認，上述理由都是應當肯定的。但是，從城鄉統籌、縮小城鄉差別的角度思考，制定綜合性的“扶貧條例”，更符合未來社會治理的大趨勢。理由有四：

第一，新中國的扶貧活動走過了三十多年，取得了顯著成果。我國貧困人口的現狀，一是現階段的貧困人員分布更加分散，且多數分布在生態脆弱、產業開發成本偏高的山區，產業開發的成本和難度增大。二是不論城鎮，還是農村，導致貧困的原因越加趨同，需要解決的是大病看不起、養老有困難、無力支付非義務教育經費、就業困難。與此相應地扶貧模式也發生了變化，從開發式扶貧向綜合保障型扶貧轉變。綜合扶貧是以社會保障托住底，以扶貧開發為重要方式、以社會扶貧為重要補充，是集社會政策、行業扶貧、區域政策于一體的綜合治理格局，是一種多角度，全方位的扶貧機制。在綜合扶貧格局中，社會保障和公共服務均等化建設成為保障貧困人口平等享有生存權和發展權的重要工程。狹義的社會保障包括社會救助和社會保險，廣義的社會保障除了社會救助和社會保險，還包括社會優撫和社會福利制度。但不論范圍如何，社會性是其本質的特征，社會性是指全體社會成員不分性別、民族、城鄉、地區、職業、工作單位的所有制屬性，個人身份以及用工形式等，一律是社會保障的對象，都有平等地享有社會保障的權利。③無論當前還是未來，平等與公平是社會共同的價值取向，因此，制定涵蓋所有貧困人員的“扶貧條例”，適應未來扶貧模式發展的趨勢，更符合中國未來社會政策的改革方向。

第二，通過立法修正城鄉居民區別待遇的現象，是我國法治文明與進步的必然趨勢。我國《憲法》第三十三條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”平等權實質上是指公民平等地享有憲法規定的公民基本權利，國家權力應當平等地保護公民的權利和平等地要求公民履行法律義務，不得在法律上對公民進行區別對待。④長期以來，在許多涉及公共服務和社會福利制度領域，城鎮居民與農村人口的區別待遇是客觀存在的，僅僅是醫療保障制度就存在著四種形式，適用于公務員和部分事業單位的公費醫療制度、適用于城鎮職工基本醫療保險制度、適用于城鎮居民的基本醫療保險制度和新農合醫療保險制度。⑤教育經費主要投入在城鎮地區，使得農村地區的兒童受教育的條件與城鎮地區差距過大，這是中國城鄉二元結構形成的事實，但卻是一種有違社會公平價值觀、應當被逐步消滅的現象。通過立法修正城鄉居民區別待遇的現象是最快、最有效的手段。

當然，平等對待并不意味著否認差別。在分配利益和負擔的語境中可以有兩種意義上的平等對待。一種是強式意義上的平等對待，它要求盡可能地避免對人群加以分類，從而使每一個人都被視為同樣的人，使每一個參與分配的人都能夠在利益或負擔方面分得平等的份額。另一種弱式意義的平等對待，它要求按照一定的標準對人群進行分類，被歸入同一類別或范疇的人才應當得到平等的份額。因此，弱式意義的平等對待也意味著差別對待，同樣的情況同樣對待，不同的情況不同對待。⑥的確，農村和城鎮的生活成本存在一定的差別，這是客觀的事實，一個標準對待城鄉不同貧困人員，顯然不合適。《中國人權發展規劃》也明確提出：對城鄉貧困人口分類施保。問題在于區分的標準應當是貧困人員所在地區的生活成本與實際需求，而不應當是居民和農民的身份差別。

事實上，我國社會改革的步伐已經走在了立法的前面。比如，2015年公務員和事業單位的養老制度改革，反映了逐步縮小不同職業群體之間差別的趨勢。從2011年7月1日起，在寧夏全區22個縣市區全面推行“城鄉一體化”養老保險制度，城鄉居民可根據自己的收入選擇檔次繳費并享受相關待遇。不論是城鎮的特殊困難人員還是農村的特殊困難人員，享受政府統一的補貼待遇。這一改革受到廣大民眾，特別是農村居民的普遍好評，最終，農民工的差別待遇問題也將會消除。

第三，基本公共服務均等化是我國未來社會改革發展的重要內容，更是貧困地區人口提高生存質量、平等享有發展成果的重要路徑，實現這一目標的優選方案就是城鄉一體化建設。截止2012年我國的城鎮人口就已經達到52.6%，未來十年，中國還將有上億的農村人口轉為城鎮人口。貧困農村地區主要是基礎公共服務獲得太少的問題。如村組道路交通欠賬、農村生產用電供應不足、清潔飲用水獲得不足、優質教育資源集中在中心縣城、優質醫療資源集中在中心城市等。制定綜合的扶貧條例，更有利于各級政府統一規劃教育機構的布局和師資配置、規劃覆蓋城鄉的公共交通、清潔飲用水、文化服務等公共服務建設，統籌安排助學資金等，更有利于早日實現基本公共服務均等化的目標，使農村貧困人口在擺脫貧困的過程中感受公平與平等。

綜合考慮，制定綜合性“扶貧條例”不僅應當，而且可行。唯有此，才有可能制定覆蓋所有貧困群體的法規，實現精準扶貧。

實現精準扶貧需要地方扶貧條例瞄準到戶。關于扶貧，國家和省區在職責方面應當有所區分。國家的扶貧側重地區發展平衡問題，而各省區的扶貧則是應當針對具體的貧困戶。我國扶貧機制大體上經過了三種模式，即救濟式扶貧、開發式扶貧、社會保障與扶貧開發相結合的綜合性扶貧。事實表明，救濟式扶貧雖然精準度較高但只能解決暫時的急迫問題，而開發式扶貧卻能夠快速提升貧困區域的經濟發展，帶動就業和增加收入，但開發式扶貧只能讓部分貧困人口從中受益，如果疊加上扶貧工作中的違規操作，扶貧開發的投入與實際上的受益主體發生了一定的偏離，精準度不高。綜合性扶貧試圖通過點面協調的方式，兼顧貧困地區的發展和貧困人員的受益程度，實現扶貧目標，這也是當今扶貧工作的首要模式。扶貧面和點協調的關鍵是國家層面的扶貧對象與地方扶貧對象的銜接問題。國家扶貧重點在面，主要措施在于針對貧困地區的產業政策傾斜，開發項目支持以及財政支付轉移的力度，國家扶貧面的確定應當精準到縣。而地方扶貧的重點應當在點，主要是針對貧困戶的幫扶和救濟。扶貧普惠到所有貧困人群與扶貧措施瞄準到戶，二者有機銜接才是我們認為的精準扶貧。

實現精準扶貧需要扶貧機制相互協調，高效發力

有關消除貧困的制度安排并非缺乏，但制度之間的有效協調與銜接最為重要，當下應當就以下幾個方面的協調有所創新。

扶貧與地區財政收入增長的銜接問題。不論是扶貧標準，還是扶貧資金的投入都應當與地方財政收入的增長保持一致，甚至高于地方財政收入的增長比例。為此，有兩項措施應當在地方扶貧條例中明確，一是明確扶貧標準的測算方法，二是明確規定，扶貧標準和扶貧資金的投入根據本地區城鄉居民人均收入水平和財政收入增長情況，每兩年調整一次。

扶貧與慈善公益的銜接問題。扶貧濟困是中國的傳統美德，扶貧是政府的職責所在，不是慈善，而社會慈善公益的基礎是公民、法人的自愿付出，不是義務。但政府對于民間慈善行為的引導和推動作用是不可忽視的。有效協調各方力量，使有限的扶貧資源效益最大化，我們認為，地方扶貧立法可以采取以下三項措施。

一是擴展慈善捐贈的獎勵面。2015年新修訂的《立法法》明確了稅收法定的原則，所有針對稅務的征收和優惠制度屬于國家專屬立法權的范疇。而現行國家稅法中，對于慈善捐贈企業的稅收優惠范圍是十分有限的，在國家稅法尚未修改，遺產稅沒有開啟以前，地方扶貧條例中可以規定，對于向稅法規定的慈善組織以外的其它慈善機構或者貧困人員捐贈的，地方政府參照稅法規定的減免幅度給予獎勵，以此拓展更廣的慈善捐贈獎勵范圍，激勵更多的單位和個人參與扶貧。

二是拓寬政府購買服務的渠道，聯合社會力量，促使扶貧向專業化發展。目前，許多貧困地區缺少科技人才，貧困地區最需要的是專業人士的指導和幫扶，科技人員義務扶貧不是長久之計，最佳的路徑就是購買服務，政府可以帶頭購買服務，法人、社會組織和個人也可以出資購買服務，推動科技人員參與扶貧，提高扶貧的專業化水平。

三是通過信息公開，為幫扶資源的有效協調和平衡提供必要條件。準確、公開的信息平臺，是讓有限的扶貧資源最大限度普惠所有貧困人群的重要前提。首先，這個信息公開的平臺應當具有唯一性、全面性和真實性，其次，這個信息平臺應當公布所有的貧困人員獲得幫扶的實際情況，如享受社會保障的情況、獲得政府扶貧項目幫扶的情況、獲得社會組織幫扶和個人捐助的情況，貧困人員的誠信記錄等，有效避免幫扶資源的重疊或遺漏。最后，這個信息平臺應當實現國家、省市自治區、縣市三級聯網，任何公民輸入身份證號，都能夠查詢扶貧信息，監督所有扶貧和捐贈資源的使用情況，甚至監督所有扶貧工程的實施效果情況等。

綜上所述，消除貧困是一項長期的任務，我國經過大規模的扶貧攻堅活動后，相對貧困非常突出，國務院扶貧辦副主任鄭文凱在2011年5月接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時指出，相對貧困即比較下的貧困，這種貧困的感覺更強烈，更值得關注，因為有強烈的對比，解決不好會產生許多問題。消除貧困是全社會共同的責任，國家以扶貧開發、財政平衡、生態補償等方式協調區域之間的平衡發展，實現共同繁榮的戰略目標，省級地方通過制定符合現代法治理念、社會發展趨勢，具體、明確、可操作的綜合性的“扶貧條例”，保證落實精準扶貧，必將大大提升我國扶貧工作的實效性，實現本地區的和諧發展。

（作者為北方民族大學法學院教授）

【注釋】

①鄭志龍，丁輝俠，韓恒，孫遠太：《政府扶貧開發績效評估研究》，北京：中國社會科學出版社，2012年，第3頁。

②帥傳敏：《中國農村扶貧開發模式與效率研究》，北京：人民出版社，2010年，第14～24頁。

③楊蓮秀主編：《社會保障法學》，北京大學出版社，2011年，第6～17頁。

④周偉：《憲法基本權利司法救濟研究》，北京：中國人民公安大學出版社，2003年，第76頁。

⑤熊惠平：《窮人經濟學的權利解讀》，杭州：浙江大學出版社，2012年，第81頁。

⑥鄭成良：《法律之內的正義》，北京：法律出版社，2002年，第40頁。

責編/王坤娜