如何對霧霾天氣進行環境法律應對

張鋒　耿軼凡

【摘要】如何對霧霾天氣進行環境法律應對，是當前亟待解決的問題。《大氣污染防治法》修訂在即，文章在分析霧霾的成分、危害、成因的基礎上，分析現行立法的不足，借鑒發達國家治霾法律經驗，擬通過完善防治霧霾環境立法、建立健全配套法律制度措施、落實環保責任等幾個方面，為我國防治霧霾的環境法律應對提出合理化建議。

【關鍵詞】霧霾 環境法律應對 大氣污染防治法 區域聯防聯控

【中圖分類號】D912.6 【文獻標識碼】A

現階段，我國《大氣污染防治法》頒布實施27年以來進行了首次全面修改，以此為契機，如何在環境法律上對霧霾天氣進行對有效應對，是有待我們重視并亟需解決的問題。

霧霾天氣的危害及成因分析

霧霾是一種渾濁空氣、降低能見度、惡化空氣質量的災害性天氣現象。霾是空氣中微小顆粒，例如灰塵、硫酸、有機碳化合物等的集合體，是一種能夠導致人們視野模糊，近距離能見度惡化的污染物。

霧霾天氣的危害。霧霾等大氣污染需要法律介入的理論基礎為權益受損。2013年以來，大范圍的霧霾天氣頻發，對我國社會經濟發展、社會公眾身體健康狀況和日常生活造成影響：第一，損害人體健康。霧霾天氣是眾多疾病之源，PM2.5作為其主要成分顆粒物，由于直徑較小，難以通過肉眼觀察到，被人體吸收后進入支氣管，以其極強的吸附力影響肺部功能發揮，導致人們的免疫系統功能急劇下降，引發哮喘、支氣管炎、心腦血管疾病甚至是癌癥。第二，妨害公共交通安全。霧霾天氣使得大氣能見度降低，增加了飛機、車輛的駕駛難度，極易造成航班延誤或取消、高速公路封閉、海上交通、高鐵、動車等停運或延運，較嚴重的霧霾天氣還極易引發交通事故，危及人們的生命健康。第三，加重公共財政及個人經濟負擔。2014年，中央財政為整治重點區域的大氣污染，撥付100億元專項資金，實施以獎代補政策。據人民網報道，我國中東部霧霾重災區分別撥付專項資金治霾：北京從2014至2017年擬投入共計7600億元整治大氣污染；山東省到2020年全省防治大氣污染總投資將高達9000億。淘寶網數據顯示，僅2013年，網友共計花費8.7億元在對抗霧霾的用品上—這是我們為霧霾埋單的一年。

我國霧霾天氣的成因。霧霾天氣是自然原因和人為原因共同作用的結果。從自然原因角度分析，極端不利的氣象條件導致空氣濕度較高，大氣水平流動弱化以至相對靜止狀態，空氣中的污染物難以消散以致持續累積，導致空氣中污染物的濃度高漲，從而引發霧霾天氣。從人為因素角度分析在于污染物的排放，具體可以歸咎于為經濟發展方式粗放、能源消費結構不合理、機動車污染日益突出等問題。隨著經濟水平的不斷發展和提高，工業體系逐步建立，越來越多的高消耗高污染高排放的企業集聚在我國的中東部地區，大量污染物被直接排放到大氣中；煤炭作為我國工業發展的血脈，占據我國能源消費比重的70%以上，清潔能源所占比重極小；城市居民生活水平提高，私家車擁有量驟增，汽車尾氣大量排放也直接導致空氣中懸浮顆粒的增加；與此同時，秋冬季節燃燒煤炭、焚燒稻稈，甚至是城市建設中的揚塵都能導致空氣中產生懸浮顆粒、塵埃。

我們必須承認，自然因素有一定的客觀性，并不以人的意志為轉移。而霧霾天氣的形成，90%以上的原因應當歸咎于人為因素，因此，想要根治霧霾，必須從人為因素著手。

《大氣污染防治法》的不足

作為防治霧霾等大氣污染的專項法律，我國《大氣污染防治法》自2000年修訂以來在防治大氣污染方面發揮了一定的作用。但是，近幾年霧霾天氣持續嚴重，暴露其在治霾方面的缺陷。宏觀方面，如立法價值取向偏向經濟發展、政府環保責任缺位等原因不再贅述，從微觀角度分析，主要表現為具體法律制度不完善、移動污染源規制不全面、PM2.5法律監測空白以及處罰力度畸輕等問題。

污染物排放總量制度是治霾關鍵。但是，現行法對于污染物的總量控制主要針對SO2和碳氫化合物，且將污染物控制區域限定為SO2和酸雨控制區；將移動污染源限定為車船，但是對于火車、非道路車輛、飛機等排放的移動污染源的監管缺失；PM2.5隨著霧霾天氣頻發開始進入公眾視野，PM2.5懸浮在空氣中與其他污染物相溶形成霧霾，且容易攜帶大量有害物質，對人體機能造成嚴重損害，但是現行立法并未將PM2.5納入監測體系，不利于霧霾天氣的防治；現行立法對企業造成污染事故最高處以50萬元罰款，企業違法成本過低，不利于促進企業減排。基于以上問題，現行立法漏洞較多，需要及時修訂以發揮其防霾治霾的作用。

發達國家防治霧霾法律經驗

霧霾的出現與一個國家的工業化發展程度有著高度緊密的聯系。在眾多完成工業化進程的發達國家中，幾乎都不同程度的經歷過被霧霾天氣籠罩的階段。但是，這些國家痛定思痛，通過法律強制手段徹底治理霧霾，取得良好效果。

以美國為例。美國作為世界上最發達國家，其能源消耗總量穩居世界第一，由此帶來的嚴重大氣污染也在所難免。但是美國同時作為環境法律體系最完善的國家之一，其在治理包括霧霾在內的大氣污染方面的經驗可圈可點。1963年《清潔空氣法》、1967年《空氣質量控制法》與1971年《國家環境空氣質量標準》共同構成美國治理大氣污染法律體系。考察該三部法案，以下幾項法律制度值得學習和借鑒：第一，空氣污染權交易制度。通過設立排污權交易制度，鼓勵高污染高排放的企業在許可排量的范圍內，通過技術革新等措施減少污染物排放，剩余的許可排量即可放置市場進行交易，獲得經濟利益；第二，制定嚴格的空氣質量標準。設立嚴格的與霧霾有密切關系的PM10、PM2.5空氣懸浮顆粒物標準；第三，區域聯防制度。即打破州的區域限制，將全聯邦劃分為十個地理區域進行污染物的監測，并設辦公室對每種污染物制定管理計劃，構建起覆蓋各州的空氣質量標準框架。第四，公民執行制度。公民是大氣污染防治最直接監督力量，法案鼓勵公民主動通過公益訴訟的方式維護環境公益。這幾項法律制度的貫徹執行，使得美國的空氣質量得以改善。

以日本為例。日本作為亞洲最發達國家，戰后經濟高速增長、能源消巨大，空氣質量一度堪憂。為治理霧霾等大氣污染，日本政府通過制定《煤煙控制法》、《大氣污染防治法》，嚴格控制污染物排放標準，并設立特定地區的特殊排放標準以區別于其他地區；逐漸將對SO2的排放控制擴充，包括氮氧化物等；設立嚴格的環境影響評價制度及大氣污染物排放總量控制制度。日本運用法律手段，循序漸進地將不同污染物作為控制對象，找到了經濟發展與環境保護之間的平衡。

縱觀發達國家的治霾歷程，完善的大氣污染防治法律體系、合理的污染治理標準、完備的配套法律制度、深度的公眾參與是其不可或缺的經驗。

我國霧霾天氣的環境法律應對

“黨的十八大要求‘全面推進依法治國、實現國家各項工作的法治化’，用法治的思維和方式治理霧霾天氣是必由之路”①。因此，要想根治霧霾，完善我國的環境法律法規、建立健全配套的法律制度、落實環保法律責任承擔缺一不可。

完善防治霧霾環境立法。“環境法應體現并符合經濟社會發展規律。”②2015年1月1日，新修訂的《環境保護法》正式實施，該法對霧霾等大氣污染治理作出許多有針對性的規定，如國家擬建立跨行政區域的重點區域或者流域的生態環境污染的聯合防治協調機制；國家倡導資源循環利用、促進清潔生產；按日計罰企業違法排污行為，上不封頂等。新環保法為防治霧霾提供了強有力的法律依據，但由于環保法與其他環保專項立法屬于同一法律位階，依據特別法優于一般法原則，以上規定很難得到貫徹實施。因此，應盡快修訂其他專項法律，如《大氣污染防治法》、《水法》、《可再生能源法》的相關規定與之相協調。

《大氣污染防治法》是防治霧霾等大氣污染最直接有效的專項法律。該法自2000修訂以來，雖在燃煤污染、機動車污染排放出臺了相關規定，一定程度上減輕了大氣污染。但是，由于我國現階段霧霾等大氣污染區域性、復合型特征愈發明顯，現行法的滯后性日益突出。2015年6月《大氣污染防治法（修訂草案）》二次審議稿提交了全國人大常委會，強調源頭治理、聯防聯控、科技治霾，使霧霾天氣的防治有了更為完善成熟的法律保駕護航，筆者將在后文對其進行分析。

此外，還應加快修改其他相關法律法規。如前所述，霧霾天氣主要歸咎于能源消費結構不合理、經濟發展方式粗放，因此，應適當修改《節約能源法》相關規定，改變以煤炭為主的能源消費結構，促進低碳經濟發展，優化生產方式、調整產業布局，以降低霧霾天氣發生的可能性。

建立健全配套法律制度。霧霾天氣的治理并非一蹴而就，健全配套法律制度齊頭并進，是防治霧霾的應因之策。

第一，建立區域聯防聯控制度。從奧運藍到APEC藍，京津冀地區通過建立區域防治協作機制，在重污染天氣的共同應對上積累了有益經驗。由此可見，“區域差別管理與合作制度是可行的和卓有成效的”③。相比新《環境保護法》關于區域聯防聯控的原則性規定，《大氣污染防治法（修訂草案）》對其進行了充實和細化，增設專章規定大氣污染的聯合防治，在大氣污染防治行動計劃基礎上，于重點區域建立聯防聯控機制。聯防聯控是以環保主管部門為主導，其他公安、質量監督檢驗檢疫、工商行政管理等主管部門為輔助的聯合執法，但具體如何協作形成合力，筆者認為應當設立協調機構，負責統一協調、監管重點區域內的大氣污染防治工作，明確職責范圍和工作程序。另外，還應考慮建立相關部門的聯席會議制度，為區域聯合防治提供一個溝通協調的平臺，為實現大氣污染防治模式由屬地管理向區域聯防聯控轉變。

第二，完善排放總量控制制度。現行《大氣污染防治法》的總量控制和排污許可區域限定為“酸雨控制區和二氧化硫控制區”，草案將其擴展到全國范圍內。按照行政區劃，由省級人民政府根據國務院規定或削減該行政區域的污染物排放總量，并將這一指標分解落實到市縣人民政府，再由市縣人民政府將其分配給排污企業。由此，排污企業將受到國家、地方污染物排放標準以及重點污染物排放總量的三重限制。對于超排企業，暫停對其環境影響評估文件的審批，由此實現環境影響評價、排污許可、總量控制等制度的有效銜接。筆者認為，單純按照行政區域劃分總量控制區域不科學，應適當結合地理區域特征對污染物總量控制區域進行劃定，有利于實現區域性防治。此外，還需進一步擴大重點大氣污染物的范圍，將造成霧霾天氣的PM2.5納入監測體系進行總量控制。

第三，建立霧霾監測預警機制。應對霧霾天氣要做到防患于未然，完善的監測預警機制尤為必要。草案規定，在可能發生嚴重霧霾等重污染天氣時，省級人民政府應與本級環境保護主管部門及氣象部門及時會商發出預警，而縣級以上人民政府則應根據該預警及時啟動應急響應措施。為更好地執行大氣污染情報信息交流，除做好政府部門間的霧霾污染信息溝通以外，還應當借助多種手段如互聯網等平臺發布監測信息，讓社會公眾及時獲悉，做好防范，將霧霾天氣的危害降到最低。

第四，健全環境公益訴訟制度。霧霾天氣已然成為大家的“心肺之患”。因其侵害的是社會公眾的身體健康以及環境公益，因而建立起環境公益訴訟制度十分必要。新《民事訴訟法》第55條正式將公益訴訟制度法律化，環境公益訴訟作為其典型類型也隨之于法有據。但遺憾的是，該法將提起公益訴訟的主體限定為“法律規定的機關和組織”，公民個人提起環境公益訴訟的訴權受到限制。但是，作為霧霾天氣的直接感受者，公民個人提起環境公益訴訟是參與到大氣污染治理的重要途徑和應有之義。從國外經驗考察來看，公民以公益訴訟的方式參與到霧霾等大氣污染的治理是普遍且有效的。因此，要進一步擴大環境公益訴訟的起訴主體范圍，完善環境公益訴訟制度，通過訴訟這一理性方式讓更多社會主體助力霧霾防治。

落實環保法律責任承擔。明確政府環保責任、強化企業環境責任、夯實公民環保責任，是治理霧霾天氣的重要措施。

首先，落實政府環保責任。第一，建立政府環保問責機制。草案強化對有關政府部門及其工作人員的追責機制，其不依法查處違法行為、不依法及時處置大氣污染事故等違法行為須按新《環境保護法》、《公務員法》的相關規定予以處分。筆者認為，完善和細化問責機制，還需做到：明確問責范圍，政府的環保違法行為與其要承擔的法律后果要適應，對于罔顧生態環境擅自決策的政府部門負責人予以嚴厲處罰；規范問責程序，適當放松啟動條件，擴大問責主體包括公民、企業、環保組織或其他相關政府部門。第二，建立科學環保績效考核機制。將政府部門完成大氣環境保護目標任務完成情況納入政府、環保部門及其負責人的考核評價內容，初步建立起大氣環境保護目標責任制和考核評價制度。筆者認為，想要根治霧霾等大氣污染，還需將各地經濟發展過程中資源能源的消耗、環境破壞程度等因素也納入考核依據，建立“綠色政績”制度，以此督促政府部門將環保責任落到實處。

其次，強化企業環境責任。企業的違法排污是造成霧霾天氣的重要原因。現行大氣污染防治法中對企業違法排污的處罰力度畸輕，而草案中取消了大氣污染事故罰款上限改為按倍計罰，且明確規定了“按日計罰”的四種情形，實現與新環保法的有效銜接，大大提高了企業的違法成本。筆者認為，治霾需用“重典”。當前我國霧霾等大氣污染形勢嚴峻，對于企業偷排、機動車船不達標排放、建筑揚塵等違法行為的處罰力度仍需提高。對于企業排污可能構成環境犯罪的，也要及時實現行政執法部門與刑事司法部門的銜接，實現案件及時移送處理。

最后，夯實公民環保責任。公民不僅是霧霾天氣的受害者，更是始作俑者。因此，防治霧霾天氣，需要全民參與、共同治理。草案中關于控制燃油機動車保有量以減少汽車尾氣排放這一規定，筆者持保留意見，畢竟這是對公民個人權利和自由的干涉甚至剝奪。但是應呼吁公民低碳綠色出行、禁止露天焚燒、鼓勵減少煙花爆竹燃放，畢竟，幫助改善大氣環境質量是公民的環保社會責任。

（作者分別為山東師范大學法學院教授，山東師范大學法學院碩士研究生；本文系國家社科基金項目“我國環境公益訴訟起訴資格法律制度研究”階段性成果，項目編號：14BFX112）

【注釋】

①穆治霖：“應對霧霾污染的法律思考”，《環境與可持續發展》，2014年第1期，第54頁。

②蔡守秋：“論環境法的正當性的依據”，《政法論叢》，2010年第6期，第38頁。

③楚道文：《清潔空氣立法研究》，北京：知識產權出版社，2009年，第189頁。

責編/于巖（實習）