大型聚集活動突發事件風險評估及應急處置

曲淑華

【摘要】大型聚集活動的公共安全管理已成為世界各國普遍關注的問題。大型聚集活動及其突發事件的特征使其具有高風險性，應建立完善大型活動突發事件風險評估機制，加強大型活動的日常安全管理，降低與規避風險，在此基礎上，建立完善公安應急處置機制，加強突發事件防范和應急處置能力，有效保障大型聚集活動的安全。

【關鍵詞】大型聚集活動 突發事件風險評估 公安應急處置機制

【中圖分類號】B824.3 【文獻標識碼】A

近年來，我國綜合國力不斷增強，各種高規格、多主體、大場面的大型活動舉辦得越來越頻繁，在帶來極大經濟效益和社會效益的同時，面臨突發事件的風險和損失也越來越大。大型聚集活動的公共安全管理已成為世界各國普遍關注的問題。應建立完善大型活動突發事件風險評估機制，加強大型活動的日常安全管理，降低與規避風險，在此基礎上，采取有效應急處置策略，建立完善公安應急處置機制，加強突發事件防范和應急處置能力，有效保障大型聚集活動的安全順利進行。

大型聚集活動概念及其特點分析

大型聚集活動的概念。本文所論大型聚集活動系指法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預計參加人數達到1000人以上的文藝演出、體育比賽、展覽展銷、游園會、燈會、廟會、焰火晚會，或者人才招聘會、現場開獎的彩票銷售等活動。①

大型聚集活動的特點。一是參與人數眾多，且驟聚驟散。大型活動往往在特定時間內人群高度集中，少則數千人，多則數萬，甚至幾十萬、上百萬人。尤其是近年來，各類大型活動呈現直線上升趨勢，規模也不斷擴大，往往使活動場地呈飽和狀態。稍有矛盾和摩擦，很容易激化，導致人群慌亂，輕則造成活動秩序混亂，重則發生擁擠踩踏，甚至爆發群體性事件等突發事件。

二是參與人員及機構情況復雜，社會化程度不斷提升。大型聚集活動往往涉及主辦方、承辦方、協助方、場地提供方、活動贊助商等多個利益相關組織。各界人士、政府部門、市民群眾等都與大型活動有著千絲萬縷的聯系，一些大型活動往往還帶有相當程度的國際性。2014年第九屆東北亞博覽會，參會客商達10萬人，其中包括133個國家和地區的1萬多名境外客商。

三是活動類型日趨復雜多樣。我國目前法律承認的大型活動基本有五大類二百余項，涵蓋體育、文化、商貿、旅游、教育等各個領域。依照活動性質，大體可分為政府行為類、商業行為類、文藝行為類、體育行為類、群眾行為類等多種類別。各類活動亦常常呈現融合交織之勢，內容龐雜，加大了活動的安全管理難度，對安全管控能力提出了更高要求。

四是具有廣泛的傳播性，社會關注程度較高。大型活動本身就是一個傳播媒體，吸引公眾與媒體的廣泛參與。如2014年東北亞博覽會吸引了來自東北亞、東南亞、歐洲和北美洲的30多家境內外媒體、1300多名記者參會報道?；顒觽鞑ポ椛浞秶婕案餍袠I、各階層。同時，大型聚集活動的規模和效應使其必然具有較高社會關注度。

大型聚集活動突發事件類型及特點

大型聚集活動突發事件的主要類型。一是因自然環境突變而引起的突發事件。是指大型活動舉辦過程中氣候突變或突發自然災害，如突發洪水、突降暴雨、冰雹或者爆發地震、泥石流、海嘯、臺風等，引起人群恐慌而導致的突發事件。

二是因管控不到位造成的突發事件。有些大型聚集活動場所設計、建筑安全存在隱患，兼之活動組織者管理疏忽、應急準備不足而引發搭建物坍塌、通道堵塞、高空墜物或火災、爆炸、特種設備事故等突發事件。火災、擁擠踩踏以及建筑物坍塌等事故是國內外大型活動中遭遇到的最多和最具破壞性的群體性災難，也最難預防和處置。

三是暴力恐怖襲擊類突發事件。指由于敵對勢力、恐怖分子等蓄意破壞所造成的突發事件。大型活動聚集人員眾多，社會影響廣泛，是恐怖分子制造轟動效應的首選目標。隨著恐怖活動的全球化趨勢，我國目前雖然尚未在大型活動舉辦過程中發生嚴重恐怖事件，但已經出現了這方面的跡象。

四是因謠言而導致的突發事件。指公眾因為聽信謠言造成心理極度恐慌而引發的突發事件。2013年10月13日，印度中部一所寺廟外朝拜者發生嚴重踩踏事故，造成至少115人喪生，超過100人受傷。起因是一些企圖插隊者故意散布“大橋快要塌了”的謠言，引起排隊民眾恐慌擁擠，進而釀成踩踏事件，部分民眾甚至直接跳入湍急的河水中被淹死。

大型聚集活動突發事件主要特征。一是突發性強，且蔓延迅速。大型聚集活動突發事件往往比其他突發事件的發生更加突然，事件的起因、時間、地點、方式、發展趨勢和影響往往更難預料和把握，偶發性和隨機性更強。并且這類突發事件一旦爆發，即會迅速釋放其破壞性的能量，其發展蔓延之勢往往更加迅猛。

二是事件誘因復雜多樣，甚至多種因素交織影響。既有人為因素，也有自然因素，還有自然與人為因素相交織的共同作用結果。既有必然因素，也有很大程度上的偶發性因素。2004年北京密云踩踏事件，即因為一個游人在公園橋上跌倒，而引起身后人群擁擠踩踏，致37人死亡、15人受傷。

三是事件后果嚴重，現場管控處置難度大。大型聚集活動參與人員眾多，人流密集，一旦發生突發事件，即會造成大范圍人群恐慌，情緒失控，管理者很難有效控制局面和事態發展，極易造成重大群死群傷事故。1990年7月2日，大批朝覲者在麥加前往阿拉法特山參加朝覲儀式時發生洞內擁擠踐踏事件，導致1426人死亡。

四是事件往往具有連帶效應，更加容易發生衍生或次生事故。大型聚集活動突發事件規模大，影響廣，難以有效處置，所以更加容易產生連帶效應，引發次生或衍生事故，導致更大的損失和危機，加深事件的惡性影響。

大型聚集活動公共安全風險評估機制的建立與完善

大型聚集活動公共安全風險評估的涵義及其重要性。大型聚集活動及其突發事件的特征，使其在客觀上不可避免地存在著大量的風險和隱患。對大型活動公共安全風險進行評估是有效預防和控制、減少大型活動安全風險的重要前提。

大型聚集活動的公共安全突發事件風險評估是指在大型活動舉辦前，通過科學的風險評估方法對活動的資質、性質、場地設備安全、安保管理、日期、氣候、周邊治安、交通秩序等狀況進行嚴謹詳細的評估，全方位地廣泛收集可能導致各類突發事件發生的危險或有害因素，預先識別潛在的威脅和隱患，為其面臨的風險等級和種類進行定性和定量分析，同時提出相應的策略建議和安全解決方案，并形成規范的風險評估報告，以規避和調整大型聚集活動的風險。

多年來，大型活動安保工作經驗尤其是國外多年舉辦各類大型活動的先進經驗表明，對大型活動公共安全突發事件進行科學全面的風險評估已經成為保障大型活動安全順利進行的首要和核心要素。只有通過嚴謹科學、全面有效的風險評估，及時預測和把握活動中可能出現的危機和危害，才能對大型活動的安全管理做到科學決策、周密防范、有章可循，真正提高預防和化解、管控突發事件的能力，減少各類突發事件發生的頻率和可能性，保障大型聚集活動的安全、順利進行，以達到預期的經濟和社會收益。

當前我國大型聚集活動突發事件公共安全風險評估的現狀。社會認可度尚待提高。一是理論研究成果非常少，理論框架的構建還不成熟，尤其缺少能夠進入政府決策的應用性、實戰性的成果。二是在實踐管理操作中推廣運用不足。主要還是以公安機關在實戰中積累的經驗型管理為主，只針對少數由政府主辦且社會影響非常廣泛或規模非常大的活動（如奧運會、世博會等）進行風險評估。

管理工作尚不規范。我國大型聚集活動安全工作的審核和管理主要由公安機關負責，風險評估工作很少交由專業的社會機構負責，對風險評估的要求還不規范。由于各地公安機關在管理力度、安全要求等方面都有不同標準，隨意性、主觀性很大，在工作中很難形成科學規范的風險評估。

專業人才匱乏。無論從社會發展需要還是同世界行業水平相比，我國安全風險評估隊伍的整體素質都亟待提高。一些從業者專業素質不高，對相關理論知識和技術沒有深度掌握，甚至其本身對風險評估的認識即存在偏頗或者誤區，在實際操作中照搬模版、敷衍應付，不能對大型聚集活動進行全面深入、科學準確的安全風險評估。

法律法規尚待健全。一是現有法律法規對大型聚集活動的適用范圍涵蓋不夠全面。對開放性的、具體人數很難預測的群體活動而言，有關法律界定缺乏可操作性。②二是現有法律法規對大型活動風險評估的主體及其是否為舉辦大型活動的必需條件并沒有明確規定。三是現有的法律法規對大型活動安全風險評估的規定沒有充分落實到實際操作環節，使其缺乏具體執行標準和規范。四是現有法律法規對群眾自發的越來越蓬勃發展的民間聚集性活動缺乏相關管理規定，使這類活動很容易成為管理上的真空地帶。

大型聚集活動公共安全風險評估機制的建立與完善。一是推動大型聚集活動公共安全風險評估工作的法制化。實際上，國務院《大型群眾性活動安全管理條例》的有關規定已經將大型活動安全風險評估在一定程度上納入了法制化軌道。2015年中央政法工作會議再次明確提出，對群眾自發形成的聚集活動要納入研判評估的范圍。③隨之，浙江、福建、廣東等省相繼出臺《大型群眾性活動安全管理辦法》，對大型聚集活動的安全管理及風險評估分別作出具體規定，大型活動風險評估的逐步法制化已經是大勢所趨。今后還應在立法層面上進一步制定相關配套的法律法規實施細則，完善其法律法規體系，將公共安全風險評估作為開展大型聚集活動的強制性規定，為風險評估工作法制化提供有力支撐。

二是加強大型聚集活動公共安全風險評估工作的規范化。一是評估主體規范。應從制度上明確評估主體，除只能由公安機關評估的項目外，其他可由第三方評估機構承擔，保證評估的真實性、可信性。二是評估程序規范。法律法規應明確規定風險評估的步驟和流程，使得風險評估的整個過程，如申請、受理、具體操作流程、論證分析、結果預測及編制、上報評估報告和評估的最后審定等各環節都有章可循，有據可依。三是評估標準規范。行業標準、操作規程和資質認定等都應有統一的明確規定，以減少主觀偏差和行政干預等因素對風險評估結果的影響，確保評估結果的客觀性、科學性。

三是促進大型聚集活動公共安全風險評估的專業化、社會化。公共安全風險評估的法制化、規范化必然對大型活動的承辦主體及相關安保工作提出更高的要求。而大型活動的承辦方和公安機關一般都很難具備專業的安全防范和風險識別能力，因而應充分發揮獨立于大型活動利益方的公共組織的作用，引入第三方風險評估機構，提供風險評估的專業服務，公安機關則發揮指導和監督作用，審查風險評估報告和安保方案，這也將是社會發展的必然趨勢。同時國家和有關部門應強化監管措施，對風險評估組織進行規范化的統一管理，嚴格準入制度，以保證風險評估的專業化和權威性。

公安機關大型聚集活動突發事件應急處置機制的建立與完善

開展風險評估，是對大型活動進行安全管理的前提和基礎。實際上，影響大型聚集活動安全的風險因素無法完全排除，有些突發事件還會衍生、轉化成其他突發事件。因此，必須建立大型聚集活動突發事件的應急處置機制。近年來，我國公安機關不斷積累實戰經驗，大型活動應急處置機制逐步建立。但是，大型聚集活動安全管理依然面臨著十分嚴峻的形勢，必須進一步完善相應的應急處置機制，確保及時有效控制和處理突發事件。

建立高效的應急處置指揮體系及協調機制。一是建立統一高效、層級分明的公安應急指揮體系，一般可按照決策、指揮、實戰三個層級分擔不同任務，有目的、有針對性地開展工作。二是完善公安內部應急處置協調機制。協調國保、治安、反恐、情報、特警、消防、出入境等多個警種相互配合、共同作戰、形成合力。三是建立健全以政府為主導，以公安部門為核心的應急處置社會聯動機制。在政府應急處置機構的統一領導下，公安與交通、財政、衛生等相關部門緊密配合、協同行動，為應急處置提供必要的醫療、交通、通信等物質和環境保障。

完善應急信息機制。要建立規范的應急信息報告制度，突發事件發生后，必須迅速及時準確報送相關信息，使政府在第一時間掌握突發事件的真實情況，為高效的應急處置贏得時間。要強化對媒體的監督與合作，充分掌握輿論的主動權，正確引導輿論，最大限度地減少事件造成的社會影響。同時防止錯誤或延時信息誘發混亂，促生及傳播謠言，衍生二次事故。

強化現場應急控制機制?，F場應急控制是解決突發事件的關鍵。大型活動中一旦發生突發事件，必須快速反應，第一時間掌握事件性質、起因、現場傷亡情況等相關信息，快速啟動應急機制，按照應急預案就近組織警力進行先期現場處置。同時在活動安保指揮部的統一指揮下，多警種、多部門聯動響應，因情施策，靈活機動對事件現場采取相應處置措施，迅速疏散人群，有效控制現場秩序，避免造成更大的損失。

加強應急處置隊伍專業化建設。從大型聚集活動應急處置實際情況和發展趨勢來看，配備具有專業知識和素質的安全管理隊伍已經成為歷史發展的必然要求。公安機關應將相關警種和裝備進行資源整合，優化配置，組成裝備精良、戰術專業、勤務經驗豐富，擅長處置突發事件的專業隊伍，從信息搜集、輿情研判、專業指揮、反恐防暴、交通疏導、消防管理等方面進行嚴格規范的培訓，有針對性地開展實戰演練，為大型聚集活動的安全和突發事件的有效處置提供有力隊伍保障。

不斷提高大型活動參與者安全意識和應急能力。公眾的危機意識、對突發事件的心理承受能力、所掌握的應急自救知識是有效應對突發事件的重要因素。只有切實提升公民的安全素質，才能在突發事件來臨時沉著應對，減少傷亡，才能盡早實現本質安全。因此，政府相關部門要通過多種宣傳方式廣泛開展安全教育活動，增強廣大群眾的安全防范意識，提升大型聚集活動參與者的應急能力，確保出現安全突發事件時能夠與相關部門有機配合，最大限度地保障安全，減少和避免損失。

（作者單位：吉林警察學院公共安全研究所）

【注釋】

①根據國務院2007年頒布實施的《大型群眾性活動安全管理條例》。

②按照國務院《大型群眾性活動安全管理條例》的規定，1000人以上的群體性活動稱之為“大型群體性活動”。

③“群眾自發聚集活動要研判評估”，《東方申報》，2015年1月22日。

責編/張蕾