合同能源管理地方扶持政策的完善

張玉東

【摘要】山東省是合同能源管理大省，為了扶持和培育節能服務市場，為合同能源管理機制提供法制保障，山東省密切配合國家推行合同能源管理的步伐，結合山東省的具體實踐，陸續出臺了地方立法、部門規章和各類規范性文件，這些舉措在一定程度上達到了預期的效果，但仍有漏洞。文章分析了山東省合同能源管理的不足，并提出了完善山東省合同能源管理的措施和建議。

【關鍵詞】山東 合同能源管理 地方扶持

【中圖分類號】D922.67 【文獻標識碼】A

山東省合同能源管理概況

合同能源管理是在能源危機的背景下作為一種新型的節能機制應運而生的。1996年1月，國家經貿委確定并支持成立了包括山東省節能工程有限責任公司（現山東融世華租賃有限公司）在內的三家示范性能源管理公司，合同能源管理模式正式登陸我國，山東省也因此成為國內最早開展合同能源管理試點的省份之一。經過了將近二十年的發展，合同能源管理在山東省逐步進入快車道，走在了全國的前列。

一方面，山東省是全國排名比較靠前的經濟大省、工農業大省，同時又是能耗大省，擁有巨大的節能減排市場空間，合同能源管理項目在山東的發展前景非常廣闊。另一方面，山東省擁有眾多的節能服務企業。從國家發展和改革委員會、財政部公告的節能服務公司備案名單（共5批）來看，目前山東省共有289家節能服務企業，融世華、高密藍天、魯信能源等一批較有實力的節能服務企業也是山東乃至全國的行業領頭羊。近些年來，這些節能服務公司開展了大量的合同能源管理項目。據有關統計數據顯示，2011年以來，山東省實施節能服務項目453個，數量為全國最多。通過合同能源管理項目，全省每年實現節能131萬噸標準煤。全省已有63個合同能源管理項目享受到國家及省一級財政補貼，總額超過4千萬元。

但發展到現在，山東省的合同能源管理在全國的排名略顯落后。在2014年度節能服務公司百強榜單中，山東省的節能服務公司寥寥可數，給山東省的節能服務產業敲響了警鐘。

山東省對合同能源管理的扶持政策

2010年以來，山東省陸續制定和出臺了一系列合同能源管理的地方立法和政策，極大地鼓勵了節能服務公司和用能單位的節能積極性，為合同能源管理項目的開展提供了政策支持和資金支持，完善了市場機制，是促進山東省合同能源管理產業發展的重要推手。

地方性法規：《山東省節約能源條例》。2009年7月24日，山東省第十一屆人民代表大會常務委員會通過了《山東省節約能源條例》，該條例要求各級政府設立節能專項資金，節能專項資金主要用于七個方面，其中包括支持開展合同能源管理和節能自愿協議①。融資困難一直是困擾節能服務公司發展的最大的瓶頸，山東省的節能服務公司也不例外，這一規定為合同能源管理項目的開展提供一定的資金支持，是對合同能源管理項目的鼓勵。

地方政府規章：《山東省公共機構節能管理辦法》。《山東省公共機構節能管理辦法》自2009年5月20日起施行。該辦法強制要求公共機構進行節能改造，而且輔以嚴格的能源審計，公共機構的負責人要對節能改造和能源審計后的效果負責②。由此，公共機構的節能改造就勢在必行，而且配合以較嚴格的能源審計制度。雖然該辦法沒有直接規定公共機構的節能改造優先選用合同能源管理模式，但公共機構是公認的耗能大戶，強制公共機構進行節能改造勢必給節能服務企業帶來大量的業務，有利于該產業的發展壯大。

一系列的規范性文件。《山東省人民政府辦公廳關于貫徹國辦發〔2010〕25號文件加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》（魯政辦發〔2010〕47號）是山東省助推合同能源管理機制的主要依據，在實踐中發揮了極大的作用。該意見重申了推行合同能源管理的重要意義，在明確了山東省的發展目標的基礎上，列舉了推行合同能源管理促進節能服務產業發展的措施：大力發展節能服務機構、積極培育節能服務市場、加大財政支持力度、積極落實稅收優惠政策、加大信貸支持力度、加強組織領導六大項。該意見有以下幾個創新點：第一，放寬節能服務企業的注冊準入條件，不另行設置為節能服務企業登記的前置審批條件。第二，加強能源審計和監察。第三，加快對外開放步伐。加強與國內外技術先進、資金充裕的知名節能服務公司的合作、合資，借外力帶動山東省節能服務機構發展。積極推動省外市場開拓，抓住時機發展壯大。第四，積極創造條件支持第三方機構開展各種節能中介服務。第五，發揮中介組織的積極作用，促進合同能源管理產業健康發展。

《關于進一步加強合同能源管理工作的通知》從山東省合同能源管理的實際狀況出發，強調了進一步增強推行合同能源管理工作的緊迫感，要求加強合同能源管理工作的調度，充分發揮示范項目帶動作用，進一步規范合同能源管理項目管理。

《山東省人民政府辦公廳關于加快發展節能環保產業的實施意見》（魯政辦發〔2013〕40號）提出，要加快發展山東省的節能服務產業，對專業化節能服務公司采取合同能源管理方式實施節能改造，對開展能源審計和“節能醫生”診斷等專業服務政府予以支持。從意見中山東省節能環保產業總產值的目標看，合同能源管理將作為節能改造的主要應用方式，在政府的政策鼓勵下，可以獲得長足的發展，節能服務企業在山東省的發展有良好的預期。

《山東省能源審計暫行辦法》要求山東省、市經貿委考核的重點用能單位應當進行能源審計。重點用能單位至少每三年進行一次能源審計。具備特定情形的還應進行專項能源審計。對重點用能單位加大能源審計力度，加大重點用能單位節能的緊迫感，必然為合同能源管理項目提供大量的機會。

《關于在財政專項資金管理領域實行信用負面清單制度的通知》是山東省在全國率先對財政專項資金實行信用負面清單制度。雖然山東省并沒有制定地方性的節能服務公司備案制度，貌似落后于其他省份，但是信用負面清單制度的實施彌補了這一缺憾，而且使得山東省在對節能服務公司的管理上走在了全國的前列，是財政資金管理制度的一項重大創新。財政專項資金信用負面清單制度不僅能夠發揮節能服務公司備案制度的功效，而且能夠提高財政資金的使用效益、規范節能服務市場的秩序，一舉兩得。

《山東省節能考核獎勵資金使用管理暫行辦法》自2014年5月8日起開始實施。考核獎勵資金重點支持公共、公益性領域以及能夠在全社會或行業內起到應用推廣作用的示范性項目，考核獎勵因素包括節能目標和節能措施，獎勵資金專款專用③。此辦法與信用負面清單制度相互配合，相得益彰，體現了山東省在合同能源管理地方扶持政策上的逐步完善。

青島市財政局《合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細則》規定，合同能源管理項目財政獎勵資金除了中央財政合同能源管理項目獎勵資金外，還包括了市財政配套資金，這無疑是地方政府對合同能源管理項目的大力支持。同時，項目實施完成且正常運行三個月后（財建〔2010〕249號規定的申請時間是項目完工后），節能服務公司方可申請獎勵資金，此規定延后了合同能源管理項目獲得獎勵的時間，提高了節能服務公司獲得獎勵的難度，一方面保證了獎勵資金的有效利用，但另一方面也給節能服務企業制造了難題。

山東省合同能源管理的不足

雖然山東省在合同能源管理機制的推廣和獎勵制度上取得了可喜的成績，但是與其他省市相比，山東省在合同能源管理地方扶持立法和政策方面還略顯滯后。

首先，尚無省級的《合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細則》。融資難是制約節能服務公司發展的一個重要因素，山東省的節能服務公司比較多，合同能源管理項目總值又較大，能夠得到財政支持和獎勵是節能服務公司的福音。橫向比較來看，全國包括北京、上海、廣東、山西等20多個省、自治區和直轄市都已出臺地方性的《合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細則》，山東省青島市也先行一步，但作為經濟大省的山東省卻遲遲未見動作，這顯得對合同能源管理的重視度不夠，也沒有在資金方面為節能服務公司助力。

其次，對節能評估中介機構的管理沒有制度依據。目前，市場上的節能評估中介機構的發展良莠不齊，要確保合同能源管理項目節能評估工作的質量和效率，必須加強對節能評估中介機構的管理和監督。而山東省目前的節能服務中介機構仍然還處于無制度約束的狀態，這對建立良好的節能服務市場是不利的。

再次，缺乏第三方節能量審核機構備案管理制度。節能服務公司的收益與節能量直接掛鉤，確定節能量、實現節能量是合同能源管理的核心工作和關鍵環節。2011年9月，財政部、國家發展改革委發布了《關于第三方節能量審核機構目錄（第一批）的公告》確定了26家單位作為第三方節能量審核機構。該公告是為了配合政府財政獎勵而出臺的，是為了確定政府財政獎勵對象，但沒有解決節能服務公司和用能單位之間關于節能量的認定問題，而且26家第三方節能量審核機構還遠遠不能滿足目前的市場需求，還需要更多的獨立的第三方開展此項業務，并且開展源于節能服務公司或用能單位一方的委托對節能量進行認證，認證結果作為能源管理合同履行效果的依據，認證機構獨立開展認證并對做出的認證結果承擔相應的法律責任。山東省目前還沒有相關的制度出臺。

最后，公共機構節能缺少合同能源管理的支撐。一方面，《山東省公共機構節能管理辦法》的出臺為節能服務公司開辟了市場，另一方面，該辦法并沒有首選合同能源管理，甚至沒有明確提到采用合同能源管理方式對公共機構進行節能改造，這可能和該辦法出臺較早有關，但此辦法將合同能源管理和其他節能方法一視同仁，明顯忽略了合同能源管理機制的優越性，也使得山東省在此方面落后于河南、黑龍江、福建、吉林、長沙等省市。采用合同能源管理模式對公共機構節能改造，一方面能夠引導社會資金投入公共機構節能領域，提高公共機構能源的利用效率，為建設節約型公共機構鋪平道路，另一方面又能在為合同能源管理機制創造發展機會的同時實現對該市場的規范。

完善山東省合同能源管理的措施和建議

加緊出臺《山東省合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細則》。由于山東的節能服務產業仍處于急需培育和推廣階段，因此，《合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細則》應該更多地體現出對合同能源管理產業的扶持和鼓勵，而非限制、管理和約束。

第一，獎勵范圍上把公共機構的節能改造項目列為優先。可以考慮在制定《合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細則》時，明確公共機構節能可以優先得到財政獎勵資金，這一方面彌補了《山東省公共機構節能管理辦法》的缺陷，另一方面也能為公共機構節能優先爭取到財政獎勵資金，一舉兩得。除此之外，商業、市政等領域也可以考慮列入獎勵的范圍。

第二，獎勵對象上有所擴大。作為地方性的規定，山東省《合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細則》可以在獎勵對象上有所擴大，把節能量保證型和節能效益分享型合同能源管理項目也納入進來，即使不能和節能效益分享型合同能源管理項目享受同等的待遇，結合山東省的財政狀況，對新增兩類項目的獎勵可以按照節能效益分享型合同能源管理項目獎勵標準的50%執行。

第三，獎勵標準上增設地方單方獎勵。目前，山東省合同能源管理項目財政獎勵由中央和省級財政共同承擔，山東省（青島市除外）沒有單獨出臺單方獎勵，而浙江、上海、山西等地在2012年前走在了前列。增設單方獎勵可以在獎勵條件上略有放寬，降低中小型節能項目申請獎勵的門檻，刺激中小型節能項目采用合同能源管理模式節能的積極性，也在一定程度上降低節能服務公司的投入成本，緩解節能服務公司融資難的困境。另外，還可以對資金的補助項目進一步擴大，對達到一定節能量的節能項目的前期診斷費用給予一次性補助。為了保障獎勵資金的有效利用，補助時間可以掌握在合同能源管理項目結束后的三個月內。具體措施上，可以根據山東省的財政實力，適當提高獎勵標準和降低獲得獎勵的門檻。

第四，獎勵資金的支付時間和方式。無論是中央與省級的共同獎勵，還是須制定的地方單方獎勵，要保障獎勵資金的有效性，對獎勵資金的支付時間和方式的把握就成了問題的關鍵。獎勵太早，一些節能服務公司可能渾水摸魚，在項目沒有良好預期的情況下獲得了獎勵。獎勵太晚，節能服務公司的積極性又得不到保護。財政獎勵的基本原則還是對成功的項目進行獎勵，所以獎勵時間可以界定在合同能源管理項目完工并正常運行一個周期后方可提出。獎勵的具體方式可以分兩期支付，節能服務公司具備條件提出申請后先獎勵50%，有關部門經過審核后再發50%。

制定《節能評估中介機構管理辦法》。建議由山東省發展改革委員會制定《節能評估中介機構管理辦法》，設立節能評估中介機構庫，并對節能評估機構庫內的中介機構進行管理、指導和協調。明確節能評估中介機構入庫備案的基本條件，包括注冊資本、專業技術人員的數量和職稱、專家庫的建設等。規定從事節能評估中介服務的機構和人員必須遵守相關執業紀律。節能評估中介機構對所出具的報告結論負責。發改委對節能評估中介機構實行動態管理。每年年底依據工作完成情況對節能評估中介機構進行年度考核，根據考核結果擇優留庫，不合格的淘汰出庫，年初時再進行補充，實現優勝劣汰。

對第三方節能量審核機構進行入庫備案管理。目前，第三方的節能量審核是多省市共同選擇的有效模式。節能量審核機構是特指能夠為申請政府性資金扶持的合同能源管理、節能技術改造項目以及其他政府性資金支持的項目開展節能量監測、審核工作的機構。設定第三方節能量審核機構的市場準入和退出條件，建立山東省節能量審核機構庫。在政府的主導下按照公開、公平、公正原則，面向社會公開征集，節能量審核機構自愿申請入庫，經專家評審后擇優入庫。為保證節能量審核結果的公正，切實體現第三方審核的效果，節能量審核機構和專家必須對本機構承擔的節能技術改造項目、合同能源管理的項目進行回避。總之，對第三方節能量審核機構的入庫備案管理可以參照上述對節能評估中介機構的管理。

節能量審核機構庫不能一成不變，應每年根據機構的工作質量、業績等對節能量審核機構實施考核，根據考核決定繼續留庫還是淘汰出庫。另外，還要根據項目審核的實際情況和機構的審核能力，及時增補節能量審核機構進入機構庫，有進有出，促進行業競爭，提高行業水平，實現優勝劣汰。

（作者為山東政法學院經濟貿易法學院副教授；本文系山東省自然科學青年基金項目“山東省合同能源管理政策與法制保障研究”成果的一部分，項目編號：ZR2013GQ003）

責編/于巖（實習）