城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中的公眾參與問題探論

2015-09-10 07:22:44孟臥杰

理論導(dǎo)刊 2015年3期

孟臥杰

摘要：我國近年來頻發(fā)的“環(huán)保類群體事件”表明，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程。公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是人民主權(quán)原則的必然要求，是維護(hù)公共利益，保障公民的知情權(quán)、參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)的需要。公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃，有助于聚集公民智慧，促進(jìn)最佳城鄉(xiāng)行政規(guī)劃方案的形成，保證公益和私益的平衡，保障城鄉(xiāng)行政規(guī)劃目標(biāo)正確導(dǎo)向，提升行政規(guī)劃的社會認(rèn)同度，從根本上防止群體性事件的發(fā)生。當(dāng)前，一些地方政府對公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的意義和價值缺乏足夠認(rèn)識，公眾參與主體范圍有限，配套制度尚不健全。因此，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門應(yīng)樹立公眾參與的法治觀念，國家應(yīng)當(dāng)努力擴(kuò)大公眾參與主體的范圍，逐步健全公眾參與的相關(guān)制度。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)行政規(guī)劃；公共利益；公眾參與；公民權(quán)利；法治

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）03-0013-05

基金項(xiàng)目：2014年度國家社科基金一般項(xiàng)目“‘網(wǎng)絡(luò)揭丑’行為的多重邏輯及其引導(dǎo)與規(guī)制研究”（14BSH116）；江蘇省教育廳2014年度哲學(xué)社會科學(xué)研究項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的行政規(guī)劃及相關(guān)問題研究”（2014SJB243）階段性成果；并受到江蘇省青藍(lán)工程資助項(xiàng)目、江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目（PAPD）的資助。

作者簡介：孟臥杰（1972-），男，湖北紅安人，江蘇警官學(xué)院副教授，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院2013級博士研究生，研究方向：法治理論與實(shí)踐、憲法與行政法學(xué)。

引言

近年來，全國各地不斷出現(xiàn)一些“環(huán)保類群體事件”，如2007年廈門“PX事件”、2008年上海“磁懸浮事件”、2008年云南“麗江水污染事件”、2009年廣東“番禺反對建設(shè)垃圾焚燒廠事件”、2011年大連“PX事件”、2011年浙江“海寧事件”、2012年四川“什邡反對興建鉬銅項(xiàng)目事件”、2012年江蘇“啟東事件”、2012年浙江寧波鎮(zhèn)海“PX事件”等。這些“環(huán)保類群體事件”有一個共同點(diǎn)——都是因?yàn)槌青l(xiāng)行政規(guī)劃而引發(fā)的。除了一次又一次地展示公眾參與的力量之外，這些事件還深刻地揭示了當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，一些地方政府部門在制定發(fā)展規(guī)劃的時候害怕公眾參與、回避公眾參與甚至排斥阻撓公眾參與的實(shí)質(zhì)及其帶來的嚴(yán)重危害。鑒此，本文擬就城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中的公眾參與問題加以探討。

一、城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的性質(zhì)與內(nèi)涵

2004年3月，國務(wù)院制定并實(shí)施《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出建設(shè)法治政府的目標(biāo)；2008年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》。中央“十二五”規(guī)劃綱要（建議）又指出，要“完善城市化布局和形態(tài)”“加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理”，城市規(guī)劃和建設(shè)要注重以人為本、節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保、安全實(shí)用、突出特色、保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)，強(qiáng)化規(guī)劃約束力，加強(qiáng)城市公用設(shè)施建設(shè)，預(yù)防和治理“城市病”；2010年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略舉措……把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與推進(jìn)城鎮(zhèn)化結(jié)合起來”?？梢娭袊M(jìn)入大規(guī)模城鎮(zhèn)化的腳步已經(jīng)勢不可擋。城鄉(xiāng)一體化中的行政規(guī)劃法治化水平與城

市發(fā)展有著十分密切的關(guān)系，十八屆三中全會提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)。然而，我國城市發(fā)展進(jìn)程表明，作為依法行政建設(shè)法治政府工程的重要環(huán)節(jié)、甚至可以說是源頭性的環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)一體化中的行政規(guī)劃（以下簡稱“城鄉(xiāng)行政規(guī)劃”）法治化工作并沒有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。

城鄉(xiāng)行政規(guī)劃，是指各級政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護(hù)社會公正與公平的方略和實(shí)踐，具有重要的公共政策屬性。城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的目的是“加強(qiáng)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。可見，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，涵蓋管理、規(guī)劃、建筑、設(shè)計等眾多學(xué)科。充分的信息、創(chuàng)造性思維、專業(yè)知識與技術(shù)等是促進(jìn)最佳城鄉(xiāng)行政規(guī)劃方案形成的必要條件，而要具備這些條件完全依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃，代表的是多元利益主體的訴求，這些利益主體往往來自于各種專業(yè)領(lǐng)域，他們具有豐富的專業(yè)知識和專業(yè)技術(shù)，并且熟悉基層民眾對規(guī)劃的實(shí)際需求。政府如果能夠建立起有效的溝通渠道，讓民眾積極發(fā)表自己的意見和看法，然后利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)收集并進(jìn)行篩選，就能獲得更多的信息資源和有價值的建議，從而最大限度地避免城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的結(jié)果脫離實(shí)際，促進(jìn)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃方案的合理化和科學(xué)化。

二、公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的重大意義

公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會行動。公眾參與是一個“連續(xù)的、雙向地交換意見的過程”，其含義包括三方面：首先，“公眾參與”是一種有計劃的行動；其二，通過政府部門和開發(fā)行動負(fù)責(zé)單位與公眾之間的雙向交流，使公民們能參加決策過程；其三，公眾參與可以防止和化解公民與政府機(jī)構(gòu)及開發(fā)單位之間、公民與公民之間的沖突。當(dāng)下在很多地方的城市化過程中，在一些涉及環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目行業(yè)領(lǐng)域，由于行政規(guī)劃工作沒有堅持科學(xué)民主決策、不符合憲法精神、不符合法定程序、違反公開原則、缺乏有效監(jiān)督和約束機(jī)制、行政問責(zé)制也沒有在這一領(lǐng)域落實(shí)……導(dǎo)致社會矛盾不斷增加、群體性事件時有發(fā)生，甚至上升為暴力沖突?？梢?，在城鎮(zhèn)化之路上無論是已經(jīng)取得了巨大實(shí)踐成效的地方，還是那些正在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的地方，在建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法行政的過程中，重視城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中的公眾參與問題，都具有強(qiáng)烈的時代意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1.公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是人民主權(quán)原則的必然要求。公眾參與有廣義和狹義之分。從狹義上講，公眾參與即公民在代議制政治中參與投票選舉活動，在我國就是由公眾參與選出基層人大代表的過程。從廣義上講，公眾參與還必須包括所有關(guān)心公共利益、公共事務(wù)管理的人的參與，要有推動決策過程的行動。在我國現(xiàn)階段，通常所說的“公眾”就是指稱“享有參政議政等政治權(quán)利的人民大眾”，在實(shí)際的社會活動中，公眾參與泛指普通民眾為主體參與推動社會決策和活動實(shí)施等。作為近代以來全球范圍內(nèi)民主化浪潮及其所建立的現(xiàn)代民主制度的理論基石，人民主權(quán)原則的“現(xiàn)代民主共和國的標(biāo)志性地位”也已經(jīng)確立無疑。在我國，人民主權(quán)原則，就是要求“人民當(dāng)家作主”參與國家和社會事務(wù)的管理。各級政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，具有強(qiáng)烈的重要公共政策的屬性；而且直接關(guān)系本行政區(qū)劃內(nèi)公民的合法權(quán)利和利益。城鄉(xiāng)公眾參與與自己的切身利益攸關(guān)的行政規(guī)劃既是“人民主權(quán)原則”的直接體現(xiàn)，也是對自己合法權(quán)益的關(guān)注和維護(hù)。

簡言之，城鄉(xiāng)公眾參與與自己的切身利益攸關(guān)的行政規(guī)劃是“現(xiàn)代民主政治的一項(xiàng)重要指標(biāo)”，也是“現(xiàn)代社會公民的一項(xiàng)重要職責(zé)”，還是人民主權(quán)原則的需要和要求。要“防止人民形式上有權(quán)，實(shí)質(zhì)上無權(quán)”，必須認(rèn)識到這一點(diǎn)。

2.公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是限制和防范權(quán)力濫用的需要。憲法實(shí)踐運(yùn)動以實(shí)行民主政治和法治國家、保障公民權(quán)利和人民權(quán)力為目的，包括創(chuàng)制憲法（立憲）、實(shí)施憲法（行憲）、維護(hù)憲法（護(hù)憲）、發(fā)展憲法（修憲）等過程。在這個過程中，這一運(yùn)動的核心價值目標(biāo)便是規(guī)制公權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利。法治國家的最基本標(biāo)志就是界分權(quán)力與權(quán)利的比重，尋求公民權(quán)利與國家權(quán)力的良性協(xié)調(diào)發(fā)展，即對國家權(quán)力進(jìn)行授權(quán)、限制、制約和監(jiān)督，保證權(quán)力來源、運(yùn)行的合法性。“制約權(quán)力”（Control power）的方式有兩個維度，其一，利用權(quán)利對權(quán)力進(jìn)行制約（Control power by rights），包括批評、建議、申訴、控告、檢舉；其二，利用權(quán)力對權(quán)力進(jìn)行制約（Control power by power）。公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃，對行政主體的行為提出批評、建議、申訴、控告、檢舉，是第一種方式。

行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)，作出對行政主體具有約束力、必須采取具體措施在未來一定期限內(nèi)予以實(shí)現(xiàn)的、關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的部署與安排，實(shí)質(zhì)上就是一種行政權(quán)力的運(yùn)行。前述 “環(huán)保類群體事件”表明，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃權(quán)力，和其他公權(quán)力一樣符合阿克頓定律，總有自我膨脹的趨勢，極易對公民的權(quán)益造成損害。公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是限制和防范權(quán)力濫用的需要。

3.公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是維護(hù)公共利益的保障?！碍h(huán)保類群體事件”一次又一次證明：地方政府經(jīng)常假公益之名以擴(kuò)張部門利益、小集體利益，從而加深了公益與私益之間的沖突。公眾充分有序參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃，能更好地界定各項(xiàng)規(guī)劃是否真正體現(xiàn)公共利益，確保公權(quán)力的運(yùn)作處于公眾的監(jiān)督之下，防止由于腐敗造成私益受損，有助于在公益實(shí)現(xiàn)和私益保護(hù)方面找到平衡，保障城鄉(xiāng)行政規(guī)劃目標(biāo)的正確導(dǎo)向。當(dāng)公共利益尚屬于不確定性概念的時候，“公益是一個不確定多數(shù)人的利益。這個不確定的多數(shù)受益人也就符合公共（公眾、社會大眾）的意義?！贝藭r，公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是維護(hù)公共利益的保障。

4.公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是保障公民知情權(quán)、參政權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的需要。城鄉(xiāng)行政規(guī)劃作為政府行政管理活動中的重要一環(huán)，與社會公眾的生產(chǎn)和生活息息相關(guān)。按照當(dāng)代政治文明的價值取向要求，“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制定過程”，因此，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策引入公眾參與是政治文明的體現(xiàn)，通過聚集公民的智慧和發(fā)揮公民的監(jiān)督作用，能有效促進(jìn)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的科學(xué)化發(fā)展。公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃是保障公民的知情權(quán)、參政權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的需要。其一，便于聚集公民智慧，促進(jìn)最佳城鄉(xiāng)行政規(guī)劃方案的形成。其二，保證公益和私益的平衡，保障城鄉(xiāng)行政規(guī)劃目標(biāo)正確導(dǎo)向。其三，有助于提升行政規(guī)劃的社會認(rèn)同度，從根本上防止群體性事件發(fā)生。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后，中國青年報社會調(diào)查中心通過民意中國網(wǎng)，對4916人進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，858%的人表示自己所在城市有過“短命”建筑。對于自己所在城市的城市規(guī)劃，501%的人表示不滿意，418%的人表示“一般”，僅80%的人表示滿意?？梢?，如何取得社會公眾對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的認(rèn)同，提升城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的滿意度，是當(dāng)前政府實(shí)施城鄉(xiāng)行政規(guī)劃必須解決的關(guān)鍵問題。正如托馬斯認(rèn)為：“由于受到藐視的公民可能拒絕服從那些沒有征求他們意見和征得他們同意的政策，所以政策的執(zhí)行還可能導(dǎo)致失敗的結(jié)局。”公眾如果對與自己相關(guān)的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃一無所知，他們在內(nèi)心將無法接受，近年來發(fā)生的與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃有關(guān)的群體性上訪、突發(fā)性事件便是例證，這些現(xiàn)象的發(fā)生與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的決策過程沒有公開，沒有充分考慮和吸收公眾意見緊密相關(guān)。相反，政府如果能加強(qiáng)與社會公眾的溝通，廣泛聽取民意，協(xié)調(diào)處理好城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中的各種利益關(guān)系，就會取得像天津市民對中心城區(qū)“一主兩副”等六大規(guī)劃設(shè)計方案滿意率高達(dá)98%的良好效果。這是因?yàn)椋诔青l(xiāng)行政規(guī)劃決策過程中滿足了網(wǎng)民參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的意愿，網(wǎng)民由此感到自身的權(quán)利和尊嚴(yán)受到了尊重，在內(nèi)心獲得滿足感的同時，也對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃產(chǎn)生認(rèn)同感，從而減少了城鄉(xiāng)行政規(guī)劃實(shí)施過程中的阻力，促進(jìn)了社會和諧。

三、公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃面臨的現(xiàn)實(shí)困境

近年來一些地方政府的重大決策乃至“民心工程”因?yàn)樵庥龉姷种贫黄确艞墸瑹o論是“廈門PX化工項(xiàng)目決策”的流產(chǎn)、“番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠”的擱淺，還是四川“什邡反對興建鉬銅項(xiàng)目事件”的停建……都反映出決策者在推行決策科學(xué)化、民主化時必須接受公眾參與，也反映出現(xiàn)實(shí)中公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃所面臨的困境。

1.一些地方政府部門對公眾參與的意義和價值缺乏足夠認(rèn)識?？v觀各地發(fā)生的“環(huán)保類群體事件”過程，因擔(dān)心項(xiàng)目造成的環(huán)境污染，當(dāng)?shù)鼐用瘢ɡ﹃P(guān)系公眾）發(fā)起集體反對行動，政府布置警力驅(qū)趕人群導(dǎo)致有群眾受傷，輿論熱潮席卷網(wǎng)絡(luò)，最后，各級政府官員才承認(rèn)當(dāng)初和群眾之間的溝通不足。政府部門似乎總是在事件爆發(fā)之后的處理中才不得不顧及民意，很顯然，他們對自己習(xí)慣性忽略民意的后果缺乏足夠的認(rèn)識，在維穩(wěn)思路下的急躁處置似乎也是這種慣性所致。而在有的地方，雖然對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的項(xiàng)目進(jìn)行了信息公布，但對于公眾發(fā)出的批評和建議卻并不認(rèn)真對待，更不能很好地吸收到城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的決策中去，使得公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃流于形式。久而久之，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的編制和實(shí)施被視為城市規(guī)劃和管理部門的內(nèi)部工作，許多本應(yīng)向公眾公開的規(guī)劃信息被視為規(guī)劃秘密，使得社會公眾對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的信息了解極其有限，無法及時有效地通過溝通渠道表達(dá)自己的意見和訴求。更有甚者，部分城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策部門的“官本位”思想依然十分嚴(yán)重，他們認(rèn)識不到自身擁有的權(quán)力來自于人民，反而錯誤地認(rèn)為公眾對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的了解應(yīng)當(dāng)源于他們設(shè)計的最終成果，是一種被動的接受，于是，他們把那些維護(hù)自己合法權(quán)益、積極了解和關(guān)注相關(guān)規(guī)劃的公民視為“刁民”，視公眾的民意表達(dá)為一些烏合之眾的言論，不愿接納甚至視為“洪水猛獸”。

2.公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的主體范圍有限。當(dāng)前，受經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育發(fā)展不平衡的影響，我國公眾參與主體的范圍和素質(zhì)不容樂觀，影響著民意的有效表達(dá)和對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的實(shí)際參與。一方面，公民參與能力和參與渠道以及參與程序的缺失，導(dǎo)致對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的意見表達(dá)還不是絕大多數(shù)公眾意見的表達(dá)，表達(dá)意見的公眾不能代表絕大多數(shù)公眾的利益訴求；另一方面，參與能力和參與意識的先天不足，導(dǎo)致對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的民意表達(dá)缺乏理性，或無法實(shí)質(zhì)性參與。同時，由于網(wǎng)絡(luò)媒體管理尚不健全，一些缺乏社會責(zé)任感的網(wǎng)民受利益驅(qū)動或者出于自我宣泄，會利用網(wǎng)民“仇官”“仇富”的心理，發(fā)表一些偏激言論，促成一邊倒的網(wǎng)絡(luò)輿論，嚴(yán)重綁架民意，造成對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的公眾參與和民意表達(dá)缺乏理性而偏離正軌。

3.公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃所需的配套制度尚不健全。近年來，社會公眾自由平等參與討論社會問題的平臺和渠道越來越廣泛，普通公民參與討論公共事務(wù)的熱情日益高漲。但由于公眾參與由于欠缺相應(yīng)的制度保障，導(dǎo)致這種參與常處于無序化、非理性化的狀態(tài)。首先，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對公眾參與主體的地位和身份沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策無法進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃報送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)行政規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見?！捌渌绞健敝杏心男┍攘忻鞯摹罢撟C會”和“聽證會”更科學(xué)、更有效尚不明確。同時，公眾的地位僅限于接受咨詢，而不是主體式參與，對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃并無決策權(quán)。簡言之，這種公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的模式充其量僅僅是一種“民意收集”，雖然“對于政府正確、科學(xué)、理性地做出行政規(guī)劃決策具有積極作用，其主要原因在于提供了多種渠道的、多樣的咨詢供做出決策的機(jī)構(gòu)和人員參考”，但是并不能對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。

其次，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中關(guān)于城鄉(xiāng)行政規(guī)劃信息公開的制度不完善，無法滿足公眾參與主體對具體規(guī)劃信息的期待。一是信息公開范圍過于狹窄，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，公開的范圍是“經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃”“經(jīng)審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖”“依法變更后的規(guī)劃條件”“監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果”，而其他諸多關(guān)涉城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的信息由于法律規(guī)定欠缺往往處于保密狀態(tài)。二是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對于信息公開的時間采用的是“及時”“送審前”等提法，有的甚至沒有公開的時間規(guī)定，公眾由于沒有充足的時間考慮和評判，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的質(zhì)量不高。三是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對于信息公開的方式和地域范圍欠缺規(guī)定，導(dǎo)致公眾無法有效獲取城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的相關(guān)信息。

第三，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中關(guān)于城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的聽證制度不健全，直接影響公眾參與的實(shí)際效果?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的第26條、第46條和第50條規(guī)定了聽證制度，但對于聽證會的法律地位沒有給予規(guī)定，并且這些聽證制度規(guī)定欠缺可操作性。比如，對于是否采取“聽證會”，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定的可選擇的模式，即“采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”，實(shí)踐中一些行政規(guī)劃部門考慮到聽證會的繁瑣而沒有選擇召開聽證會，從而導(dǎo)致公眾尤其是利害關(guān)系人的聽證權(quán)利得不到有效保障。另外，關(guān)于適用聽證的事項(xiàng)的范圍較窄，僅僅包涵城鄉(xiāng)行政規(guī)劃草案、規(guī)劃實(shí)施狀況的評估、經(jīng)修改的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖。關(guān)于聽證參與權(quán)利人范圍規(guī)定模糊，給行政規(guī)劃部門選擇聽證參與權(quán)利人留下的自由空間很大，造成城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中一些利害關(guān)系人因?yàn)閱适犠C參與權(quán)而無法獲取本應(yīng)當(dāng)屬于自身的某些利益。

四、提高公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃有效性的對策思考

如果在公共決策過程中，地方官員習(xí)慣于在“長官意志”支配下“拍腦袋”定項(xiàng)目，就會為群眾的“不明真相”“不了解、不理解、不支持”埋下隱患，誤解和不信任就有可能成為群體性事件的“發(fā)動機(jī)”。我國目前城鎮(zhèn)化中的行政規(guī)劃法治化問題研究尚未得到應(yīng)有的重視，公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃有效性的對策尚待進(jìn)一步優(yōu)化，當(dāng)下最需要也能夠?qū)嵤┑脑谟谟^念的樹立、主體的逐步擴(kuò)大和配套制度的逐步完善。

1.城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門應(yīng)樹立公眾參與的法治觀念。在十二屆全國人大二次會議閉幕會上，全國人大常委會委員長張德江強(qiáng)調(diào)指出：要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，充分發(fā)揮法治在國家和社會治理中的重要作用。城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)摒棄“官本位”思想，樹立正確的權(quán)力觀，充分尊重公眾的參與權(quán)。這就要求城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)承認(rèn)公眾參與在城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策中的主體地位，積極引導(dǎo)和推進(jìn)公眾參與，充分尊重公民的合法參與權(quán)，吸納民意中的合理意見。

城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)按照國家治理體系的現(xiàn)代化的要求，把規(guī)范化、法治化和民主化有機(jī)結(jié)合，“各項(xiàng)政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位，各項(xiàng)制度安排都應(yīng)當(dāng)充分保障人民當(dāng)家做主”；樹立依法治國的觀念，貫徹依法行政的要求。有效維護(hù)社會穩(wěn)定和社會秩序，以有利于提高經(jīng)濟(jì)效益和行政效率。首先，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹立現(xiàn)代城鄉(xiāng)行政規(guī)劃理念，即“規(guī)劃必須從為人的規(guī)劃走向與人的規(guī)劃”。這種“與人的規(guī)劃”是一種“交往型規(guī)劃”，要求改變過去單純自上而下的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃方式，采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方式，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策通過廣泛的社會參與的交往行為得以形成和付諸實(shí)踐。其次，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)辯證地看待公眾參與的行為，不能片面地將反對意見和批評聲音當(dāng)做一種破壞性力量，視為“洪水猛獸”而不敢或不愿親近，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到公眾參與的重大意義。最后，城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹立主動溝通的意識，提高溝通能力。城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門及其公務(wù)人員必須主動與公眾溝通，了解民意，有效吸納民意，為城鄉(xiāng)行政規(guī)劃決策獲得社會認(rèn)同奠定基礎(chǔ)。還必須不斷改善自身的溝通能力，高效地獲取并反饋城鄉(xiāng)行政規(guī)劃信息，與公眾形成良性互動。

2.逐步擴(kuò)大公眾參與主體的范圍。優(yōu)化公眾參與，必須消除“鴻溝”，逐步擴(kuò)大民意表達(dá)主體，同時還要普及城鄉(xiāng)行政規(guī)劃知識，提升公眾參與的有效性。公民掌握一定程度城鄉(xiāng)行政規(guī)劃知識是其通過各種平臺和途徑合理發(fā)表意見和看法的基礎(chǔ)，因此，政府應(yīng)當(dāng)通過多種形式加強(qiáng)規(guī)劃的宣傳教育工作。比如，編寫印發(fā)通俗易懂的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃方面科普讀物、制作城鄉(xiāng)行政規(guī)劃電視宣傳片、在政府規(guī)劃部門網(wǎng)站上公布規(guī)劃部門的工作內(nèi)容與職責(zé)和具體的規(guī)劃內(nèi)容、派專人開設(shè)專題講座、利用報刊專版和社區(qū)板報欄等方式，有針對性地宣傳規(guī)劃知識，讓公眾真正理解規(guī)劃，從而提升網(wǎng)絡(luò)民意參與的有效性。另外，可以借鑒西方有效做法，引導(dǎo)一些公共機(jī)構(gòu)實(shí)施“參與援助”。比如，在蘇格蘭的城市規(guī)劃中，有一個叫做“規(guī)劃援助”的咨詢性機(jī)構(gòu)，隸屬英格蘭規(guī)劃局，職能主要在于為公眾參與城市規(guī)劃提供專業(yè)意見和幫助，使公眾參與得以順利進(jìn)行。

3.健全公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的相關(guān)制度。戚建剛教授在考察我國行政法治的發(fā)展?fàn)顩r，并反思地方政府治理群體性事件的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)之后認(rèn)為，“壓制型治理模式”在實(shí)踐操作中已呈現(xiàn)諸多合法性危機(jī)，建立一種新的群體性事件的“回應(yīng)型”治理模式勢在必行。他把這種“回應(yīng)型”治理模式概括為“以相對人有序參與為手段，以‘平衡論’作為理論基礎(chǔ)，將維護(hù)社會‘韌性穩(wěn)定’作為終極目標(biāo)”；并指出“該模式的關(guān)鍵是建構(gòu)相對人有序參與群體性事件處理過程的程序制度”。實(shí)際上，公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制相關(guān)要素?zé)o非就是信息、渠道、程序、反饋、監(jiān)督和再參與等環(huán)節(jié)以及這些環(huán)節(jié)的相互制約。因此，公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的相關(guān)制度可以從以下幾個方面逐步健全和優(yōu)化。

第一，完善城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的信息公開制度，構(gòu)建公開透明的信息環(huán)境，消除信息的不對稱。公民知情權(quán)是其實(shí)現(xiàn)批評、建議、申訴、控告、檢舉等監(jiān)督權(quán)的前提，也是其參與國家和社會事務(wù)管理的必然要求。 “政府信息的公開作為有效公眾參與的基礎(chǔ)性前提，深刻地影響著公眾利益認(rèn)知能力、參與者行動能力、組織能力和學(xué)習(xí)能力。”因此，完善的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃信息公開制度是公眾參與有效性的基礎(chǔ)。一是擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍。只有在民意表達(dá)主體充分了解城鄉(xiāng)行政規(guī)劃立項(xiàng)的相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，才能保證其對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃提出的建議具有可行性、科學(xué)性與合理性。應(yīng)當(dāng)減少城鄉(xiāng)行政規(guī)劃信息保密狀態(tài)的范圍，規(guī)定除涉及國家秘密、個人隱私外的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃信息都應(yīng)當(dāng)予以對外公開。二是明確信息公開的時間，避免使用“及時”“送審前”等這些抽象時間概念，以便公眾在充分考慮和權(quán)衡的基礎(chǔ)上，科學(xué)地進(jìn)行民意表達(dá)。三是明確信息公開的方式和地域范圍，保障公眾參與主體及時、全面獲悉相關(guān)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃信息，采用諸如在報紙上刊登、在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布和郵寄相關(guān)信息，尤其注意采取有效方式在利害關(guān)系區(qū)域發(fā)布相關(guān)信息。

第二，健全城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的配套制度，選擇恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c方式。事實(shí)上，要提升公眾參與的有效性，Acland認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具備四個要點(diǎn)：一是參與者數(shù)量（numbers），當(dāng)然是越多越好；二是可及性（accessibility），即容易獲取信息和機(jī)會參與；三是互動性（interactivity），參與必須得到及時的回應(yīng)；四是有效性（effectiveness），這是保證公眾今后繼續(xù)參與的前提。政府部門在做出規(guī)劃決策之前，可以選擇恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c方式，綜合考慮公眾的參與熱情和社會管理質(zhì)量兩個因素，努力實(shí)現(xiàn)公眾的參與熱情和社會管理質(zhì)量要求之間的有機(jī)平衡。今天，新媒體的出現(xiàn)和迅猛發(fā)展，也為公眾參與提供了便捷，在城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中引入網(wǎng)絡(luò)聽證會將提升公眾參與的有效性。聽證會采取的模式可以是：首先，由公眾通過便利的方式選舉聽證會代表。代表產(chǎn)生程序上，可由城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門通過各種方式公布聽證代表的報名和產(chǎn)生辦法，公眾通過各種平臺報名、提交相關(guān)報名材料并就具體規(guī)劃項(xiàng)目闡述自己的主要觀點(diǎn)，公眾根據(jù)申請人的材料及其觀點(diǎn)進(jìn)行投票選舉。然后，由選舉產(chǎn)生的聽證代表征求并搜集公眾意見。接著，舉行各種形式的聽證會，在城鄉(xiāng)行政規(guī)劃部門網(wǎng)站上對其進(jìn)行視頻或文字直播。最后，將聽證會提出的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃意見進(jìn)行分類后通過官方網(wǎng)站、召開新聞發(fā)布會以及報紙、公告等形式公布。

結(jié)語

城鄉(xiāng)行政規(guī)劃作為政府決策的重要組成部分，與行政區(qū)域內(nèi)公民的生存和發(fā)展息息相關(guān)。從廈門PX項(xiàng)目事件等一系列“環(huán)保類群體事件”中都可以發(fā)現(xiàn)，公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的討論呈現(xiàn)出勢不可擋的趨勢。與其“項(xiàng)目在未與民眾溝通好的情況下強(qiáng)行開工，導(dǎo)致激烈的抗議活動后不得不宣告停建”，不如“充分認(rèn)識城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中公眾參與的價值、回應(yīng)城鄉(xiāng)行政規(guī)劃中的民意表達(dá)，并發(fā)揮其積極性和有效性”。政府部門在城鄉(xiāng)行政規(guī)劃工作中必須認(rèn)真對待這一現(xiàn)實(shí)問題：不重視公眾參與，不能充分發(fā)揮公眾對城鄉(xiāng)行政規(guī)劃的積極作用，帶來的后果將非常嚴(yán)重。

當(dāng)然，將公眾參與城鄉(xiāng)行政規(guī)劃納入到法治軌道內(nèi)，形成理性的制度化參與，在我國將是一個長期而漸進(jìn)的過程。在這一過程中，既需要政府理念的更新，也需要公眾素質(zhì)的提升，還需要制度的完善。其中，尤為重要的是，政府要樹立“問政于民、聽政于民、議政于民”的理念，打造公眾參與平臺，積極負(fù)責(zé)地回應(yīng)民意。只有這樣，才能促成政府與民眾的良性互動，實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

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