縣委書記緣何易成“圍獵”對象

謝寶富

【評述由頭】1月12日，習近平總書記在與縣委書記座談時指出，“做縣委書記就要做焦裕祿式的縣委書記，始終做到心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒”。 他提醒手中掌握著權力的縣委書記，“各種誘惑、算計都沖著你來，各種討好、捧殺都對著你去，往往會成為‘圍獵’的對象”。眾所周知，縣一級是國家治理體系的“地基”，縣委書記作為黨治國理政鏈條中的重要環節，為政一方、權力大、責任重。與此同時，縣委書記面對許多誘惑，近年來縣委書記屢屢成為腐敗的重災區，發人深省。有哪些尚不完善的體制機制造成了縣委書記容易成為“圍獵”對象？如何監管縣委書記？縣委書記應該有怎樣的精氣神、秉持怎樣的工作方法論？本期專題邀請專家深入解讀。

【摘要】 縣委書記之所以會成為腐敗的重災區，應反思權力過于集中、監督乏力和強人政治等因素，應根據權力監督的邏輯重建監督體制。同時，還應采用群眾評議的辦法來加強對縣委書記的監督。

【關鍵詞】 縣委書記 腐敗 權力監督 ? ? ? ?【中圖分類號】D602 ? ? ? ?【文獻標識碼】A

“郡縣治，則天下治;郡縣安，則天下安。”縣級政權上承省市，下啟鄉村，是宏觀之末、微觀之首，是理論和實踐的接合部，是黨和國家落實方針和政策的要沖，是國家政權穩定的基石。縣委書記作為縣級政權的核心，集人、財、物權于一身，雖級別不高，在縣內卻常是威震一方的“諸侯”，大權在握，一言九鼎。有學者直言，縣委書記“除了外交、軍事、國防，他們擁有的權力幾乎跟中央沒有區別”。

縣委書記貪腐的原因分析

由于位高權重，更由于對縣委書記的監督等制度不夠完善，近年來縣委書記越發成為各種誘惑競相圍獵的對象，成為腐敗高發區。2014年，山西省有十幾位現任或曾任縣委書記的官員被查處。一些縣委書記被查處時紛紛感慨，身居縣委書記的高位，被各種誘惑圍獵，“想不腐敗都很難”。

縣委書記為何會成為各種誘惑競相“圍獵”的對象？關鍵原因在于縣委書記在縣域范圍內有近于絕對的權力。就權力分工而言，縣委書記作為縣級政權的“班長”，主要職權有二：一是人事任免權。縣委書記不僅在縣管干部任免上有決定權，而且在縣內市管干部任免上有分量不輕的建議權，由此直接掌握了縣內各類干部的政治命運，使他們不得不“唯書記馬首是瞻”，為書記呼風喚雨、頤指氣使提供了可能。二是重大管理、服務事項的拍板權。根據有關規定，縣委常委會享有本縣重大管理、服務事項的決定權，但黨委常委會上多書記說了算，這就為書記直接插手具體管理服務工作、腐敗尋租提供了方便。 一些貪官被查時也紛紛感慨自己走向腐敗的根本原因是權力過于集中。山西省翼城縣原縣委書記武保安在接受審訊時感慨道：“當書記與當縣長就是不一樣。”這個“不一樣”就是縣委書記擁有不容爭辯的拍板權，特別是官帽的“總批發”權。河南省某縣原縣委書記被查處時感慨道：“在位時，我做的決定，99.99%都不會有人反對，我反對的，其他人也不敢贊成。”四川省西部某縣被查處的原縣委書記說，自己擔任縣委書記時，說什么就是什么，絕無反對的聲音，“聽到的都是頌揚，看到的都是笑臉，那種狀態讓人很容易飄飄然，不知不覺間自己從自信、自負走向狂妄，出事就成了必然”。①

眾所周知，縣級政權是一級需用具體行政行為來落實政策的基層政權，而非單純的用文件落實文件的中間層級政權，且縣域法治環境、政策環境與省市相差甚遠，規章制度相對省市更不健全，這就使主政一方的縣委書記需有超凡的魄力和擔當，使省市黨委在遴選縣委書記時較傾向于選擇“政治強人”。可“強人”的另一面卻也常是膽大妄為。一味重用“強人”的結果不免是：“強人”們雖勇于任職，但也同樣敢于貪腐，導致“能人腐敗”現象充斥。

如何加強對縣委書記領導政務工作的監督

因為權力過于集中、監督制度流于形式導致了縣委書記成為腐敗的重災區，所以不少學者均認為應削弱縣委書記的權力，有人甚至主張書記不僅不應過問具體的政務，而且不能直接管理組織人事工作。筆者認為，這類觀點似有矯枉過正之嫌。無邊的權力確實是導致縣委書記腐敗的第一誘因，但常識告訴我們，作為直接面對十幾萬甚至上百萬民眾的縣級政權，絕對不能沒有統領政務的核心，若無核心，則地方政務勢必會成為一盤散沙，很難取得良好的治理效果;如果縣委書記不能過問具體的組織人事和重大政務工作，那么縣委書記又何能成為主政一方的核心？因此，問題的關鍵不在不讓縣委書記領導政務工作，而是如何加強對其領導政務工作的監督。

權力監督的基本原則是監督主體需相對獨立于監督對象、監督主體的權力不能弱于監督對象的權力、監督對象活動需向監督主體公開。以這些原則來衡量現行監督體制，不難發現，縣級紀檢監察部門相對縣委書記而言可謂既不獨立又不強勢，且縣委書記的活動對紀委缺乏起碼的公開。在很多縣級機關里，縣紀委書記不似縣委書記的監督者，而更像其主要副手，既如此，改革的辦法就應該將紀委和政府監察部門從黨委、政府系列中獨立出來，建立從上到下、垂直領導的紀檢監察體系，由中央紀委統一領導，使其不受制于縣級黨委，加強其權力，確保其能對縣委書記進行強有力的監督。將政府的統計、審計部門劃歸紀委和監察部門統一領導，使紀檢監察部門能夠對縣委書記的政務活動有足夠的知情權，以便行使監督權。同時，還應加強大眾傳媒對縣委書記的監督，媒體不能只在縣委書記倒臺后才有發言權。只有將縣級政務攤在陽光下，才能有效避免權力的濫用和尋租。

同時，還應采用群眾評議的辦法來加強對縣委書記的監督。建議每年春節期間采用每戶一票的方式給縣委書記評分，該分數可以不公開，但絕對會作為黨委考察用人的基本依據之一，凡所獲分數過低或與其前任縱比、與其同行橫比分數過低或過于不相稱者，一律不予提拔，甚至予以降職、撤職等處罰。該辦法如若落實到位，或許可給縣委書記以切實的壓力，迫使其自己及下屬必須勵精圖治，一心一意為人民。要重用政治強人，但也一定要把強人關在制度的籠子里。

（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授）

【注釋】

① 《縣委書記為何成腐敗高發人群》，《四川黨的建設》（城市版），2011年8期。

責編/劉建 ? ?美編/于珊