區域公共服務均等化實現機制與完善對策

潘楠

【摘要】推進區域基本公共服務，既是“中國夢”的一部分，也是“中國夢”的實現手段，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的作用；能夠通過擴大即期消費增加人才供給，促進人才合理配置，促進經濟增長和發展；有助于社會穩定、社會公平，實現階層的“向上流動”。文章主要針對我國當前區域公共服務均等化的實現機制進行了分析，并在此基礎上提出了相應的完善對策，旨在更好地服務于社會發展。

【關鍵詞】區域 公共服務 均等化 對策

【中圖分類號】C935 【文獻標識碼】A

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（以下簡稱“《規劃》”）的出臺，標志著我國目前業已形成基本公共服務政策體系，也意味著老百姓得到的實惠更多，城鄉免費義務教育全面實現，城鄉基本養老保險制度全面建立。通過基本公共服務供求框架分析表明，我國即將進入以“全面覆蓋，公平均等，負擔均衡”為主要特征的基本公共服務均等化鞏固完善時期。區域協調發展、區域基本公共服務均等化等戰略的實施，極大地改變了我國區域發展差距不斷加大、基本公共服務投入不足、區域基本公共服務差距不斷拉大等問題。但是與經濟社會發展相比、與群眾的期盼相比、與我國的經濟社會發展目標相比，還存在不少問題。對此，本文則主要對我國當前區域公共服務均等化的實現機制加以分析，并在此基礎上提出了相應的完善對策，旨在更好地服務社會的發展。

區域公共服務均等化的內涵

公共服務均等化是指政府在為不同經濟成分、不同社會階層或不同利益集團提供公共產品或服務時，能夠一視同仁，包括在財政投入、收益分享以及成本分擔等方面都做到大致均等。我國長期以來都存在著區域發展不均衡的問題，黨的十七大報告認為，縮小這種區域差距的措施之一便是實現區域公共服務的均等化。所謂區域公共服務的均等化是指各級政府在公共財政的投入上能夠不斷增加并進行區域協調，進而保證在一國范圍內各個地區的居民在生存權與發展權上所享受的公共服務差距能夠逐步縮小，全體公民都能夠公平地獲得大致均等的公共產品和服務。

區域公共服務的供給是否能夠達到均等是與當地的經濟發展水平有直接關系的，經濟發展水平直接影響著地區提供公共服務的能力，一般來說經濟發展水平較高的地區，其公共服務的均等化水平也較高。一個地區的財政收入能力也直接關系著公共服務是否能夠達到結果的均衡，在公共服務支出成本大致相同的情況下，地區的財政收入能力就決定著其提供公共產品和服務的能力。公共服務的成本也影響著區域間公共服務的均等化與否，當地區財政收入能力大致相當時，如果一個地區的公共服務成本較高，那么意味著地區政府投入同樣的財力卻只能提供較少或質量不高的公共服務。

我國區域公共服務非均等化現狀

我國當前是存在區域公共服務發展不均衡的問題的，主要體現在基礎教育、醫療衛生以及社會保障等各個方面。

在基礎教育上，我國不同區域在教育經費支持、辦學條件與環境、師資力量與教學水平上存在較大差距。以小學為例，據統計，2008年全國小學生人均校舍面積為5.47人/㎡，東部地區的學生人均校舍面積為6.00人/㎡，明顯高于全國平均水平，而中西部這一數字則低于平均水平，分別為5.46人/㎡和4.89人/㎡；在學生人均固定資產上，東部地區小學生是人均4722元，中部為2763元，西部地區小學生僅為2316元；在學生人均圖書占有上，全國平均水平為13.84人/冊，東部地區為17.57人/冊，中部地區與全國水平持平，而西部地區學生人均圖書僅為9.51冊；在小學危房數量占比上，西部危房比例為8.12%，明顯高于東部的3.03%和中部的4.56%。除此之外，在計算機數量、教師數量以及教師學歷上，都呈現東部高于中部、中部高于西部這樣的階梯式狀態。基礎教育上的差距使得西部地區的教育水平發展要遠遠落后于中東部地區，據統計，在15歲以上的文盲比例上，西部地區要比東部地區高出近10個百分點。

在醫療衛生上，西部地區由于資金投入的不足，除一些經濟較為發達城市的大醫院外，其他城鎮醫院等醫療硬件設施、軟件條件等方面都較差，這造成西部地區大部分居民在公共衛生服務以及醫療保障方面難以享受到基本服務。從醫療衛生方面的財政支出來看，2006年我國東部地區人均衛生財政預算支出為109.33元，西部地區的衛生人均預算為83.4元，而從衛生支出的人均財政決算上看，東部地區實際人均支出為100.56元，西部地區僅為74.86元，這可以明顯看出東西部地區在醫療衛生財政投入上的差距。此外，不同區域其所享有的醫療條件、資源等也各有不同。比如從醫療設備方面看，2006年，東部地區千人醫療機構的床位數是2.91張，西部地區這一數字為2.33張；從每千人中執業醫師的占比看，東部地區為1.81人，西部地區為1.4人；從每千人中注冊護士的數量來看，東部地區每千人中，注冊護士為1.38人，西部地區每千人中護士為0.90人。由此可見，東西部在醫療衛生方面，無論是財政投入、醫療設施以及醫療人員數量上都是存在較大差距的。

在社會保障方面，我國也存在區域差距較大的情況。從城鎮職工的醫療保險參保率來看，我國2005年全國醫療保險的參保率為60.6%，但從區域來看，東部地區的大部分省份的醫療保險參保率都高于全國平均水平，而中部和西部的大部分省份都低于全國平均水平。由此可見東西部城鎮之間的醫療保險參保差距。在農村的新型農業合作醫療保險的覆蓋面上，東西部也存在差距，東部農村地區2005年的參與人口有2.23億人，這占東部地區農村人口的89.58%，西部農村有5.03億人參與了新型農業合作醫療保險，占西部農村人口的84.44%，參合率明顯低于東部。從養老保險的覆蓋面來看，2005年我國基本養老保險的參保率平均為76.9%，全國有18個省份低于這一數字，其中12個省份屬于中西部地區，這也可以看出東部、中部與西部在基本養老保險上的差距。

區域公共服務均等化的實現機制

第一，以區域協調發展為方向。公共服務的均等化既是區域協調發展的一個重要內容，也是促進區域協調發展的重要途徑。區域公共服務的均等化，就是要求全國各個地區的人們在義務教育、社會保障、基本醫療服務、就業服務、社會救助、扶貧濟困、公共安全、防災減災以及公共文化等方面都能夠享受大致均等的服務，而不因人群的不同或地域的不同而呈現較大差距。我國公共服務的非均等化，既有公共產品數量供給上的差距，也有其所供給的服務質量水平上的差距，減小這種差距的前提便是縮小區域差距。

第二，以公共財政為基礎。公共財政是政府能夠提供公共產品和服務的基礎，政府通過財政收入來購買公共產品或服務，從而滿足社會的公共需求。政府的公共財政主要是用于公共服務領域而非一般的經濟建設領域，公共財政的存在主要是為了彌補市場在提供公共產品和服務上的不足，因為公共產品或服務并不能產生直接的經濟效益，因而以逐利為目的的市場并不能夠調動社會主體去生產公共產品。因此，要想維護社會的穩定與發展，需要公共財政來滿足社會對公共產品的需求。在我國實行社會主義市場經濟體制之后，于1998年提出了要實施公共財政，以此來配合市場經濟的發展。

公共財政具有公共性、公平性、公益性以及規范性四個特征。公共財政是社會提供各種公共服務和產品的財力保障。公共服務的均等化實際上也是公共財政公共性的一個體現，即其滿足的是社會公共需求，并且不因階層、經濟成分或是利益集團不同而提供不同的公共服務，其能夠為所有市場主體提供一個公平的環境。設立公共財政的重要目的之一便是通過資源配置來實現區域公共服務的均等化。

第三，以分稅制為保障。政府公共服務的提供要依靠財政收入的支持，而這其中大部分財政收入都來自于稅收，因此也可以說稅收是公共服務的主要資金來源。在市場經濟條件下，大多數政府都采取了分稅制財政體制。我國自1994年便進行了分稅制改革，開始以分稅分級的原則來處理中央與地方、政府與企業之間的關系。

分稅制改革以財政分級、收入分征和稅種分設為原則，其按照財政分級將稅務劃分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅三類；其還根據財權與事權的匹配關系而對中央財政和地方財政的事權進行了劃分；在這次分稅制改革中，還統一了企業的所得稅，建立了以增值稅為主的流轉稅體系。在政府間的財政支出劃分上，中央財政主要是用于國家安全、中央各類國家機構的運轉以及外交等方面的費用，除此之外，公共財政還需承擔宏觀調控、協調區域發展以及調整經濟結構等所需的支出。地方的財政收入則主要是負責本地區經濟、事業發展以及本地財政機關運轉所需要的費用。但在分稅制改革實施之初，我國對公共財政的認識并不深入，且政府財政支出范圍較小，這導致在劃分政府財政支出責任時并不全面。

第四，以轉移支付為手段。分稅制改革雖然促進了我國稅收收入的增加，也明確了財權與事權的劃分，但其存在著事權與財權不匹配的問題，因此轉移支付手段是對財政分權的一種補充，能夠較好的促進區域公共服務的均等化發展。

確立轉移支付制度對于公共服務的均等化是十分必要的。一方面，在進行分稅制改革之后，我國的財權更多的集中到中央，而地方往往是事權大于財權，其在公共服務提供上存在財力不足的問題，因此需要通過中央向地方進行財政轉移，來彌補其財政缺口，這種轉移支付為縱向轉移支付。另一方面，我國各個地區政府的財政收入也有差距，地方政府的稅收收入較多，其有更多的財力進行公共服務的提供，而有的地區經濟發展落后，財政收入難以支撐其提供足夠的公共服務，因此就需要財政收入較高的地區政府向財政收入較低的地區進行一定的轉移支付，以支持落后地區公共服務的提供，保障區域間公共服務供給的均等化，這種轉移支付稱為橫向轉移支付。此外，在一些國家大型項目建設或者發生自然災害時，也需要政府間通過轉移支付來協調發展。

區域公共服務均等化的完善對策

隨著社會的發展進步，我國的公共服務需求是逐步增大的，這給政府財政支出帶來了較大的壓力，但與此同時我國的財政收入增長空間是在逐步變窄，這就造成了我國公共服務供求的不平衡，要想實現“全面覆蓋，公平均等，負擔均衡”的公共服務均等化格局，需要對我國的公共服務供給、財政體制以及其行政機制等方面來進行一定的調整和改革。

第一，完善公共服務供給。要實現公共服務的均等化，首先要完善公共服務的供給體系，確定均等化標準，完善供給方式，提高公共服務的供給質量。

公共服務的均等與否是可以通過各項數字指標來進行衡量的，因此要促進公共服務的均等，可以制定一個均等標準。服務的均等化標準主要體現為數量上的相當和質量上的相近。在數量上，不僅要制定均等化的最低標準，還要明確最高上限，如果一個地區所提供的公共服務超出這一上限，則很可能造成不必要的浪費，且會拉大地區公共服務的差距。

在供給方式上，要豐富我國公共服務的供給途徑。我國政府往往負責全部的公共服務供給，這造成政府提供的公共服務效率低下且質量不高，阻礙了區域公共服務的均等化。在市場經濟條件下，政府可以鼓勵更多的社會組織或市場團體進入公共服務領域，根據不同公共服務的性質和特點來尋求更加專業的提供者。例如在教育、住房保障、醫療衛生、就業以及文化體育等方面的基本公共服務領域，政府可以向依法登記的企業或機構來購買相應的服務；在非基本公共服務領域，政府也可以通過承包、委托或采購等方式交由社會力量來承辦。但對于那些需要由政府直接提供而不適合由社會組織或市場主體來承擔的公共服務，政府必須直接進行負責，而不能向社會力量購買。豐富的供給方式有利于為社會提供種類更多且質量更高的公共服務，促進公共服務的均等化發展。

第二，完善相關財政制度。要推進我國公共服務的均等化，必然要有更多的財政支持，但同時也要面對我國財政收入很難大幅增長的現實，因此需要對我國的財政制度進行調整和完善。

首先是在財政預算上，財政預算意味著未來一年內政府提供公共服務的規模與水平，因此合理的財政預算是推進區域公共服務均等化的前提。目前我國的財政預算形成了政府性基金、社會保險基金、國有資本經營以及公共財政四大體系，這種格局劃分使得判斷公共服務在整個財政收入占比上存在多個口徑，難以衡量公共服務供給的充足與否，此外這種四大格局的預算體系也造成財力的浪費和分散，不利于財政收支的透明。因此要進行區域公共服務均等化建設，需要調整現在的財政預算格局，可以將國有資本經營與政府性基金預算調入到公共財政預算之中，最終將四項預算統一為政府預算，這有利于政府統籌地區內的財政收支狀況，并根據地區經濟發展情況來合理安排區域公共服務的財政支出。

其次是要完善轉移支付制度。要增加一般性轉移支付力度，尤其是要向民族地區、邊疆地區、貧困地區加強轉移支付。在轉移支付過程中，政府要考慮到不同地區的公共服務的成本差異，對于公共服務成本較高，而當地政府沒有充足支付能力的地區加強均衡性轉移支付。

第三，推進行政體制改革。長期以來，我國的公共服務都是由政府提供，要推進區域公共服務的均等化，需要對當下行政體制中的不合理因素進行調整。

首先是要細化事業單位的分類。盡管目前我國的事業單位數量過百萬，工作人員也有3000余萬，但我國公共服務的供給依然存在數量不足、供給效率與質量不高以及資源分配不合理等問題，這與我國的事業單位職能劃分不細、管理不規范有關。例如小學與大學同屬于教育機構，但其運行規律卻存在很大差別，相同的機構規定很難促使其提供高效的公共服務。因此要促進區域公共服務的發展，需要對事業職能進行細致化管理，要根據其具體特點進行合理規定，督促其有效地提供高質量的公共服務。

其次政府工作人員應根據事權進行調整。在人員調動上，我國應遵循人隨事走的原則，隨著部分事權上移到中央，中央政府將承擔更多的公共服務職能，這有利于推進區域公共服務的均等化，但為了保證其公共服務提供的水平，也應該對人員進行調整。例如社會保障中的部分事權調整到中央之后，部分管理服務人員也應該隨著事權劃分到中央，以保證中央機構有足夠的人力來完成公共服務的供給工作。

（作者單位：南京工程學院人文與社會科學學院；本文系南京工程學院校級課題“企業社會保險繳費遵從問題研究”的成果之一，項目編號：QKJB201319）

責編/于巖（實習）