農民工社會保障問題、成因及完善建議

賈穎

【摘要】我國社會保障體系仍處于發展階段，農民工社會保障制度、建構等基本處于起步階段，缺乏健全的社會保障法律法規、政府管理缺位、城鄉二元制的阻礙、資金限制、農民工的身份壁壘，要解決農民工社會保障問題，可從加快完善頂層設計、強化法律法規建設、完善主要項目、解決資金難題等方面著手。

【關鍵詞】農民工 社會保障 問題 原因 出路

【中圖分類號】C91 【文獻標識碼】A

農民工社會保障概述

社會保障是國家和政府通過立法或制定相關政策，對因老齡、疾病、傷殘、生育等而失去就業機會或勞動能力，或因天災人禍等原因面臨生活困難等問題的勞動者或全體社會成員提供的物質幫助以保障基本生活或提高生活質量的一種福利制度①。社會保障的主要內容有社會保險、社會福利、社會救助等。

農民工社會保障對象是農民工這一特殊社會群體，其身份的模糊性和工作的流動性，導致農民工社會保障問題成為一個特殊的社會保障問題。但無論將農民工歸為城鎮社會保障體系還是農村社會保障體系，其都應享受與城鎮人口同等的社會保障權利，也應享受到社會保險、社會福利和社會救助等。

農民工可享受的社會保險主要有養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險等，可享受的社會福利主要包括住房福利、衛生福利、子女受教育福利等，可享受的社會救助應是最低生活保障制度。農民工社會保障具有保障農民工基本生活、促進社會和諧、維護社會穩定、促進“三農”問題的解決等作用。

農民工社會保障存在的問題

城鄉二元戶籍制加劇了城鄉差距，城鄉社會保障制度的差距也被拉大。當前，我國各類社會保障制度以城市為主，城市居民享受著較為完善的社會保障制度，農村居民享受的醫療保險、以合作醫療為主醫療保險和社會救助等遠遠落后于城市。而農民工這一特殊群體的社會保障情況更不樂觀，存在許多影響農民工權益的問題。

覆蓋面窄。隨著農民工社會保障重要性的日益凸顯，各級政府陸續出臺了一系列辦法以加快城鄉一體化社會保障制度的建設步伐，為農民工社會保障提供政策支持。但農民工參加的社會保險項目較少，同時參加三個或以上保險項目的農民工更少，很多企業農民工甚至沒有任何社會保險，而城鎮職工通常至少參加醫療、養老、工傷三個險種，且在多數正規部門，城鎮職工可參保五個險種②。各地人社部門的調研數據顯示，農民工社會保障的覆蓋面仍然較窄，參保率低下。以社會保險為例，有些學者曾對成都農民工參加社會保險的情況進行了調研，發現農民工的參保率不高，養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險的參保率分別為33.7%、21.6%、31.8%、10.3%和 5.5%，企業補充保險、商業保險和職工互助合作保險的參保率分別為2.9%、5.6%和3.1%③。廣西人社廳對新生代農民工參加社會保險情況進行了調查，所回收的1499份有效問卷顯示，48.3%的農民工所在用人單位為其購買了工傷保險，41.8%購買了養老保險，35.8%購買了醫療保險，參保率均未達到50%④。相關調查顯示，到2012年，我國工傷保險、醫療保險、養老保險、失業保險的覆蓋率分別為：27.34%、19.02%、17.3%、10.29%⑤。可見，農民工社會保障公共服務還存在較大缺口。在政策上，農民工與城鎮職工一樣，享有平等的失業保險、生育保險等社會保險權利。部分企業甚至為農民工購買商業性的意外傷害保險替代工傷保險。但實際上，許多地區失業保險、生育保險幾乎沒有覆蓋到農民工。

功能差。五種保險項目中，農民工幾乎享受不到失業和生育保險。而鑒于生產安全與職業衛生的嚴峻形勢，工傷保險對農民工群體的保障功能差、水平低，遠遠無法滿足農民工的需求。就養老保險而言，由于繳費基數的高低對基本養老金的領取并無影響，農民工實際收入低且不穩定，他們常選擇最低繳納基數；部分地區甚至規定繳費一定年限后基礎養老金不變，導致達到年限后農民工停止參保，這些現象都不利于農民工養老保險的功能發揮。就醫療保險而言，許多調查數據都表明農民工醫療保險的參保率較低。盡管部分地區對農民工提供大病醫療保障，但頭痛腦熱等疾病卻難以得到城鎮職工般的保障，而這些“小病”的實際花費對收入不高的農民工造成的負擔并不輕。可見，農民工社會保險的保障功能仍然較差。

參保積極性不高。當前，我國各類企事業單位對社會保障的功能認識不到位，認為替農民工繳納社會保險會增加單位的經濟負擔，因而參保積極性不高。一些單位不但不替農民工繳納社會保險，甚至阻礙農民工參保。而農民工自身文化程度有限，進城務工主要是養家糊口，省吃儉用，攢錢改善家庭經濟情況，對社會保障的認識不足、重視程度不夠。

主要項目欠缺。現有的農民工社會保障相關法規、政策，偏重于社會保險，忽視了社會保障的其他兩大主要項目：社會福利與社會救助。住房保障、子女教育保障和社會救助等項目欠缺建設。雖然近年來，農民工住房問題、隨遷子女受教育問題受到了越來越多的關注，政府也出臺了一些優惠政策，但同社會保險相比，社會福利與社會救助仍是社會保障體系中欠缺最多的項目。農民工子女在絕大多數城市就學非但不能充分享受義務教育，還需交納學費或書費、學雜費等高額費用；而雖然許多城市建立了經濟適用房、廉租住房等以保障市民的住房福利，卻在政策制定和執行中，將保障對象限為城鎮戶籍的低收入人口，將農民工排出福利范圍。而社會救助，作為政府和社會的職能之一，理應為城市中處于弱勢的農民工提供社會救助，保障其最低生活。但當前，根據相關政策，社會救助的對象僅為享有城鎮戶籍的人口。因此，由于戶口的限制，農民工無法享受流入地的救助支持。

缺乏靈活性。我國目前的社會保障制度是按城鎮人員的正規就業進行設計的，不符合農民工的就業特點，缺乏靈活性。農民工設計的行業和職業類別多樣，流動性強，從事保姆、鐘點工、搬運工、維修工、保潔、保安等職業的比比皆是，參保情況難以統計，對優化社會保障運行機制提出了新的要求。雖然我國社會保障政策整體基本一致，但各地的實施卻各有特色，農民工參與的社會保障項目難以轉移和續接。就社會保險而言，農民工的收入低且具有不穩定性，導致難以建立社會保險關系；而其工作的流動性，又難以適應社會保險的繳費周期，造成參保率低、不連續等問題。

農民工社會保障問題的成因

缺乏健全的社會保障法律法規。社會保障的有效實施離不開健全的法律法規。我國社會保障立法相對滯后，體系不健全，而已制定的政策靈活性不夠、執行不嚴。各地區出臺的法律法規，由于立法層次低，缺乏統一性和權威性。不同地區的社會保障體系對農民工的繳費額度、保障水平等方面有不同的規定，差異較大。而《勞動法》、《勞動合同法》雖然明確規定用人單位應與勞動者簽訂勞動合同，但許多企業執法不嚴，不與農民工簽訂勞動合同，農民工的合法權益得不到保障。

政府管理缺位。一方面，我國長期慣行對上級負責制，導致地方政府長期以來為了取得上級政府認可，片面追求GDP與稅收的增長。當農民工社會保障政策阻礙GDP和稅收的增長、影響政績時，地方政府對農民工社會保障政策的執行力必定大大降低。另一方面，部分城市常傾向于接收有特殊貢獻的農民工，排除大部分農民工參與社保，將農民工視為單純的勞動力，而非城市的一員。因此，在規范和引導勞動力市場、監督和規范用工單位、對農民工的培訓和教育上的幫助和服務缺位。

城鄉二元制的阻礙。城鄉二元體制拉大了城市與農村的經濟、政治、文化差距。雖然近年來，政府開始改革城鄉二元體制，但戶籍制度留下了深深的烙印，許多社會保障政策仍然明確規定其對象為城鎮戶籍人員。二元戶籍制造成的二元用工制，阻礙了農民工的社會保障權利。就業制度的排斥與阻礙，增加了農民工生活和工作的各類風險，有的甚至連生存保障都得不到基本滿足，社會福利、社會保險更無從談起。

資金限制。農民工社會保障問題的另一成因便是資金籌措困難，限制了社會保障體系的完善。一是政府投入不足。政府的財政轉移支付是農村地區社會保障資金的主要來源，因此，各級政府應增強對廣大農村地區社會保障的財政支持力度⑥。我國政府目前所投入的資金，承擔城鎮職工的養老保險、社會保險等已經面臨困難，若要將農民工群體納入社會保障范圍內，建立統一的城鄉社會保障體系，那所投入的資金遠遠不夠。二是企業不愿幫農民工投保。招募農民工的多是處于建設初級階段的單位，他們多出于節省勞動成本的目的，因而不愿幫農民工投保，增加其經濟壓力。三是農民工不愿參保。農民工自身參保意識低，他們進城務工以賺錢養家為目的，由于其收入低又不穩定，他們寧愿將錢節省下來用于結婚、養家、改善家庭經濟條件，也不愿將錢投入效益呈現較遲的社會保障項目上。

農民工的身份壁壘。農民工由于其身份的原因，常在勞動市場處于不利地位，合法權益難以受到保護。他們沒有自己的組織，也很少有人是團員或黨員，而工會組織通常也不吸收農民工。這些都決定了農民工無法同雇主爭取最大權益，限制了農民工社會保障的發展。

解決農民工社會保障問題的出路

加快完善頂層設計。社保體系在設計之初，是針對有穩定工作和固定收入城鎮職工，而農民工收入不穩定、工作流動性強，傳統的社保體系并不符合農民工的需求。新型城鎮化建設的推行、農民工社會保障重要性的日益凸顯，迫切需要建立城鄉一體的社會保障制度，需加快完善針對農民工社會保障制度的頂層設計。為此，要秉持公平、公正的理念，從戶籍制度改革入手，規避戶籍與身份限制，切實保障農民工權益。但在滿足農民工社會保障的基本需求時，又要保障社會保障資金的增長符合財政支出能力。應結合新型城鎮化建設目標，建設好社會保障體系，著重解決好靈活就業的農民工的社會保障問題和各類制度間的銜接問題。

強化法律法規建設。2010年10月28日通過的《中華人民共和國社會保險法》在一定程度填補了我國社會保障立法的空白，對規范社會保險的實施，保障農民工等靈活就業人員的權益發揮了重要作用。但我國社會保障立法工作仍然相對滯后，嚴重制約了社會保障政策的統籌規劃。因而，需不斷完善和強化社會保障的立法工作，要出臺系統的、能保障普通城鎮職工和農民工等特殊群體利益的《社會保障法》，并嚴格執法，同時發揮政府在社會保障系統中的主導作用，不斷推進司法改革，完善農民工法律救援制度，為農民工社會保障權益維護提供法律援助。

完善主要項目。一是完善針對農民工的社會保險制度。目前，失業保險、生育保險基本覆蓋不到農民工，是農民工社會保險的不足所在。國家層面，對失業保險與生育保險的重視度不夠，導致各地方對這兩大險種的執行力不夠。農民工由于身份的原因，難以找到一份穩定的工作，失業風險也是影響其生活的較大風險。隨著新生代農民工中女性比例的攀升，廣大農民工群眾特別是女性農民工對生育保險的需求將愈加強烈。農民工失業保險和生育保險若不能得到妥善解決，必定不利于農民工的穩定就業。養老保險方面，繳費率較高是農民工養老保險參保率較低的原因之一，因此，應下調費率，降低農民工參保門檻，盡量減輕農民工和企業的負擔。2009年國務院制定的《農民工參加基本養老保險辦法》正是此條對策的映證，但在征求意見后并未出臺。醫療保險方面，由于農民工收入較低，多數人的職業風險較大，醫療費用不斷高走，農民工在面對重大疾病時難以就醫，因此，應加快建立農民工大病統籌制度，也可在其醫療保險中增加重大疾病保險。

二是將農民工納入社會福利體系。社會福利的目的在于提高服務對象的生活質量。農民工作為社會的重要組成部分，有權享受國家提供的教育福利、醫療福利和住房福利等社會福利。但當前社會福利政策基本是針對城鎮職工，并不包含農民工這一特殊群體。為保障農民工的社會福利權益，應逐步剔除戶籍、身份限制，將農民工納入社會福利體系。要加大農民工子女的教育公平保障力度，將農民工子女教育經費納入地方財政預算；還要加大對農民工住房保障、公共衛生保障等的建設和支持力度。

三是出臺農民工社會救助制度。農民工的收入水平和工作性質導致其基本生活時刻面臨工傷、失業風險，他們對基本生活保障、對社會救助有著極大的需求。應秉持公平的理念，消除社會救助上對農民工的制度性歧視，出臺農民工社會救助制度，將農民工納入社會救助體系，使農民工享有同等社會救助待遇。應當對不同類型的農民工提供不同類型的社會救助，針對已城市化的農民提供最低生活保障；為流動性較強、年齡較輕的農民工提供勞動機會，建立特殊的最低生活保障機制，如“公共勞動”救助制度⑦。三是建立相應的社會救援制度，幫助農民工應對天災人禍。

解決資金難題。資金困難是造成農民工社會保障問題的原因之一。籌集農民工社會保障資金，要跳出政府財政撥款、用工單位繳納、農民工自己繳費的老路，在此傳統途徑外開辟資金籌措新渠道，如農民工用土地交換社會保障。對傳統農民來說，土地是解決其溫飽問題的根本所在。但對于常年從事非農業生產的農民工來說，土地的溫飽功能已基本消失。農民工通過轉讓所承包土地的經營權，將轉讓所得收益的全部或部分用于解決自身參保的資金問題，既可增加農民工社會保險個人賬戶的積累，又可提高土地使用效率，擴大土地經營規模。對轉讓土地獲取保障的農民工，也應當從土地補償費和勞動力安置費中提取一定比例存入農民工的社會保障個人賬戶。

（作者單位：西南政法大學行政法學院）

【注釋】

①龍一平：“農民工社會保障缺失與重構”，《才智》，2012年第27期，第284～286頁。

②顧燕新：“論農民工社會保障的路徑選擇和政策建議”，《湖北廣播電視大學學報》，2013年第10期，第70～71頁。

③胡務，張偉：“成都農民工綜合社會保險研究”，《農村經濟》，2005年第2期，第73～76頁。

④尹蔚民主編：《謀事之基 成事之道—人力資源和社會保障系統調研報告集（2012）》，北京：中國人事出版社、中國勞動社會保障出版社，2013年，第492～496頁。

⑤李迎生，袁小平：“新型城鎮化進程中社會保障制度的因應”，《社會科學》，2013年第11期，第76～85頁。

⑥馬玲：“論建立城鄉一體化的社會保障制度”，《山東省農業管理干部學院學報》，2009年第6期，第85～86頁。

⑦高金登：“對農民工社會保障問題的思考”，《廣西政法管理干部學院學報》，2004年第1期，第12～17頁。

責編 /豐家衛（實習）