村民自治的發展困境與出路

程靜 羅家為

【摘要】當前村民自治的發展正處于瓶頸期，其發展困境在于制度內卷與社會失靈。被創造出來的制度并不是線性的向上發展，國家權力和鄉村社會自治權力的斗爭以及村“兩委”間矛盾引起了村民自治制度內卷化;流動人口規模擴大、自治主體文化素質缺陷以及活動空間限制造成了鄉村社會發育的失靈。協商民主不涉及權力更替和體制的變易，具有公共理性、專業技術性、多樣性、靈活性和常態性，一定程度上能化解村民自治的制度內卷與社會失靈。

【關鍵詞】村民自治 制度內卷 社會失靈 協商民主

【中圖分類號】D6 ? ? ? 【文獻標識碼】A

問題的提出

改革開放以來，隨著家庭聯產承包責任制的蓬勃發展，人民公社賴以存在和運行的經濟基礎逐漸瓦解，隨之逐漸消失;農村社會出現了一段時間的治理“真空”，各種經濟問題、社會治理問題凸顯。為了重新塑造農村社會的政治秩序，保持農村的穩定和發展，一種新的農村組織形態被創造出來—村民委員會。村民委員會的產生在社會上引起了很大的反響，逐漸被中央所關注。1981年，中央調查組在深入調查之后，對這一做法予以肯定。1982“村民委員會”這一組織形式被寫進了憲法條文;隨著農村經濟和社會的發展，為了擴大基層民主，推進民主化進程，村組法在1987年和1998年經歷了兩次修改，進一步完善了村民委員會的法制制度建設。村民自治的產生是現代國家對社會放權以及基層社會發育的結果，國家在人民群眾實踐和創新的基礎上確立了村民自治制度。

村民自治已經經歷了30多年的發展，對鄉村社會產生了廣泛而深遠的影響，它維護了鄉村社會的穩定和發展，保障了廣大村民的民主權利，推進了我國政治民主化進程。然而，當前村民自治發展正處于瓶頸期，呈現出了停滯不前的狀態，甚至有人認為“自治已死”。然而，從現實狀態來看，村民自治并非已死，而是正在經歷一次發展的轉型和升級。因此，總結村民自治以往的發展經驗與教訓，深入分析當前村民自治發展的困境，尋找村民自治的發展出路具有重要意義。筆者認為，村民自治的發展困境主要有兩點：一是制度內卷，即被創造的制度沒有按照其應然價值向前線性發展而出現了反復的情況;二是社會失靈，即社會自治主體的缺失以及村委會自組織功能的弱化造成自治組織運行的失效。村民自治的出路在于根據不同的地域、社會經濟、人口等情況探索不同的發展形式，而協商民主則為不同的發展形式提供了可能。

制度內卷與社會失靈：村民自治的發展困境

村民自治制度的內卷化。“內卷化”最早是由美國人類學家戈登·威澤提出來的，人類學家吉爾茨在研究爪哇農業時也使用了“內卷化”這個概念。此后逐漸引入到了中國學者的研究視野，黃宗智描述了我國小農經濟的內卷化。最早將內卷化引入政治研究領域的是美國學者杜贊奇。杜贊奇在《文化、權力與國家》一書中對20世紀前半期中國國家政權的擴張及其現代化過程進行了描述分析，提出了“國家政權的內卷化”這一概念。杜贊奇認為：“國家政權內卷化”具有雙重含義：國家政權內卷化在財政方面的最充分表現是，國家財政每增加一分，都伴隨著非正式機構收入的增加，而國家對這些機構缺乏控制力。此后，一些學者將“內卷化”擴展到了中國股市，股份制改革的內卷化，基層組織的內卷化;關于村民自治的“內卷化”，賀東航教授最早以福建南部的一個村莊治理為例，對其做了相關思考和論述。筆者在對中部H省40個村實地調查的基礎上，認為村民自治制度的內卷化主要表現在國家權力與社會權力的斗爭以及村“兩委”之間的矛盾難以調和。

第一，國家權力與社會自治權力的斗爭。在“鄉政村治”體制下事實上存在由鄉鎮政權行使的行政權和由村民自治組織行使的自治權的二元權力格局;這兩種權力作用于鄉村社會時，由于諸多原因往往會產生一定的矛盾甚至沖突。①對中部H省40個村“兩委”換屆選舉調查的結果顯示，在選舉過程中，幾乎有一半的村莊遭到了鄉鎮政府直接的或者間接的干預。一方面，村民自治的應然價值是實現鄉村社會的自治和民主化，而實際上是國家以政權建設的方式對鄉村社會的權力滲透;這種由國家政權滲透、嵌入的發展方式很容易造成村民自治的行政化問題。另一方面，從村民自治的最初的原始形態來看，它是在鄉村社會出現管理“真空”、秩序混亂的背景下產生的，其真正的創造者是廣大人民群眾，是鄉村社會自發形成的自我管理、自我服務、自我監督類型社會自治性質的組織，代表了鄉村社會的自治權力。從我國整體的政治體制和政治生態來看，我國現行體制是一種壓力型的體制，其典型特征是層級節制，一項政策的落實從中央政府到地方政府再到基層政府;而基層政府為了執行上級政府的行政性命令和事務就不可避免的要介入到鄉村社會。當基層政府與村委會的利益一致時，二者尚且可以相安無事;一旦二者出現利益的分歧，其矛盾就顯現出來了。現實狀態是基層政府一方面要落實上級政府行政性事務，另一方面也有提高治理績效獲得升遷的驅動，而政府的這些行為往往是與村民的意愿背道而馳的，在實踐中經常產生矛盾，造成了國家權力與自治權力之間的內在緊張。由于國家掌握了大量的政治資源、經濟資源和組織資源，在國家權力和鄉村自治權力博弈的過程中，國家權力顯然處于優勢地位，長此以往，村民的利益得不到表達，進而采取一些過激的方式進行抗爭，輕則上訪事件頻繁發生，重則發生大規模的群體性事件，影響了鄉村地區的社會穩定，削弱了基層政府的合法性來源。村民自治制度雖然在我國已經建立了30多年，而且隨著社會經濟的發展不斷進步，但是國家社會權力之間的關系始終沒有理清，這就導致了國家雖然投入巨大的人力、物力、財力促進村民自治的發展，但是村民自治始終停留在“鄉鎮村治”的層面，并不能完全實現制度設計的初衷。

第二，村“兩委”難以調和的矛盾。村民自治發展的早期就已經有人意識到村委會和黨支部的矛盾問題影響了村民自治的良性運行。黨國英教授認為村委會和村黨支部委員會分立，是制約鄉村民主政治發展的一個明顯的制度缺陷。從權力的授予方式和來源來看，村黨支部的授權來自上級黨組織以及同級黨員的推選;而村委會的權力則來源于鄉村社會廣大村民的授權。村組法規定村黨支部在自治組織中扮演的是政治領導、組織領導和思想領導的角色;而村委會則是全面負責村莊日常事務的管理以及公共服務的提供。然而，由于現行的村組法對于黨支部領導方式的規定模糊不清，黨支部有基層政府的支持，在自治組織中經常出現黨支部權力越位的情況，村委會權力遭到排擠。這就造成了村“兩委之間的矛盾。隨著村民自治的逐漸推進，有關村委會和村黨支部的矛盾越來越明顯，造成了自治組織之間的內耗，嚴重影響了村莊的治理，越來越多的黨政干部、基層自治組織工作人員和村民意識到了問題的嚴重性。近年來，一些地區逐漸開始推行村委會和村黨支部交叉任職，村委會主任和黨支部書記“一肩挑”的實踐改革，也取得了一些成績。但是筆者認為，這種改革的成就是有限的。從現實來看，當前農村各個群體對于村委會和黨支部交叉任職以及村委會主任和黨支部書記“一肩挑”持不同的觀點。2014年一項對中部H省40個村600位村民的調查顯示：有26.6%的村委認為“一肩挑”可以避免“兩委”競爭，挺好的;45.1%的村民認為只要能力足夠是正常競選上的就可以;20%的村民認為無論什么情況，最好不要實行“一肩挑”;8.2%的村民則表示無所謂。由此可見，村民最看重的還是村委會主任和黨支部書記是怎么產生的。對于是否實行“一肩挑”則各執一詞，不相上下。從理論層面來看，二者權力的來源不同，黨支部的權力來自上級黨委以及同級黨員的授權，村委會的權力來源于廣大普通村民，強行將二者合并，有強化黨支部權力，弱化村委會權力的嫌疑，村委會的自治功能將大打折扣。筆者認為，村“兩委”交叉任職的前提必須是要理清黨支部權力的形成邏輯，可以嘗試將普通村民作為黨支部授權的一個參考;而現實情況是黨支部只是由上級黨委和同級黨員推選產生，將占鄉村社會絕大部分的村民排斥在外;在這種情況下實行村“兩委”交叉任職不僅不利于村級監督事務的開展，容易造成腐敗，而且將加強國家權力而削弱社會自治權力，背離村民自治制度設計的初衷。

村民自治的社會失靈。關于社會失靈，不同的學者對社會失靈具有不同的定義，其內涵和外延存在一定的差別。有學者認為社會失靈是指由于特殊社會性公域的活動主體，即社會自組織的主體缺失或其功能缺失導致市場與政府無法有效順暢溝通、相互協助、密切配合，繼而引發市場失靈或政府失靈，使經濟系統陷入不停的動蕩之中。②也有學者認為社會失靈一方面指在缺乏外在公共權威的情況下，單純依靠自然法則形成的社會共識，社會自我運行無法維持良好的秩序和狀態;另一方面是指社會自組織在提供公共服務和社會救助過程中，由于組織自身的缺陷，帶來的目標扭曲、自主性喪失以及由此導致的行為失范。③從這些社會失靈的定義來看，社會失靈存在以下特征，第一，社會失靈與政府失靈和市場失靈密不可分;第二，社會失靈包括社會“個體”的失靈以及社會組織的失靈;第三，社會失靈表現為特定主體功能和動力的缺失;第四，社會失靈是由于自身發展的失序以及外部環境的影響造成的。鑒于此，筆者將社會失靈定義為：特定社會個體或組織缺失社會正義與社會自治動力，甚至表現出全體的沉默與盲目，任由市場與政府處置，致使社會自我管理和自主自治缺失社會監督，缺失公益性，引發或加劇市場失靈與政府失靈，損害全體社會成員的利益的現象。徐勇教授認為村民自治一個重要的生長邏輯就是社會發育，只有鄉村社會個體以及社會組織充分的行動能力和行動動力充分發育才能有效地促進村民自治的生長發展。然而，從村民自治發展的現實狀態來看，當前自治主體的缺位、村委會自組織功能的缺失造成了村民自治中的社會失靈。

第一，村民自治中自治主體的缺位。自治主體的缺失主要表現在三個方面：一是時空的限制，在工業化和城鎮化加快發展的背景下，我國村莊由傳統的封閉走向開放流動，流動人口規模越來越大。外出務工人員遵循著年初離家，年底歸家的規律，形成了候鳥式的人口遷移。這部分人常年在外，對于村莊的事務一方面是有心無力，另一方面是漠不關心。二是自治主體文化素質的缺陷，我國現代化起步晚，相對于發達國家，教育比較落后，尤其是在廣大農村地區，農民文化水平普遍不高。自治主體的年齡偏大和文化程度偏低也一定程度上造成了自治主體的缺位。三是自治主體的活動空間不足，一方面自治的參與受到自身觀念的限制，部分村民認為自己對村莊事務的參與不起作用，不僅無利可得還有可能得罪人，缺乏參與的積極性，這在民主監督方面尤其顯著;另一方面，自治主體的活動空間也受到了基層政府的限制，基層政府出于自己治理績效和利益的考慮，對村民參與自治事務進行選擇性的支持或者限制。這些都嚴重影響了自治主體的發育。

第二，村委會自組織功能的缺失。村委會作為一類全國性的基層群眾自治組織，從當初的產生來看，是一種社會自組織行為的結果;在后來的發展中，雖然國家力量不可避免的介入進來，但是村委會自我管理、自我教育、自我服務的宗旨始終沒有變;因此，村委會自組織功能的發育是村民自治發展的一個重要方面。然而，現實狀況是村委會的自組織功能逐漸被政府組織所代替。盡管村委會試圖盡力擺脫國家的束縛，但其取得的成就依然非常有限。一方面，“三個自我”發育不充分，出現行政化管理趨勢、管控式教育和包辦性服務，村委會在發展中偏離了其預設軌道。另一方面，村民自治的四個實現形式：民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督呈現了結構性的失衡，民主選舉發展迅速，民主管理、民主決策、民主監督發展緩慢，導致村委會對自身組織建設以及對村民的動員能力越來越弱。村委會作為村民自治最重要的組織載體，而村民自治“三個自我”和“四個民主”的異化造成了村委會自組織功能逐漸弱化。

發展協商民主：村民自治的出路

綜上所述，村民自治發展的困境在于制度內卷與社會失靈，而造成其制度內卷化的是國家權力與社會自治權力的斗爭以及村“兩委”難以調和的矛盾。造成其社會發育失靈的是自治主體的缺位以及村委會自組織功能的缺失。要破除村民自治發展的困境就必須從這兩個方面著手。從制度內卷的產生邏輯來看，涉及到了國家權力、社會自治權力、村“兩委”的關系，而這些方面顯然是與國家的政治制度和政治體制掛鉤的。從我國當前的政治發展以及政治體制改革的進程來看，必須堅持中國共產黨的領導，維護國家的統一和穩定，體制問題在短時間內難有大的進展。從社會失靈的產生邏輯來看，一是自治主體的缺位，二是村委會自組織功能的缺失。政府和社會負部分責任，而政府和社會的改革也不是一蹴而就的，鑒于此，應對村民自治的制度內卷和社會失靈要另辟蹊徑。2015年2月，中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》。《意見》指出要穩步推進基層協商：一是推進鄉鎮、街道的協商;二是推進行政村、社區的協商;三是推進企事業單位的協商;四是探索開展社會組織協商。筆者認為，協商民主可為村民自治的發展注入新活力。

第一，協商民主的運用不涉及政權的更替和體制的變易。在當前國家鄉村關系以及村黨支部權力的生成方式進展緩慢的情況下，協商民主既能保持國家體制和社會穩定，又能實現全面、廣泛的村民直接的公共參與，促進農民利益的表達，增強村民自治的有效性。第二，協商民主強調公共理性，增強鄉村社會的凝聚力;協商民主強調不同利益相關主體間的互動和交流，在充分聆聽對方的觀點的基礎上進行偏好的轉換，從而凝聚共識。這有助于解決國家權力和社會自治權力的斗爭以及村“兩委”之間的矛盾。第三，協商民主具有專業技術性。圍繞著協商的目的、協商的流程、協商的形式、協商的平臺、協商的主體等都是有章可循的，其中開放空間會議技術具有較好的應用前景。第四，協商民主具有常態性、多樣性和靈活性。當前鄉村社會自發涌現了民主懇談會、民主座談會、民主理財會、村級民主協商日等協商民主形式，遇有利益糾紛，可隨時隨地開展不同形式的協商活動，以確保矛盾糾紛的及時化解。總之，協商民主是一種參與式民主，能夠擴大村民自治的參與廣度與深度，強化村民民主能力的訓練，對于鄉村社會自治主體的發育和村委會的自組織功能具有很強的塑造作用，在國家權力與社會自治權力尷尬局面的化解以及鄉村社會自治的發育上具有獨到的效果。

（作者分別為成都工業學院副教授，華中師范大學中國農村綜合改革協同創新中心助理研究員）

【注釋】

①黃輝祥：“鄉村博弈：國家整合的內在緊張—基于現代國家構建理論的嘗試性解釋”，《東南學術》，2008年第3期。

②姚慶豐：“論社會失靈—在政府失靈和市場失靈之外”，《河北學刊》，2000年第2期。

③黃建：“社會失靈：內涵、表現與啟示”，《黨政論壇》，2015年第2期。

責編/王坤娜