我國財政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀及國際比較

高榮澤　王碧

政府間轉(zhuǎn)移支付制度是市場經(jīng)濟(jì)國家處理中央和地方之間因財力和事權(quán)不匹配而引起的問題的一種制度安排。本文集中關(guān)注我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度，通過比較近十年來的轉(zhuǎn)移支付中各部分的變化情況來凸顯我國轉(zhuǎn)移支付制度的變化趨勢以及存在的問題。

1994年我國財政轉(zhuǎn)移支付制度建立以來，在一定程度上緩解了各級政府之間財力分配不均衡的問題，縮小了各地區(qū)之間財力的差距，推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。然而，我國轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在諸多問題，例如，一般轉(zhuǎn)移支付比重較低，沒能達(dá)到均等化目標(biāo)，稅收返還的改革速度比較慢等，筆者在對我國轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出需要改革和完善的地方以及完善的方法。

一、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀

（一）中央轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)模變化

近幾年來，我國財政收入雖然出現(xiàn)很大幅度增長，但中央和地方本級的財政收入和支出卻出現(xiàn)了不平衡的現(xiàn)象。總體規(guī)模來看，財政收入和支出的大幅增加，中央對于地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模在逐漸擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支出占中央財政支出的比重逐漸提高。縱向的中央補(bǔ)助收入在2013年達(dá)到48037.64億元，是2004年的4.6倍之多，平均增長率達(dá)到16.94%；轉(zhuǎn)移支付的總數(shù)與中央財政支出的總數(shù)比例已經(jīng)上升至70.1%。從轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的發(fā)展壯大可以看出，我國正在增強(qiáng)地方政府的財力，推進(jìn)財政均衡化，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)努力。

2013年，地方公共財政支出合計為119740.34億元，75150億元來自中央對地方的補(bǔ)助支出，這說明在地方政府和中央政府之間財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題在加大，地方政府面臨更多的公共產(chǎn)品提供需求，但是自身的財力有限，于是陷入困境之中。在此情形下，就需要中央擁有更多的財力資源通過轉(zhuǎn)移支付的手段來解決這一問題。

（二）中央轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)變化

稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付在中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度中的地位隨著時間推移逐漸發(fā)生變化，并逐漸進(jìn)入財政能力發(fā)展的良性軌道。

1.稅收返還。一般而言，稅收返還占中央轉(zhuǎn)移支出的比重相對較大，2004年稅收返還占中央轉(zhuǎn)移支付的36.9%，以后年度逐漸下降，到最近兩年達(dá)到9%左右。由于稅收返還數(shù)額以地方稅收收入為基數(shù)，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)擁有更加充裕的財政收入，欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身收入少，相應(yīng)的得到的稅收返還規(guī)模也小，結(jié)果是地區(qū)之間的財力差距拉大，體現(xiàn)的效果是逆財政均等化。近幾年來，稅收返還的數(shù)額占中央補(bǔ)助支出的比重越來越低，逆均等化的趨勢逐漸減弱。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付。從實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化效果的角度來說，一般性轉(zhuǎn)移支付是均等化效果最為顯著的轉(zhuǎn)移支付方式。從規(guī)模和發(fā)展的角度看，一般性轉(zhuǎn)移支付同專項轉(zhuǎn)移支付一樣，在近幾年來保持著穩(wěn)中有升的發(fā)展趨勢，且上升趨勢更為明顯，平均增長率為14.9‰

比較2004年到2012年之間的變化，不難看出，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付之間的規(guī)模差距不是很明顯，但是到2013年之后，兩者之間的規(guī)模變化呈相反趨勢，差距逐漸變大。到2014年，一般性轉(zhuǎn)移支付占中央補(bǔ)助支出比例達(dá)到52.43%，說明轉(zhuǎn)移支付制度的均等化效果逐漸顯現(xiàn)出來。

3.專項轉(zhuǎn)移支付。不同于稅收返還逐漸減弱的趨勢，專項轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付的比重大體上呈上升趨勢，有中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，除了2006年低于30%以外，其余年份均高于30%的比例，并在2008年之后呈上升態(tài)勢，到2010年開始又逐漸下降，但下降幅度并不是很大，從總體來說，專項轉(zhuǎn)移支付一直保持著相對較高的規(guī)模。

二、國際比較

（一）各國轉(zhuǎn)移支付模式

1.日本政府的稅收返還模式。日本的轉(zhuǎn)移支付制度主要是中央在掌控財政資金的情況下進(jìn)行的，作為中央集權(quán)國家，財政收入中央掌控了2/3，對地方政府的支出達(dá)到2/3，這樣一來，使得財政的縱向不平衡凸顯出來。從抓翼支付方式來說主要有兩種：一種是無條件撥款，地方政府可以不受限制地使用，稱為地方交付稅；另一種是專項撥款，即中央有目的的財政撥款，地方政府在使用過程中受到特定條件的約束。兩種方式結(jié)合使用，比較有效地解決了中央和地方之間的職能、財政關(guān)系。從轉(zhuǎn)移支付特點(diǎn)來看，首先是轉(zhuǎn)移支付制度相對分權(quán)的完美性，使得中央和地方之間的積極性都調(diào)動起來了，增強(qiáng)了資金使用效率。其次是因素量化的科學(xué)性，用“因素法”得出轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額等，比較科學(xué)合理。最后是調(diào)節(jié)的靈活性、法制化、透明度高等特點(diǎn)。

2.德國政府縱橫交錯的財政平衡體系。作為一個在政治上分權(quán)自立的聯(lián)邦制國家，其轉(zhuǎn)移支付制度有明顯的法制化特征，有明確清晰的法律形式來規(guī)范，而且財權(quán)與事權(quán)的劃分在聯(lián)邦政府、州政府和地方政府之間有比較明確的劃分，在此基礎(chǔ)上，德國的分稅制得以建立。從轉(zhuǎn)移支付的方式來看，主要有兩個層次：第一層是聯(lián)邦對于州的轉(zhuǎn)移支付。增值稅的第一次分配，把一部分增值稅除以各州居民總?cè)藬?shù)，得出人均收入稅額，然后用人數(shù)乘以分配份額得出按人均的增值稅份額。第二次分配是對特別貧困、達(dá)到要求的州進(jìn)行的財政分配，具體條件有稅收能力測算、稅收需求等，進(jìn)行橫向的分配。第二層是州與州之間的轉(zhuǎn)移分配，也是大國特有的轉(zhuǎn)移方式。通過測算州與州之間的財力來轉(zhuǎn)移財政資金，從富裕的州轉(zhuǎn)向貧困的州，從而形成縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）各方面比較

1.中央在轉(zhuǎn)移支付中的主導(dǎo)地位。各國的轉(zhuǎn)移支付制度都實(shí)行由中央到地方的轉(zhuǎn)移模式，并且中央政府或聯(lián)邦政府處于主導(dǎo)地位。無論聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，中央政府都掌握著較為集中的財力，這既保證了中央宏觀調(diào)控的高效率，也建立了地區(qū)間均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。中央政府掌握財政大權(quán)，依據(jù)各地方的財政缺口，進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，較為公平地實(shí)現(xiàn)了稅收收入的再分配，并且有利于轉(zhuǎn)移支付制度的不斷改進(jìn)。因此，想要順利而有效地實(shí)施政府間縱向轉(zhuǎn)移支付，縮減財力差距，就必須提高中央政府的財力，只有擁有雄厚的財力才能解決這一問題。

2.各國轉(zhuǎn)移支付方式不同。例如，美國有無條件撥款、專項撥款；日本有地方交付稅、國庫補(bǔ)助金和地方讓與稅；德國不但有縱向之間的轉(zhuǎn)移支付，而且還有州與州之間的轉(zhuǎn)移支付。不同的轉(zhuǎn)移支付能夠幫助中央政府實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)，根據(jù)不同時期的政策重點(diǎn)，在固定原則下實(shí)施靈活多變的轉(zhuǎn)移支付形式。

3.以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)。中央政府對于一般性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定資金用途，多用于平衡地區(qū)財政收支狀況，保證各地區(qū)的基本公共服務(wù)。日本的公共服務(wù)均等化水平最高，基本上各個州的公共服務(wù)水平都達(dá)到全國平均水平，即使對于規(guī)定特殊用途的專項轉(zhuǎn)移資金，也多用于民生領(lǐng)域的社會服務(wù)。

4.資金分配標(biāo)準(zhǔn)公式化。各國在確定各個地方的轉(zhuǎn)移支付額時都采用較為公正的、科學(xué)的“因素法”，如美國的公式專項補(bǔ)助、日本的地方交付稅、印度財政委員會安排的稅收返還和補(bǔ)助。這些國家在測定地區(qū)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出方面均使用的

“因素法”，測算收入考慮的因素包括地方稅收、稅收努力等，測算標(biāo)準(zhǔn)支出考慮的因素包括自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、社會發(fā)展條件等。“因素法”所選因素的客觀性保證了轉(zhuǎn)移支付制度的公正性，已經(jīng)成為各國政府所依賴的工具。

三、結(jié)語

我國轉(zhuǎn)移支付制度的建立與完善正處于與各項政治經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善的同步進(jìn)行中。轉(zhuǎn)移支付制度能否解決中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡問題，還取決于我國各方面制度的改革與調(diào)整，隨著金融市場的改革與發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各項社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展的作用將會逐步加大。