依法治國視角下審計法治化的建設路徑

馬春元

在任何一個現代國家和地區，審計都被看作是國家治理的重要組成部分，這種國家依法用權力監督、控制、制約其他權力的行為，對規范國家經濟秩序起到了積極的作用。但是，也只有當審計執法與法治理念的本質屬性相契合、審計工作堅持了正確的政治方向之后，才能在全社會范圍內樹立與維護憲法法律權威，在促進政權、民生與法治建設的過程中，使國家、人民的利益得到保障。大量事實表明，現代審計是民主和法治的產物，在推動民主法治建設中具有強大力量。同時，只有不斷加強依法審計，提高審計機關與審計人員的法治意識、規范其審計行為，才能提高審計質量與審計執法水平，在審計工作法治化、制度化和規范化建設方面取得更多成績。

一、法治思維與審計工作的關聯性解析

（一）法治建設是審計機關的首要任務

從實踐角度看，審計監督能夠借助年度審計項目計劃的編制，實現審計工作的經常化和日常化，審計人員的介入形式更加靈活和主動，介入的時間點也會相對靈活，這對實現全程跟蹤審計，具有明顯的現實意義。從這個角度講，推進審計法治建設就成為審計工作的出發點與落腳點，國家審計實踐只有始終堅持這一點，才能不斷促進依法審計事業的發展：一是與國家的政治、經濟體制改革一道，對審計工作中遇到的各種權力及其運行效率、效果進行監督與制衡，對各級政府和各部門的投資情況、專項資金的使用情況和財政預算等進行全過程監督，約束政府官員守法、守紀，除正當收入外，不允許其有任何“灰色收入”，切斷權力與經濟利益之間的通道，保證他們能夠正確行使國家權力，使國家審計的公信力不斷提升。二是對重大違法違規問題采取“零容忍”的態度，對審計工作中存在的陰暗面要堅持予以揭露。審計人員要注重發現涉嫌違紀和犯罪的案件線索，強化和紀檢監察與司法機關之間的協作與配合，以便促進法律法規和相關規定的嚴肅執行，以維護法律的尊嚴和社會的公正。三是審計工作要堅持揭露審計工作體制機制和制度方面的問題，重點對體制性障礙和機制性缺陷以及制度性漏洞進行發掘和處理，審計人員能夠從宏觀與全局的視角分析問題、反映問題，向被審計單位提出改進與完善體制機制和制度的審計意見，以保證國家審計在法律法規制度的輔助下順利地進行。

（二）依法審計是審計工作的核心理念

依法審計是我國國家審計法理精神最核心、最根本的體現和法理指南，需要在審計實踐中，不斷將法治思維貫穿其中，使從法律賦予審計監督權力到審計監督對法律負責的過程，都能得到法律的保障，其核心理念主要體現在以下方面：一是任何審計監督行為都應以法律為準繩，在其允許的權限范圍內完成。對任何審計人員來說，都要從憲法、審計法以及審計法實施相關條例的規定出發，全面、正確地履行審計機關的職責、權限與審計程序。二是對任何超越職權的亂作為、不作為行為都要予以否認和懲處，對那些不能履職和履職不到位的審計人員要對其進行負激勵甚至清除出審計隊伍，以保證審計執法具有程序化和透明化的特點，審計結果也會因此更具客觀性和科學性。三是為了體現更好的審計效果，審計責任必須明確，要落實到位，對查處的任何違法違紀審計行為，都要進行準確的定性，并根據國家法律和行政法規對相關責任人進行處理，以保證審計工作的嚴肅性和公正性。四是審計監督作為憲法確定的國家財政經濟管理的基本制度，其地位是在國家法律法規的前提下確定的。無論是審計機關的設立、職責的確定還是領導體制的構建與獨立性的區分，都要通過憲法形式予以確定，所有正常的審計執法活動都因此具有了明顯的法律依據。比如，包括審計法和審計法實施條例等制度的制定，使我國的審計監督工作具備了堅實的法律基礎。

（三）審計監督是依法治國的重要工具

長期的社會實踐表明，審計監督是依法治國的重要工具，審計活動的進行能夠提升財政資金的管理和使用效率、效果，能夠對相關經濟活動起到全面監督的作用。更為重要的是，審計工作涉及到社會發展的方方面面。審計工作不但可以通過專業視角對社會發展的特殊領域進行透視，對其管理的規范性、運營的合理性、決策的科學性、制度建設的前瞻性進行審計，還可以不斷擴展審計范圍，使社會發展的各個領域都能夠關聯在一起，促使企業和其他社會組織的決策者、管理者能夠站在宏觀與全局的視角，對現行的組織運行進行科學、全面、系統的評估，依照現行法律法規或者借助法律法規之間的協調性和系統性，為依法治國提供更高層次和更具建設性的決策支持與信息支撐；當然，在這一過程中，審計監督的實踐性要表現得更加顯著，只有審計工作最終貼近了實際、融入了大眾生活，才能以法治建設為契機，向社會提供自下而上和自下而上的反饋機制。這樣一來，能夠更好地促進我國審計事業的發展和國家法律體系的完善。此外，在審計監督活動中，審計人員能夠在深入基層、深入實際之后更為準確地了解相關法律、法規的貫徹和執行情況和存在的問題，在將這些信息反饋給有關部門之后，能夠為國家法律、法規的修改和補充提供必要的依據。

二、審計法治化建設瓶頸與原因分析

（一）審計人員法治意識不強，存在潛在風險

近年來，我國審計監督領域不斷拓展，審計項目不斷增多，來自經濟、社會、政治的審計任務和審計壓力越來越多，審計人員只有具備較強的法律和法治意識，才能在審計實踐中更好地完成審計任務，規避不必要的審計風險。但現實情況是，我國目前的審計人員缺口很大，在審計任務重、審計能力要求高的情況下，一些審計人員和審計領域的領導干部采取了敷衍的態度，為了完成任務而進行的審計活動不斷增多，審計的“形式主義”越來越明顯。當前，我國審計工作不斷向社會發展的多個領域推進和滲透，審計工作所產生的作用也逐漸明顯，在經濟生活中的作用不斷增強，審計工作所關注的內容也從單純的財政財務收支向和財政財務收支相關的多個經濟社會管理活動擴展，無論是公共財政體制的建立與完善，還是國有金融機構與國有企業的經營管理，亦或是重大基礎設施的投資評價，以及教育、醫療、衛生、交通、住房、社會保障、生態保護、國家安全等領域，都出現了越來越頻繁和深入的審計活動，審計機關與審計人員的依法審計會面臨越來越嚴峻的挑戰。

（二）依法審計與民主法治進程偏離

進入21世紀之后，我國逐漸融入了世界經濟體系，較之于改革開放后我們引入的市場經濟更進了一步。并且，隨著我國經濟社會的不斷發展與民主法治進程的持續加快，無論是經濟社會的發展還是社會公眾參與國家治理的積極性都不斷提高，人們的權利意識不斷增強，對利益的訴求越來越具體、越來越趨向于公正，我國民主法治的進程也由此加快，人民監督和輿論監督會逐漸成為依法行政和依法治國的強大動力。目前，我國社會的審計工作雖然已經成為國家治理的關鍵組成部分，其“經濟警察”的角色越來越重要，但依法審計與民主法治進程之間的融合度并未達到理想的水平，國家審計在全面保障社會公眾知情權和參與權的過程中，并未從根本上引導與調動公眾對政府部門和有關市場主體進行有效、客觀和公正的監督，審計工作的效果和效率與社會公眾的利益訴求之間還存在一定差距。

（三）審計法治執行力度欠缺

近年來，以我國審計署為代表的審計監督部門陸續發布了一些國家審計準則與指南，試圖借此規范審計行為，提升審計質量。可是，由于歷史和現實的原因，這些準則與指南并未真正落地，在審計實踐中并未得到充分執行，審計質量也就可想而知。更為重要的是，由于審計實踐的法律性未能得到全面保證，在審計工作的多個環節都存在風險與隱患，對審計工作的開展和市場經濟秩序的維護都造成了一定的潛在破壞。比如，在目前情況下，我國審計法律規范體系存在漏洞，規范的立、改、廢工作進展緩慢，一些亟待修正、彌補和出臺的法律法規都未能及時發揮作用，相關審計障礙也未能盡快得到解決。比如，由于缺乏和新的審計工作業務相適應的審計規范，審計工作的開展遇到很多困難；再如，現有的法律規范無法適應不斷變化的經濟環境，尤其隨著社會改革的不斷深入，審計工作的開展明顯缺乏操作規范。

三、依法治國視角下審計法治化的建設路徑

（一）提升審計在政策制定和執行中的地位

大量的審計經驗表明，國家審計工作能夠借助跟蹤審計和績效審計，對地方政府的政策予以動態監督和評判，如果政策的執行不具有效益性、合法性和合理性，就要通過強化審計和對公共財政的監督，最大限度的對違背法治的腐敗分子進行懲處，以維護社會的公平與正義。此外，還應將構建法治政府與服務型政府看作是依法審計的基本前提，保證政府的公共權力運用能夠符合法治的精神需要，審計人員也只有遵守了國家的相關法律法規，才能使審計工作更具成效。

（二）建立嚴謹的違法追究制度

審計機關作為責任追究機制的第一責任人，在加強依法審計的過程中需要充當引導者和組織者的角色。而在構建執法責任追究制度時，需要對審計人員的違法行為進行預防和制止，對尚未出現但可能出現的違法行為要及時預警，必要時要依法對其進行相應懲罰，對那些行為后果十分嚴重的行為，要堅決嚴肅處理，不能姑息與縱容。只有這樣，才能保證審計監督職權的行使與人情、政治和經濟等法外因素“絕緣”，才能真正體現依法審計的精要，體現法治的公平與正義。

（三）強化審計在國家治理中的作用

國家審計是國家治理的重要組成部分，能夠有效推動腐敗治理績效。而要實現這一點，就需要進一步強化審計在國家治理中的作用，以憲法和法律為前提與保障，全面維護國家審計的合法性、合規性和權威性，真正體現社會公眾的訴求。此外，還應進一步提升審計工作的獨立性，除了在工作中依靠自身的威懾力外，還應能對領導干部的行為進行及時有效的監督，更好地體現其在反腐敗中的作用。當然，最為重要的是要借助立法工作，保證審計部門在監督公共權力運行時有法可依、有法必依，使之與社會主義法治工作相契合。

四、結束語

自古以來，法治都被看作是人類智慧的結晶，在人類駕馭社會與完善自我的過程中，依法行事都作為國家治理的最高目標存在著。依法治國作為建立在法治理念基礎上的治國思想體系、治國原則體系與治國制度體系的“集大成者”，對我國正確的治國實踐發揮著重要作用。在這一大的時代背景下，國家審計應該順應時代的發展，以依法治國為前提，從建設社會主義法治國家的根本要求出發，構建審計法治化的發展路徑，不斷提高審計監督的質量與效能，更好地保護人民與國家的利益。