收費公路“糊涂賬”

譚保羅

收費公路的一大堆“糊涂賬”和電商巨頭自建物流上“雷聲大雨點小”，這兩者是否有關系？答案是，肯定有。

從上世紀80年代初開始，中國的收費公路建設進入了高速發展期。按照《收費公路管理條例》法定的收費期計算，目前，正有越來越多的收費公路要陸續面臨收費期的屆滿。但2014年下半年以來，多地宣布即將期滿的公路將重新收費，而一些業已期滿的公路更照收不誤。

2014年年底，交通部公布的一份收費公路“虧損”報告直接觸發了社會情緒的反彈。于是，一場論戰爆發。一邊是公眾和媒體質疑高速公路暴利堪比銀行和奢侈品，另一邊則是交通部門大倒苦水，稱媒體“弄混”財務指標，高估了收費公路公司的賺錢能力，低估了還本付息的壓力。

事實上，這場辯論是否一場“錯位”的辯論，已不再重要。中國收費公路“亂收費”背后的真正問題是，資金短缺年代在基礎建設方面的制度設計缺陷，正成為中國經濟轉型的羈絆。那些作為國家交通主干道的高速公路正越來越淪為“地方公路”，在稅費設置以及政令貫徹方面，大有形成“獨立王國”的趨勢，這種局面是中國下一步經濟發展的大敵。物流業發展長期滯后，只是問題的一個截面。

在一個長期缺乏公共辯論機會的地方，當一方習慣于刻意躲閃，另一方必然充滿情緒。

2014年12月底，交通部首次公布了一份《2013年全國收費公路統計公報》指出，2013年度，全國收費公路整體虧損661億元。其中，高速公路虧損618億元，一級公路虧損37億元，二級公路虧損9億元，獨立橋梁隧道盈余3億元。

按照報告，除了橋洞之外，似乎所有能跑汽車的柏油馬路都在虧損。但公眾和媒體質疑認為，虧損可能有“貓膩”。

按照上市公司的統計數據，2014年，十多家A股高速公路上市公司前3季度合計賺了113.8億，近七成高速公路上市公司實現同比增長，和“虧損”二字顯然不搭邊。“同花順”數據更顯示，高速公路行業銷售毛利率為51.82%。

在高速公路上市公司中，“熱門股票”重慶路橋和吉林高速的毛利率分別達到89.65%和74.78%。《南風窗》記者查閱資料發現，2013年，全球奢侈品巨頭LVMH（路易·威登集團）的毛利率不過65.50%。看來，法國人不如中國的高速公路收費站。

高速公路大省山東率先反擊。2015年1月2日，山東省交通廳在其官網的一份書面文件中稱，高速公路上市公司確實有“銷售毛利”、“銷售凈利”較高的特征，但由于其投資規模大，總資產高，運營期長，總資產的周轉率極低，使得真正反映企業盈利能力的“凈資產收益率”并不高。2013年，全國18家以高速公路為主業的上市公司平均凈資產收益率為9.60%，而全部A股平均凈資產收益率13.64%。

1999年，山東高速公路在全國率先突破千公里大關，其高速公路通車里程曾一度連續8年居全國第一位。

另一種反擊是“上市公司無法作為樣本”。高速公路上市公司都是經營性公路，其建設前期吸納了國內外的社會資本，所以自有資金比例高。同時，在資本市場融資也減少了債務融資的利息支出。另外，也可能是因為這些高速公路已過還貸高峰期，因此盈利數據良好。交通部報告也顯示，在虧損的661億元之中，政府還貸公路虧損560億元，經營性公路虧損101億元。

目前，我國的高速公路主要分為政府還貸公路和經營性公路，兩者區別主要在于投資主體和運營模式，前者的投資主體是縣級以上人民政府交通主管部門，后者的投資主體則為國內外經濟實體，比如李嘉誠等港資。前者是公益性質，而后者是盈利性質。

但交通部、媒體和地方交通部門的“三方辯論”可能弄錯了“辯題”。《南風窗》記者注意到，交通部的報告中的“虧損”是一個現金流量的“虧損”，即產生了負的現金流入。2013年度，全國收費公路通行費收入為3652億元，全國收費公路支出總額為4313億元，兩者差額即全國收費公路收支平衡結果為負661億元。

如果說661億是現金流量表的概念，那么對上市的高速公路公司而言，虧損則嚴格指向了另外一張利潤表，而不是收入與支出的簡單差額。因此，在這個意義上說，辯論“三方”盡管進行了“錯位”的辯論，但都算是言之有理。

不過，“弄混”利潤和現金流量，或者用上市公司“以偏概全”整個行業，這些都不是問題的關鍵。公眾真正的情緒來自于高速公路的“亂收費”從未真正解決過。

“亂收費”問題之首是超期收費。2004年11月，我國施行《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》），給予了省級政府在收費公路收費期限確定上的自主權，但對“審查標準”進行了規定：政府還貸公路的收費期限，最長不超過15年，經營性公路最長不超過25年。對中西部地區可適當延長，兩類公路的收費期限也最長分別不超過20年和30年。

但規定在具體實施之時，很容易“被變通”。2014年11月22日，興建于上世紀80年代末的原京石高速公路河北段因收費年限到期停止收費。但免費時間只有40天，年底，在原京石高速的路基上，“新京石高速”又獲得22年的收費權。外界認為，把原來的收費公路簡單擴建或者“裝修”，等于是更換“馬甲”規避規定，長此以往，收費恐怕可以持續“一萬年”。

另一種廣受詬病的“理由”是收費公路的“統貸統還”制度。這項制度可簡單理解為，只要省級交通主管部門旗下有一條收費公路沒有還清貸款，其他公路的收費將繼續，而不論后者是否到了收費期屆滿的大限。山東交通廳還表示，“統貸統還”是由法規明文規定的，并不是哪一個地方人為創造出來的“擋箭牌”和“遮羞布”。

反應強烈，和山東的現狀有極大關系。從現有的批準文件來看，到2014年12月31日結束后，山東省已有一條高速公路即菏東高速（菏澤至東明）收費期屆滿。到2015年底，該省將有15個項目達到15年的期限。目前，菏東高速公路仍在收費。

在另一東部大省，曾有人大代表質疑，一條高速公路當初投資不過100多億元，截至目前已累計收費超過400億，收入遠遠超過投資。即便作為經營性公路，已過20年收費期，但目前仍在收費。針對外界質疑，該省交通部門的回答倒也干脆：省內落后地區的收費公路一直在虧，所以只能“收東補西”。

實際上，“統貸統還”未必在法律上能站住腳。《條例》僅在第11條規定：“省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款。”《南風窗》記者注意到，該規定僅是一種模糊表示，未對“統貸統還”有明確界定。更沒有說，可在地方主管的收費公路內部實行“收東補西”。

相反，《條例》在第37條明確規定，“收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費”。而其中的政府還貸公路在批準的收費期限屆滿前已經還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費。換言之，只要還清了貸款，可在收費期屆滿之前提前終止收費。

1984年，國務院出臺了“貸款修路、收費還貸”政策，正式啟動了我國的收費公路建設。目前，我國主干高速公路基本上都在上世紀80年代末至本世紀初修建。也就是說，未來幾年，大多數收費高速公路將面臨收費期大限。可以說，交通管理部門近期“積極發聲”，很可能是“未雨綢繆”。

收費“不需要理由”，直接觸發了群眾的情緒，但真正的問題卻容易被忽略。收費公路真正的問題是重復建設和管理混亂。目前，修公路已經成為中西部部分地區拉動經濟增長的主要手段，但落后的經濟卻導致“沒車可跑”，收費極少，出現真正的“嚴重虧損”，但這些地方的建設成本卻急速飆升。交通部數據顯示，2011年全國新通車高速公路的平均造價為5067萬元/公里，2012年和2013年分別上升為6543萬元/公里和9082萬元/公里，比2011年分別增長了29.1%和79.2%。原因在于，高速公路建設逐步向中西部地區延伸，公路建設成本大增。

管理也是大問題。2013年，我國收費公路“運營管理支出”達457億元，超過了公路養護的390億元，同時“其他費用”達104億元，而交通部并沒有列出“運營管理支出”和“其他費用”的明細賬單。

長期以來，包括高速公路在內的收費公路一直存在管理混亂的問題，運營管理成本高企之下往往有“貓膩”。之前，溫州蒼南縣靈龍公路收費站曾被網友戲稱為“史上最臃腫收費站”。這個小小的政府還貸二級公路收費站，有職工113人，其中事業編制68人，還向其他企業借用了45人。收費站每年收來1000多萬，發給113個職工的工資就要花掉400萬左右。

這種情況太為普遍，旱澇保收的公路系統必然是地方部分官員安插親屬、解決就業的大本營。此外，作為現金流最為充沛的“地方國企”，收費公路也可能是地方領導的“小金庫”。但換個角度看，“解決就業”和“小金庫”這樣的問題都只能算是小問題，真正的大問題還在背后。

按照交通部的數據，截至2013年底，我國公路總里程達到435.62萬公里，是30年前，即1984年的4.7倍。其中，高速公路從無到有，達到10.44萬公里，里程規模超越美國居世界第一，也超過了世界排名第三到第十的加拿大、德國、法國、西班牙、意大利、日本、英國、荷蘭等8個發達國家的高速公路里程之和。

在我國現有公路網中，97%的高速公路、61%的一級公路和42%的二級公路，都是依靠收費公路政策建成的。交通部還引用了世界銀行研究報告的一段話：“在這一史無前例的高速公路網擴展的同時，一級和二級公路在中央政府和全國31個省份的協作努力下持續發展。還沒有任何其他國家，能夠在如此短的時間內，大規模提高其道路資產基數。”

不過，世界銀行的話點出了成績，也道出了問題。可以看出，“31個省份的協作努力”的結果必然是各自為政和地區分割。30多年來，我國收費公路的興建是中央資金、地方資金和社會資金共同推動的結果，其中地方資金是絕對的主力，而中央資金僅僅起到“撬動”作用。可以說，高速公路其實是地方主導的“地方公路”。

而在同樣幅員遼闊的美國，主干高速公路都屬于“國家公路”。美國1956年的《聯邦資助公路法案》規定，州際高速公路由聯邦政府和州政府按照9∶1的比例出資。其中聯邦資金由“公路信托基金”提供，該基金會的資金來源就是聯邦政府征收的燃油稅。換言之，中央政府通過征稅提供的資金承擔了高速路修建的主要責任，祛除了地方的影響，確保了全國高速公路網的“通暢”。

地方收費其實可以看作是一種變相的“稅”，各自為政的“稅制”必然帶來混亂，增加了物流的成本，最終傷害了經濟增長的潛力。

2014年底，中國物流與采購聯合會發布的《中國采購發展報告（2014）》顯示，2013年我國社會物流總費用10.2萬億元，同比增長9.3%，占GDP比重為18.0%，美國為8.5%。而在與我國經濟發展水平基本相當的金磚國家中，印度為13.0%，巴西為11.6%。分析認為，物流費用的高企，固然和產業結構有關，但公路“亂收費”無疑也是重要的因素。

事實上，在中國，運輸司機“不超載便不賺錢”幾乎是行內公開的秘密。再環顧那些高呼試圖進入物流業的電商巨頭，多半都是“雷聲大雨點小”，即便砸錢進入，多半也是后繼乏力。顯然，“路況”使然。對已占據寡頭地位的電商巨頭來說，與其自建物流，不如和那些長期被運輸成本壓得氣喘吁吁的物流公司繼續“議價”合作。

通俗來說，中國經濟已經進入了必須“貨暢其流”的發展階段。十八屆三中全會之后，國務院討論通過了《物流業發展中長期規劃》，旨在使得物流業成為撬動中國經濟下一輪發展的重要杠桿。但持續數十年的收費公路“央地共建”模式，決定了中央政府的宏圖和地方利益之間必然會存在沖突。顯然，節假日的高速公路免費，距離降低全社會的物流成本還有“十萬八千里”。

數據顯示，2011～2013年，全國收費公路分別虧損323億元、566億元和661億元，虧損額逐年加大。背后原因復雜，既有“無用建設”，更有腐敗侵蝕。按照《南風窗》記者的統計，近20年來，見諸公開報道的交通系統腐敗案已涉及廳級干部近20人，趕超同一級別的國土部門官員。這些人的腐敗問題主要出在招投標問題上，簡單說，就是“關系戶”承攬的公路建設成本過高，高出的“成本”到了私人的腰包。

收費公路看起來是個群眾的情緒問題，但從更深遠的角度來看，它涉及了那些中國經濟發展的根本性問題，斷不可等閑視之。