“經濟憲法”倒逼政府依法理財

張兵

1月12日，財政部、國家稅務總局宣布上調成品油消費稅，在國際油價暴跌背景下，一個多月來中國第三次上調成品油消費稅率。在“稅收法定”原則下，征稅能如此任性嗎？

由此引發了“吐槽”：調整是否合法？

這一新聞事件表面是“稅收法定”的討論，其實質是預算的學問。“預算是庶政之母”。預算法，在財稅學者眼中，這一“經濟憲法”會決定錢以什么方式取得？向誰取得？錢又會用于哪里？

政府預算公開常態化

“政府的全部收入和支出都應當納入預算，這被稱為‘全口徑預算’。”上海財經大學蔣洪教授說，“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，人們通常將之稱為‘四本賬’。”

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，第一次明確提出了“實行全口徑預算管理”。1994年財稅體制改革后的相當長時間內，我國政府預算只有一本預算，即一般公共預算（曾稱“一般預算”）。

預算完整、公開透明，這是新預算法的重大突破。我國已經取消了預算外資金，所有財政收支全部納入政府預算，接受人大審查監督。全國人大財經委原副主任委員、全國人大常委會預算工委原主任高強表示，新預算法體現了十八屆三中全會“全面、規范、公開、透明”的要求。

有專家解釋，四本預算是為了讓不同性質的公共資金有不同的運行管理模式，而不是要“肢解”預算。

新預算法增加規定，除涉及國家秘密的事項外，經本級人大或其常委會批準、預算、預算調整、決算、決算執行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付的安排、執行情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。各部分預算、決算及報表應當在本級政府財政部門批復后20日內由各部門向社會公示，并對其中的機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。

這也意味著，除涉及國家秘密的項目外，涉及公共資金的預算收支規范與公開要成為常態。

另外，公開政府預算、決算時，應當對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明;公開部門預算、決算時，應當對其中的機關運行經費的安排、使用等作出說明。

財政部條法司司長許大華認為，這有利于保障人民群眾的知情權、參與權和監督權，有利于從源頭上預防和治理腐敗，有利于倒逼政府各部門依法理財、科學決策、勤儉節約。

稅收立法任務艱巨

“四個口袋是有了，但還不能保證所有東西都放進口袋了，‘全部’定義還不清晰，沒進入國庫的錢不在預算，但是進不進國庫是由政府決定的。”蔣洪將“四本賬”喻作“四個口袋”。

新預算法第四條規定，“政府的全部收入和支出都應當納入預算”。蔣洪告訴《民生周刊》記者，政府通過經營活動獲得的收益就沒有包括在“四本賬”內，他建議，各級政府及其所屬的所有行政事業單位以及經營機構的全部收入、支出、資產負債都應當納入預算報告和預算監督。

有學者指出，中央層面還需要按照新預算法確定的原則與授權，抓緊修訂預算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規章制度。地方層面還可以制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規，形成一套較完善的現代預算制度，增強新預算法的可操作性、可執行性。

不僅僅如此，新預算法中“全部收入”應該首先回答“稅收收入”是否合法，用法律來規定稅收的基本形式。有專家指出，調整消費稅率，按理應依據消費稅法調整，但我國目前尚未對消費稅進行立法，只能依據《中華人民共和國消費稅暫行條例》執行，而條例屬于國務院的行政法規。該條例第二條第二款明確規定，“消費稅稅目、稅率的調整，由國務院決定”。

財政部、國家稅務總局上調成品油消費稅的主要法律依據有兩個，一個是，1985年4月，全國人大審議并通過的《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，該項決定“授權國務院必要時可以根據憲法制定有關暫行的規定或者條例。”另一個是，2000年全國人大通過的《立法法》第九條也規定，應當制定法律但尚未制定的事項，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。

“吐槽”背后是對“稅收法定”的企盼。據了解，目前，全國18個稅種中只有個人所得稅、企業所得稅、車船稅3個是經過人大立法的。房地產稅和環境保護稅兩大稅種的立法工作正在緊鑼密鼓推進中。

國務院法制辦于2015年1月5日公布了由國稅總局、財政部起草的《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》。作為規范現行18個基本稅種征收管理的基本程序法也將“呼之欲出”。

地方政府債要上“緊箍咒”

“從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導到陽光下，建立起規范合理的地方政府舉債融資機制，有利于人大和社會監督，防范和化解債務風險。”財政部部長樓繼偉如是評價新預算法對地方債務的務實原則。

“一是約束地方行政長官，二是對地方舉債有明確規定。”在接受《民生周刊》記者采訪時，江蘇省財科所所長李豫平高度評價新預算法的“亮點”。據統計，新預算法中共有六條涉及對地方政府性債務的規定。

出于對地方發展需要，采取多種方式融資，中國已經形成較大規模的地方政府債務，這些債務多數未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，存在一定的風險隱患。

截至2013年，我國的人口城鎮化率為53.73%，東、中、西部分別為62.2%、48.5%、44.8%，與發達國家80%以上的人口城鎮化率相比，我國城鎮化正處于快速推進時期。

城鎮化快速推進，對應的是我國城鎮基礎設施和公共服務的巨大投資需求，然而，地方政府近年卻面臨財政引入增幅下滑，在中國快速城鎮化過程中，地方政府通過舉債，已然成為常態。

審計署的數據顯示，2013年年中，中國地方政府債務總規模為人民幣17.9萬億元。2013年下半年到2014年3月底期間，全國18個抽審地區的政府性債務余額增長3.79%，比2013年前6個月的平均增速下降7個百分點。

樓繼偉認為，新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規定，但同時從五個方面作出了限制性規定：即一是限制主體，經國務院批準的省級政府可以舉借債務;二是限制用途，舉借債務只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出;三是限制規模;四是限制方式，只能采取發行地方債券的方式籌措;五是控制風險，舉債應當有償還計劃和穩定的償還資金來源。

財政部財政科學研究所所長劉尚希認為，單純依靠政府直接舉債的方式很難滿足公用事業、公共基礎設施、公共事業的發展需求，可以采用包括政府與社會資本合作模式、政府授權經營、政府購買公共服務、建立城市基礎設施及住宅領域的政策性金融機構、建立城市建設基金以及依托融資租賃等多種方式。

讀懂預算要學要問

政府預算作為財政年度收支計劃，一般經歷編制、審批、執行和決算四個階段。如何讀懂至關重要。

“首先要了解公共資金預算框架，”上海財經大學鄧淑蓮教授認為，“也就是大家通稱的‘四大本賬’，然后要知道政府預算報告的要素及基本內容。”

如何解讀政府預算報告？鄧淑蓮給出了六點建議，即關注大資金項目，既看絕對數，也要看相對數，看幾年的預算趨勢，看收支是否平衡，要了解每個項目的背景，如果找不到應該有的數據，一定要問！

“預算報告有很多問題值得關注，收入來自哪里？負擔分配是否公平？”在接受《民生周刊》采訪時，上海財經大學教授朱為群認為，“支出方面，有沒有不該花的錢亂花而該花的錢卻沒有花，財政資金使用效率和效果如何，債務風險有多大，財政收支是否平衡？”

“最關鍵是政府各類預算報告公開透明，包括全面、詳細、準確、及時，這樣才能看得懂。目前，我們要關心政府預算是否全面，是否詳細？”鄧淑蓮強調，“對看不懂的收入和支出，要學會追問，這樣可以調動公眾對了解預算的興趣，也是建立中國現代預算制度的必由之路。”