京津冀宜實行漸進式跨界治理

劉建軍

去年2月26日，國家主席習近平在專題聽取京津冀協同發展工作匯報時指出，實現京津冀協同發展是一個重大國家戰略，要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子。此后，京津冀協同發展迅速成為各界關注焦點，頂層設計和論證進一步推進，三地協同發展進入實施階段。

京津冀地區的獨特性絕無僅有，所面臨問題的復雜性也實屬罕見。自1986年提出“環渤海經濟區”以來，近30年來京津冀一體化的各種規劃和設想已不下十幾個，但全都停留在概念和紙面上，無一落到實處，其根本制約因素就在于現實的政治經濟體制。

處于經濟社會轉型期的中國，很多難以解決的經濟社會問題都需通過制度創新找到出路，只有打破不合理的體制機制束縛，從制度層面探索建立一種新的發展機制，才能順利實現轉型，解決京津冀協同發展問題同樣如此。

實際上，歐盟的“跨界治理”實踐為我們提供了很有價值的參考。如果把各合作成員分別視為一個利益主體，在不考慮國家因素的情況下，歐盟在克服合作組織內不同利益主體之間因發展不平衡而導致的利益沖突，以及跨越行政區劃障礙方面的體制機制創新特別值得京津冀借鑒。

構建新跨界體制

參考歐盟和西方跨界治理的經驗，結合京津冀區域現狀，在推動京津冀協同發展進程中，需要從模式選擇、組織機構、法制基礎三方面構建一個新的跨界治理體制。

一是模式選擇。作為跨界治理得以實現的制度框架和運行載體，選擇什么樣的治理模式直接決定著治理的績效。有學者提出，跨界治理模式有中央政府主導模式、平行區域協調模式和多元驅動網絡模式3種。

中央政府主導的跨界治理模式，因為有中央的介入而具有較高權威。但地方政府，特別是處于優勢地位的地方政府，出于種種考慮導致合作積極性不高，也可能使地方間的合作流于形式，此時就需要中央政府給予一定的政策支持和激勵。在跨界治理模式建立初期或合作動力不足的區域，中央政府主導模式可以發揮強有力的作用。

平行區域協調模式是地方政府基于對自身利益的追求，而采取的具有更多主動意愿的合作模式。這一模式下的各治理主體具有更強的主動性、自愿性和平等性，同時，中央政府不再直接干預主導，而是賦予地方政府更多自主權，合作形式也更加靈活多樣。不過，平行區域協調模式中，中央政府的指導作用依然不可或缺，同時第三部門開始較為廣泛地參與。

多元驅動網絡模式的基礎是跨界治理的各參與主體——政府、市場和社會的治理能力都不斷提升，特別是市場和社會的力量不斷壯大，全社會對于合作的認同和需求不斷提高。這一模式下，全社會已經廣泛形成了風險共擔、利益共享的合作理念，而治理的動力主要來自廣泛的議題驅動，治理領域更加擴大，治理模式更為靈活多樣，第三部門的參與也更加廣泛深入，各治理主體的主動性和獨立性更強。

在不同發展階段、不同驅使動力下，這3種跨界治理模式會在治理的主體、組織、類型、范圍以及協作伙伴關系等方面呈現出互不相同和不斷演進的特征。總體來看，中央政府主導模式是一種外生型模式，其動力來自中央權威的推動，所以其實施得好壞、范圍和程度主要取決于中央政府，并由中央的強制性來保證高度的執行性;平行區域協調模式和多元驅動網絡模式則源自內生型動力，這種基于自身利益和問題導向的合作模式，使得跨界治理的主體能動性更強，相互關系也更緊密。

筆者認為，京津冀協同發展應采取漸進式跨界治理方式，宜在近期、中期、遠期3個階段分別采用不同模式，實現由中央政府主導模式到平行區域協調模式再到多元驅動網絡模式的逐步過渡，每一階段約需5～8年時間。在現階段，選擇由中央政府推動的京津冀跨界治理模式十分必要，實際上也已開始啟動。

二是組織機構。從現狀來看，京津冀協同發展近期離不開中央政府的主導和推動，通過中央政府的行政命令或政策支持的方式來實施較為適宜和可行。目前，國務院已成立“京津冀協同發展領導小組”以及相應辦公室，中共中央政治局常委、國務院副總理張高麗擔任該小組組長，國務院有關部門和京津冀三地主要負責同志參加。該領導小組被賦予負責頂層設計、統籌規劃、環境保護、基礎設施、產業布局等涉及協同發展方向性問題的職能和一定的資源配置權力，同時在政策、資金、人才等方面給予京津冀地方政府一定的支持。

這樣的組織機構，可以保證其權威性和決策的高度執行性。此外，雖然由中央政府主導，但京津冀跨界合作關系的主體仍應以京津冀地方政府為主，三方在中央的推動之下，加強互動和協商，形成利益共生關系，從整體的視角審視地方發展，進而不斷提高京津冀區域協同發展能力。

三是法制基礎。我國的區域合作與協調發展方興未艾，但迄今為止，在國家層面還沒有相關的法律法規。要建設現代法治國家和社會主義市場經濟，不僅應做到區域間形成統一市場和實現資源的互通有無，更重要的是應將體制機制的改革與創新置于法制化的軌道。

因此，建議以立法手段規范或引導區域協同發展。首先在國家層面出臺一部關于京津冀協同發展的法律或更大范圍的關于國內區域協調發展的法律規范;其次是京津冀等相關地方政府出臺相應的地方性法律法規，形成較為完備的法制基礎。

配套激勵和約束機制

作為一個制度框架，跨界治理要有效運行還需配套機制保障。高效的跨界治理包括治理意向的有效達成、治理行為的順利實施、治理結果的科學評價以及治理手段的持續改進，其基本運行機制主要是激勵機制和約束機制兩種。

首先，建立3種基本的激勵機制。一是共建共贏合作機制。以追求共同的公共價值為基礎的共建共贏合作機制，是跨界治理能否實現以及是否有效的關鍵，可通過中央及京津冀三地政府共同出資設立京津冀協同發展引導基金等方式，形成引導區域內各類要素自由流動的制度安排和促進一體化發展的政策體系，建立各方均受益且實現“1+1+1>3”效果的共建共贏機制。

二是溝通協商信息共享機制。信息共享是實現良好治理的基礎和保障，應該建立能使各方增強凝聚力的組織化的溝通協商機制，以及融信息支撐、信息整合和信息服務在內的信息共享機制，并使之成為推動跨界治理的重要動力和必備的政策工具。

三是績效評價考核機制。要打破當前地方政府官員考核體系中對區域協同發展的掣肘，把區域協同發展的成效作為京津冀地區領導干部晉升的重要考核指標之一，將有助于破除地方政府官員的“一畝三分地”思維定式，成為更好地推動京津冀協同發展的有效機制。

其次，建議建立3種基本的約束機制。 一是頂層規劃設計機制。應基于國家戰略、區域整體利益和長遠利益，建立一種超越單一行政區劃的、具有戰略性和前瞻性的頂層規劃設計機制。立足京津冀三地的比較優勢，通盤考慮區域經濟、資源和環境現狀，在中央層面做好京津冀區域規劃和政策配套的頂層設計，如城鎮布局、產業布局以及重大跨區域項目等規劃，以避免地方政府各自為政，實現區域內經濟、環境和資源的可持續發展。

二是成本分攤和生態補償機制。在京津冀跨界治理中，涉及到很多跨界交通基礎設施、跨界污染治理等跨界公共物品的提供，還面臨著教育、醫療、社會保障等基本公共品和社會服務均等化的問題。實現京津冀協同發展需要解決好如何提供跨界公共物品的難題，逐步實現區域內基本公共品和社會服務均等化。在目前京津冀區域發展極不平衡的情況下，建立合理的成本分攤和生態補償機制是非常必要的。

三是法律機制。通過中央層面和地方政府層面法律法規的支持，有助于明晰中央與地方的權力及職責，有助于對地方部分行政權力進行二次分配，形成更有利于推動協同發展的權力組合。同時，通過法律途徑，有助于公開、公平地協調解決局部利益與全局利益的沖突，有助于有理有據地裁決合作成員之間的利益紛爭。當前，國內區域間合作蓬勃興起，特別是京津冀協同發展涉及到的主體較多，亟須建立較為完備的法律機制，來進一步規范協同發展中的治理行為。

先行先試

京津冀區域地域遼闊，區域發展差異很大，不同地區面臨的困難和問題也不相同，所以建議先選擇一個或幾個示范區、一個或幾個示范領域先期進行協同發展跨界治理的試點。

例如，考慮建立曹妃甸協同發展示范區、首都二機場協同發展示范區、燕郊或武清協同發展示范區等;考慮建立多層次大氣污染協同治理機制，建立水資源保護與利用跨區域協調機制;在農業、文化業、服務業、旅游業先行協作，推進一體化進程等。通過先行先試，總結經驗，規避風險，以更好地推動京津冀協同發展。

作為一種多主體參與的治理方式，跨界治理超越了狹隘的“各自為政”思維，以推動區域協同發展為出發點，強調中央政府和地方政府合作關系的構建，鼓勵地方政府間的合作及市場與社會的積極參與，應該成為未來國家治理的主流方向。

在京津冀協同發展中選擇跨界治理，探索進行治理體制機制的創新，將有助于解決京津冀區域業已存在的突出問題，有助于推動建立科學的治理體制和機制，有助于走出一條科學持續的京津冀協同發展道路。