推進城鎮化，土地到底夠不夠？

本書提出以城鎮化作為重點突破來推進整體改革。作者認為，長期以來的“半城鎮化”模式使我國城鎮化的效果打了折扣，因此下一步應以城市群作為城鎮化的戰略模式，同時完成在城市工作的農村人口的“市民化”，尤其要解決農民工的城鎮住房問題，在生活空間真正完成轉換后，農民工才有可能退出他們在農村的宅基地，從而化解城鎮化與有限的土地資源間的矛盾。

大家通常認為城鎮擴張將導致耕地面積減少，甚至是大量和急劇減少。我國城鎮化的實踐似乎也證實了這一點。然而，日本和韓國的經驗表明，在城鎮化過程中耕地未必會減少，甚至，越是在城鎮化高速發展期，耕地反而越會顯著增加。那么，真相到底是怎樣的？

中國人均耕地1.3畝，不足世界平均水平的一半，已有664個市縣的人均耕地在聯合國確定的人均耕地0.8畝的警戒線以下。經過對人口、糧食生產能力等各方面的綜合測算，國家提出了18億畝耕地的“紅線”。1998年，中國有耕地19.45億畝，至2012年減少為18.24億畝。14年間，城鎮化率提高了19個百分點，相應地，耕地面積減少了1.2億畝。如果按照這一速度，到2020年中國城鎮化率達到60%時，耕地面積將減少為17.8億畝，突破18億畝耕地紅線。

尤其是黨的十八屆三中全會提出“農業轉移人口市民化”后，意味著不僅允許農民工在城鎮務工，還要讓他們在城鎮獲得一個相對體面的居住條件，而要居住就等同于要增加2.6億人口的居住用地，這必然不是個小數目，然而，地從何來呢？

在對日本和韓國經驗的考察中，卻發現了與我國截然相反的現象。

第一，隨著經濟和社會發展，日本和韓國的耕地并非是直線下降，而是表現出“倒U形”規律，即先增加后減少，且“倒U形”的右端點高于左端點，也就是說城鎮化過程中耕地總體是增加的而不是減少的。如韓國耕地面積1960年為203萬公頃，1970年達到極大值230萬公頃，之后開始下降，到1988年為214萬公頃，此時城市化率已經達到78%，基本完成城市化過程。

第二，城市化高峰期耕地面積與城市化率之間呈現出明顯的正相關關系。如日本1950—1960年是歷史上城市化發展最快的時期，1950年日本城市數量僅為254個，到1960年增長了一倍多，城市化率從37%增長到63%，年均提高2.6個百分點。與此同時，這一時期也是日本歷史上耕地面積增加最快的時期，耕地總量達到歷史頂點，608.6萬公頃。

日本和韓國城市化進程中的耕地增加，除了邊遠地區開發、技術進步等因素之外，主要是由農村人口進入城市后帶來的空間節約效應所致，而且以大城市和城市群為主的城市化模式起到了積極作用。日本的居民點分為市、町、村三級（日本的“町”大致相當于我國的鎮），從1888年到1985年，日本的市的數目從37個增長到652個，町的數目從12002減少到2001個，村的數目從58433個銳減到601個。大量村莊消失了，這就減少了村莊占地，使得土地得到重新規劃、平整和改良，耕地數量得以增加。我國的耕地減少主要是由于“半城鎮化”造成的。“半城鎮化”模式下，農民進城只是來打工，預想在未來還會回到農村去生活，因此，他們在農村的占地無法像日本、韓國那樣實現退出。

改革開放以來，我國的城鎮固然是高速發展，城市建成區面積從不足1萬平方公里擴張到4.5萬平方公里，2.6億農村人口進入城鎮務工、生活。然而，在農村人口大量減少的同時，農村居民點面積卻和城鎮一樣增加。1990—2000年的10年間，農村居民點占地從15.7萬平方公里增長到16.5萬平方公里，此后一直大體保持在這一水平，未見顯著降低。城鎮占地、農村也占地，我國的耕地遭受兩面夾擊，因此呈現出加速減少的趨勢。

農村居民點普遍呈現低效利用的狀態。統計表明，全國10%～20%的農村宅基地為閑置狀態，部分地區閑置率甚至高達30%。

在“半城鎮化”模式下，由于農民工在進城務工生活后其農村居住用地不能有效退出，造成普遍的“兩頭占地”現象，使城鎮化中的耕地減少成為不可承受之重。因此，對城鎮化和耕地占用的關系不能憑主觀想當然，正如日本和韓國所表現出的規律那樣，城鎮化本應表現出的特征是對耕地的節約，耕地數量本應是出現增加而不是減少。然而，由于我國特有的“半城鎮化”模式，又確實造成了耕地面積加速下降的事實。

（文章節選自本書第三章，有刪改，標題為編者所加）

作者簡介：

趙俊超

現為國務院發展研究中心副研究員，長期研究中國城鎮化問題，掌握大量一線材料，2005年時他曾出版《農民問題新探》，2012年曾出版《中國留守兒童調查》。

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