法官員額制：尋找可復制的經驗

葉竹盛

去年7月12日，上海市召開全市司法改革先行試點部署會，成為首個啟動司法改革試點的城市，其中一個改革重點任務是實行法官“員額制”，法院人員按比例劃分，只有少數能進員額，成為具有審判權的法官。

員額制改革的目標是實現“讓審理者裁判、由裁判者負責”。最高院司法改革領導小組辦公室主任賀小榮曾提出，此次司法改革最大的特點是觸及了體制問題，以往三輪改革主要是工作機制的改革。員額制被認為是此次司法改革中“動奶酪”的核心體制改革。

從去年7月首次啟動至今，第一批7個試點省份分別推出了各自的員額制改革方案，各省的改革各有特色，進展也不盡相同。今年5月，中央深化改革領導小組確定了第二批11個司法改革試點省份，加上第一輪試點省份，總數占到了“半壁江山”。照此進度，可以預期，第三輪試點將可能覆蓋全國，這意味著要迅速總結和推廣前兩批改革的經驗。

那么，員額制準備好了嗎—第一批試點省份是否已經形成可復制的經驗，是否已經在實踐中解決了圍繞著員額制的種種爭議？

根據統計，員額制改革前，各地法院具有助理審判員和審判員資格的人員比例普遍占60%～70%，員額制改革意味著相當一部分人將喪失審判資格，只能在法院中從事審判輔助工作和司法行政工作。到底多少人“出局”？這成了員額制啟動初期最值得關注的一個問題。

首先啟動改革的上海，確定的員額比例是33%。根據上海方面的官方表述，是“基于上海法官、檢察官隊伍的現狀以及案件審理狀況，經過反復測算、認真核算而得出的”。上海公布這個數據后，其他試點省份有所異議。北京一位參與司法改革方案起草的檢察官向《南風窗》記者分析道，上海的政法編制有特殊性，一些在北京市按照編外人員聘用的崗位，在上海也屬于編制內，因此上海計算員額比例時，基數比較大，如果按照33%的入額比例，北京出局的法官比例將高于上海。

對于員額制比例問題，中央并未專門有文件規定上限，但在今年5月22日，最高法院、司法部印發的《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》中，明確寫道：“尚未開展法官員額制改革的，法官員額數暫按中央政法專項編制的39%計算。”這份文件證實了業界的傳聞—“中央規定各地員額制比例不得超過40%”。

這個比例到了各個試點省份，還存在一個不同層級法院系統的分配問題。深圳2014年初就啟動了法院人員分類管理改革，當時中央層面上的員額制改革日程尚未出臺，深圳改革具有摸索性質。根據深圳市改革的文件，確定市中院法官員額最多不超過政法專項編制的60%，各區法院法官員額最多不超過65%。最終深圳在1906個政法編制中選出了1065名主審法官，比例近56%，還是大幅超過了中央所確定的比例。

廣東省高院政治部主任周玲接受采訪時說，目前做法是將39%的員額比例在全省統籌，粵東西北地區不到30%，珠三角地區則突破39%。不像廣東，同樣作為第一批試點的海南在省內分配員額比例上差距不大，其中高院和中院（含海口海事法院）法官員額比例為38%，基層法院為40%。吉林的員額制改革尚未全省鋪開，但也規定試點中的中院員額比例控制在37%以內，基層法院則為40%以內。

不論是省內各地各級法院比例不同，還是比例接近，都可能造成一些問題。浙江省臺州市中院研究室法官王圣杰一直關注員額制改革，他向《南風窗》記者分析道，“在發達地區考慮縮減員額的時候，欠發達地區可能面臨的是法官的稀缺。所以不能用同樣的標準和進程要求全國不同的地區”。

王圣杰提出一個漸進的員額比例方案，在改革初期不需要對員額比例進行嚴格的限制，可根據現有法官數量編制序列或作小幅度縮減。原則上不再新任命助理審判員，并且設定法官序列只出不進，隨著高齡法官逐步退休或退崗，法官比例自然降低。以目前的法官年齡結構，經過3至5年的消化，法官比例下降10%甚至15%是水到渠成的。

海南是第一批試點省份中員額制推進最迅速的一個。今年1月份，海南將全省法官集中在一起考試，根據考試結果，再結合其他考核標準，從符合資格的1393人中遴選出了1133位員額內的法官。但是根據公布的數據，參加考試的只有1170人，除了30人棄考以外，還有193人未參加考試，全部都是海南各級法院的院長和副院長。在事后海南方面公布的入額法官名單中，他們都直接進入了員額。

據海南省高院一位不愿具名的法官向《南風窗》記者透露，海南省各級法院院級領導都直接進入了員額。記者幾經查詢，未發現有公開的相關規定。據這位法官透露，考試成績只占最終遴選分數的40%，其余60%主要看法官的資歷、院黨組打分、法官的職務，以及發表文章等指標，其中最為“重頭”的是院黨組打分和職務。也就是說，擔任庭長、副庭長的法官比一般法官具有更多優勢。

“資歷比較老的法官進員額一般沒什么懸念，真正的競爭是在年輕法官之間，比如剛評上助理審判員沒多久的法官，他們資歷差不多，都沒什么職務，因此考試結果就能決定他們能否進入員額。”這位法官分析道。

在員額制改革啟動之初，許多學者便擔心，法院領導會首先占據員額指標。根據著名法學家陳瑞華分析，以基層法院為例，院級領導加上各業務庭的庭長、副庭長，已經占去員額比例半數。

浙江省某法院一位“80后”法官告訴《南風窗》記者，他們院里和他同齡的法官基本上已經做好了只能當法官助理的心理準備了。廣東省佛山市順德區法院的員額制改革結果，也基本印證了年輕法官更容易出局的結論。順德區法院經過2014年7月、2015年5月兩次選任，共選任了130名主審法官。其中133名“80后”法官報名，只選上了28人；而157名資歷較老的法官報名，共入選了102人。

多位法官向《南風窗》記者分析，進入法院不到10年的年輕法官實際上是法院的辦案主力，承擔了大部分案件的審理工作。

到底誰進誰不進，員額制是否會對年輕法官造成不公平？近期中央層面的領導多次發言表達了對此的關注。中央政法委孟建柱書記不久前講話稱，“如果領導干部進入員額又不辦案，或者少辦案、掛名辦案，一線法官、檢察官就不會服氣，我們做思想工作也就沒底氣”。最高法黨組成員、政治部主任徐家新也提出，“領導干部入額必須一視同仁，對不能在一線獨立承辦案件的，或達不到審判績效考核要求的，應一律按要求退出員額”。

青海省也已經啟動了員額制改革，在院領導進員額的問題上，顯得更為謹慎。在研究院級領導是否直接進入員額的問題時，青海省委政法委認為，這樣的做法會讓遴選工作大打折扣，如果領導干部進入員額又不辦案，或者少辦案、掛名辦案，一線法官、檢察官就不會服氣，整個司改工作的宣傳工作也就沒了底氣。為避免爭議，青海規定，在出臺具體可行的辦法之前，先行試點的法院院級領導暫不進入首批員額。

上述浙江省某法院法官向《南風窗》記者分析道，院領導是否進員額還涉及比較復雜的問題，首當其沖便是審委會的制度。院領導一般同時擔任審委會委員，假如進不了員額，沒有審判權力，那么在審委會的工作怎樣開展？對于法院綜合部門的領導來說，情況還更復雜，例如法院內部重要的政治部與紀檢組，這些部門領導都可能兼任審委會委員，但又不具體從事審判工作，是否讓他們進員額，也是一個有爭議的問題。

云南省高院副院長田成有提出，可以考慮暢通系統外交流，為各級法院中優秀的黨務、政務領導干部開通一個出口，對于進入不到法官員額內的現任領導者法官順暢地離開法院到其他部門任職，交流到其他黨政機關工作，轉為法律顧問或公職律師，而公務員身份及職級不變。

除了圍繞著員額制比例和領導入額問題的爭議之外，還有一些不是員額制問題，但又與員額制直接相關的問題。上述海南高院法官透露，海南方面已經明確，未來5年是“空轉期”，意味著即使有一部分法官進入員額，加重了責任，但工資待遇不變。

上海方面則已經明確提出，入額法官工資提高43%。對此數字，目前并無官方具體解釋，計算基數是指法官的總收入還是指基礎工資，假如是后者，則意味著只增加一兩千元。據上述浙江法官告訴《南風窗》記者，他的上海法官朋友在內部的說法是，將按總收入計算增幅，這樣便意味著上海入額法官的收入將有實質性提高。去年深圳市已經決定，主審法官月均收入提高1500元。

據上述海南法官分析，海南的員額制遴選進展還算平穩，沒有進入員額的法官甚至感到“挺高興”。他分析，工資不變的情況下，辦案責任全部由法官承擔，并且入額對職務升遷還有影響。員額制法官不和行政掛鉤，這意味著原本依賴行政職級升遷獲得待遇提升的法官，現在少了這個晉升渠道，反而是后勤綜合部門的非員額制人員依然可以照常升遷。

王圣杰分析，員額制不僅僅是法官身份問題，更重要的是涉及司法職業保障和審判權運行的問題。“現在員額制施行的最大障礙就是缺乏職業化的法官群體，不能保證在縮編之后能夠提升審判效率，優化司法供給。沒有這樣的實效基礎，法官地位與司法權威就無從談起。”

按照多地設計的方案，員額制法官遴選出來后，由主審法官帶著法官助理和書記員組成的審判團隊辦理案件。目前雖然一些地方已經選出員額制法官，但面臨著司法輔助人員嚴重缺乏的狀況。

根據以往的相關改革經驗，“法官+輔助人員”的工作模式改革并不算成功。據王圣杰觀察，法官助理制度從2004年即開始試點，至今沒有成形。從法官助理的配置模式到具體職能，均未統一，也缺乏完善的運行模板。不論是“3+N+1”（北京房山），或是“1+2+3+4”（深圳福田），都無法解決法官與助理、助理與書記員間角色的清晰分離，以及在此基礎上的配合互動。“江西高院認為法官助理制度可操作性差，法官助理在職能上與書記員重合，顯得多余；甘肅高院認為從書記員中選拔法官助理，會導致書記員人數緊張，而從審判員、助理審判員中轉任法官助理，則會導致工作積極性不高，影響實際效率。”

上述浙江法官分析道，現在試點推進有點快，“試點經驗都沒有總結出來，許多問題還沒有對策”，這種情況下，盲目推進改革，容易異化成“為改革而改革”。他認為，現在各地員額制改革的做法不盡相同，到時最高院能不能統一共識還存在較大困難。員額制是全國統一的司法基礎制度，不能一個地方一個樣。但假如到時最高院總結各地經驗，形成統一方案，這意味著前期改革有不同做法的地方，又得重新再搞一次，“付出的成本太大”。

王圣杰同樣也擔心員額制的試點經驗推廣到全國后，會產生異化現象，“在全國層面，由于各地缺乏和試點法院相同的改革執行力，制度運行的缺陷會被放大，而優勢則會減弱；甚至會出現罔顧改革目的，只求形式突破的應景作秀之舉，這種異化現象在歷次司法改革中并不鮮見”。