北京再定位，本質問題是財政

李北方

多年來，首都北京不斷地以“攤大餅”的模式發展，城市規模越來越大，負面效應顯現越來越明顯，嚴重影響了首都定位。冰凍三尺，非一日之寒，這個結果不是一朝一夕形成的，那么解決起來也沒有一蹴而就的可能，有些契機錯過就永遠錯過了。

關于北京是如何走到今天這一步的，以及接下來對北京進行功能疏解應該如何入手，本刊記者采訪了國家發改委國土開發和地區經濟研究所所長肖金成。

《南風窗》：北京的功能和資源的確是太集中了，造成了現在的一系列問題。以前也有過類似情況，1960年代曾經從地方上將一批企業收編中央，毛主席阻止了這個趨勢，批示讓那些企業連人帶馬滾出北京。那么，造成北京今天的大城市病結果的發展路徑是怎么形成和發展的呢？

肖金成：北京的大發展是在改革開放以后，主要有三個原因。首先，在市場經濟條件下要素是自由流動的，哪個地方有發展的條件，哪個地方有發展的機會，企業和個人就會到這里來集中。北京作為首都，各方面條件都比較好，所以原來很多遷出去的企業、學校、科研機構陸續都遷回來了。很多企業開始進不了城，就在涿州、燕郊、管莊等周邊地區聚集，后來進一步開放，很多企業尤其是企業總部就進來了，銀行、企業總部也大量聚集到北京。這是一個客觀的趨勢，我們做區域研究的人謂之“虹吸效應”或曰“集聚效應”。

第二是財政體制，改革開放以后采取的是“分灶吃飯”的體制，即各級政府財政包干制，北京各區各鄉鎮的財政也在“分灶吃飯”，這樣各個區縣鄉鎮都傾向于發展工業，招商引資搞了很多的園區。2004年我們接受北京市發改委的委托，對北京市各區縣做過調研，北京的工業園區大概有500多個。工業發展很快，創造的就業崗位越多，北京的人口就越來越多。

還有第三個原因，就是改革開放后農村人口走出農村到城市去打工。改革開放后，服務業得到了快速發展，服務業創造了更多的就業崗位。大量就業崗位如餐飲業、物業服務、園林衛生等，主要是農民工。雖然說北京對戶籍嚴格控制，只有一段時間郊區縣放開了購房移民的渠道，其他時間都是嚴格控制的，但是農民工不要戶籍，所以農民工對北京常住人口的增長有很大“貢獻”。導致北京人口膨脹，城市范圍不斷向外擴展，交通也越來越擁擠，環境越來越惡化。

《南風窗》：回頭看關于北京如何發展的脈絡，也是幾經反復，過去也曾經強調向外分散。以今天的發展后果來看，那時候的發展思路是有合理性的。

肖金成：是的，當時除了政治因素之外，確實也是為了避免北京市的規模不斷擴大，所以學校向外遷移，科研機構向外遷移，企業也向外遷移。后來在北京的發展上，實際上是兩種力量不斷在博弈，一種為了財政和GDP，北京市的各區縣在招商引資，另一種是從規劃的角度想要嚴格控制人口。

《南風窗》：北京發展得越來越大，帶來負面效應，其實這早就不是什么新的問題了，討論了很多年，一直也沒有扭轉。在這個過程中，有沒有哪些契機可以說是錯過了的。

肖金成：上世紀80年代中期，曾設想把企業總部集中在石家莊，限制企業總部在京建辦公樓，但沒有形成制度，此后，大量的企業總部向北京聚集。

2004年應是一個契機。2004年北京市搞城市規劃修編，當時北京剛剛擴展到四環，四環外基本上還是農田、綠地。那個時候我認為是一個機會。當時我們所承擔了北京市空間布局的研究，做了大量的調研，提出北京要終止“攤大餅”的過程，功能要向外疏解，產業向外轉移，在研究報告中，我們提出，核心就是北京要借鑒上海、天津的經驗，上海規劃建設了浦東新區，天津規劃建設了濱海新區。北京應該建設成多中心組團式城市，不再搞四環、五環、六環向周邊擴展的模式；多中心就是從主城區跳出來規劃建設新區，打造“反磁力中心”，搞一個交通更便捷、設施更完善、環境更美好、經濟更繁榮的新區，將比主城區的吸引力更大。

但后來北京的城市規劃采取的是城市核心區加城市功能拓展區的模式，四環以內叫城市核心區，四環以外叫功能拓展區，不僅要向北拓展，還要向南拓展，繼續“攤大餅”。

我們的觀點也被部分采納，北京搞了兩個重點新城，一個是通州，另一個是順義，但沒有什么效果。你看從2004到2014這10年，并沒有多少功能疏解到通州去，通州搞了房地產，搞成了大型居住區。我們當時的設想是，地鐵不要由主城區向外輻射，而是從通州修到亦莊、大興，在順義、密云與懷柔之間建設軌道交通，讓這些地區組團發展。

《南風窗》：機會錯過了就錯過了，城市建設是不可逆的。

肖金成：那個時候城市建成區才到四環，后來大餅一直攤到通州，你看現在北京到通州之間有空地嗎？到順義之間有空地嗎？到昌平之間有空地嗎？到大興之間還有空地嗎？都成了大餅的一部分，中間完全填滿了。不僅大餅攤得更大，而且“見縫插針”，使“大餅”越來越厚。

《南風窗》：如你所說，通州等地方已經是大餅的一部分了，即便有些資源疏解過去，對周邊的功能轉變也起不到什么作用了吧？

肖金成：從八通線城鐵就看出來了，早晨人都是往里走，晚上是往外走，地鐵只是一個方向很擠。也就是說，過去通州的功能沒有加強，只是個居住功能。如果北京市一些資源疏解到通州，變化可能就是早晨也有人要去通州上班了，八通線就能發揮作用，是雙向流動，可充分發揮城鐵的作用。當然，對北京主城的壓力能夠減輕一些，有利于平衡北京和通州的交通，也有利于通州的功能強化，還是有多方面好處的。

《南風窗》：可是北京主城區的人想辦點事還得往比較遠的地方跑，也很麻煩。即便這樣調整的話，也不能說就是副中心，副中心應該是能自成一體地發揮作用的區域，對吧？

肖金成：副中心應該是一個獨立運行的體系，實際上就是一個組團，聚集一些產業，集中一些人口，人在這里工作，也在這里居住。比如通州，最好在通州上班，也住在通州。如果北京市的一些人搬過去了，不能排除有人住在市內到通州上班，你不能強制人家搬家，房子也不是分的，現在都是買房子，這個還是要靠市場。

《南風窗》：上海也是超大城市，但我們談論北京和上海這兩個城市發展的問題時還不一樣，因為北京它有特殊性，它是首都?？偸钦f要突出北京的首都功能，疏解非首都功能，我看了一些材料，還是覺得首都功能的說法還不夠具體，你能不能通俗一點給解釋一下，怎么樣北京才像個首都的樣子。

肖金成：首都功能很明確，就是四大功能。第一是政治中心功能，不是政治中心，那就不叫首都。這就意味著中央國家機關要在這里，對吧？第二是文化中心，比如說文物、旅游資源、歷史、文化團體，還有一些文化人才，要在這里。第三個是國際交往中心，大使館、國外機構要在北京。第四是科技創新中心，科研機構、科研人才，像中國科學院、中國社會科學院是要在北京的。這4個可以明確說是首都功能，其他都是非首都功能。

《南風窗》：但科技創新也未必是首都功能，美國的硅谷它也不在華盛頓嘛。

肖金成：首都功能還分為核心功能和非核心功能。政治中心和國際交往中心，這是核心功能，這兩個只有首都才有，沒有它就不是首都，這是核心功能。非核心功能是文化中心和科技創新中心，因為不是首都也可以有文化，不是首都也可以搞創新。

《南風窗》：但是照這么說的話，就要重新定位北京，得把它作為一個普通城市的特性給砍掉，它才能更像首都。北京是一個直轄市，那它肯定有它自己的利益，有它自己的想法，要考慮自己的發展。

肖金成：本質的問題還是財政，要改變“分灶吃飯”的體制。北京要去功能化，不要什么功能都搞，把所有的要素都聚集到你這里，你就管理好這一塊就行。財政如果不足的話，可以采取轉移支付的方式。2004年我們就說了要改革財政體制，北京的鄉鎮政府也要自己養自己，當然它要發展產業了，它不發展化工已經不錯了，這是體制逼出來的。所以根本上是財政問題，不是行政區劃問題。

《南風窗》：可是，各級地方政府都在發展上進行競爭，北京也要和其他省區市比一比，那么它怎么去功能化呢？要疏解北京的非首都功能，還是要把北京從跟其他地方競爭的行列里面劃出來。而你說的財政體制改革是個全局性的工程，總不能等到在全國范圍把“分灶吃飯”的體制都改好了再解決北京的首都定位吧。

肖金成：我們國家的財政預算體制是一體化的，不是像美國那樣的聯邦制，預算中支出大于收入這一塊可以通過轉移支付來解決。北京市的財政體制要首先改變，沒有必要讓鄉鎮政府自收自支，也沒有必要讓各區縣自收自支。公共服務要均等化，北京市民不一定要享有比別的地方更特殊的福利待遇。

全國的財政體制也要改?，F有的這個體制下，各個地方政府有發展的積極性，拼命去發展工業，搞土地財政，但另一方面，不顧生態環境，拼命要政策，導致中央和地方的博弈。為了克服弊端，對沒有條件自己養活自己的地方，就要考慮財政轉移支付，有些地方適合搞發展，那就加快發展。財政體制確實應該從全國范圍來改革，不是僅改革北京的體制。

《南風窗》：美國的華盛頓和澳大利亞的堪培拉是首都城市的一種類型，聚焦首都功能，北京能從他們的經驗里借鑒什么嗎？

肖金成：華盛頓、堪培拉就是首都，就是政治中心和國際交往中心，別的不搞，搞一些博物館，搞搞旅游就行了，一開始功能定位就很明確，沒有發展經濟的目標。對北京的借鑒作用就是去功能化，但北京已經聚集了這么多的人口，聚集了這么多的產業，聚集了這么多的功能，要去功能化不是那么容易的。為居民服務的功能要保留，比如餐飲、醫療、旅游、商貿還是要發展的。任何事物都有自身的慣性，所以只能是逐步疏解。

《南風窗》：國家層面已經確定要推動京津冀協同發展，在京津冀協同發展的過程中疏解北京的非首都功能，需要注意什么？

肖金成：這個事情說起來容易做起來難。北京是一個城市，有很多的人口，城市是要滿足這些人的需求，要有賣菜的，要有商店，要有交通。你能把地鐵、公交車都撤出去嗎？它不是首都功能，卻是城市功能。向外疏解還應該是個市場化的過程，要通過政策引導，鼓勵向外轉移。我的觀點首先是不做加法，同時在產業方面逐步做減法。

《南風窗》：在不做加法這個點上，北京市做得到嗎？

肖金成：這是可以做到的。第一可以通過規劃控制，第二可以通過政策引導，第三我覺得可以使用帶有強制性的措施。比如說外資銀行想把總部設在北京，那對不起，不可以。這種控制做加法是可以做得到的。減法，首鋼不是搬到曹妃甸去了嗎，就是做減法，還有很多工廠，像燕山石化也可以搬走，汽車產業，北京各鄉鎮的工業，是完全可以搬走的。

《南風窗》：如果一切都能進展順利的話，你預期對北京的大城市病的治療需要多少時間才能見效？

肖金成：我覺得2020年、2030年是兩個時間節點，5年可能初見成效。從另一個方面說，城市功能疏解是一個漸進的過程，也可能沒有什么嚴格的時間節點。我個人還有一個觀點，北京的功能疏解、產業轉移并不代表人口會減少。

《南風窗》：如果常住人口不減少，所謂的大城市病怎么能緩解呢？

肖金成：把城市病定義為人口多是不對的，人口多不是城市病，汽車多才是城市病。我在樓上居住，在樓下上班，會加劇擁堵嗎？我呼吸點空氣，能說PM2.5就多了嗎，在哪兒不呼吸??？關鍵不是人減少多少，而是城市規模不要再擴大，擁堵和排放不要增加。倫敦人口沒減少，紐約人口沒減少，東京人口沒減少，但是那里的環境改善了，交通狀況改善了，因為污染性工業轉移到其他地方了，甚至轉移到國外了。對治療大城市病我還是比較樂觀的。