信訪部門應加快訴訪分離改革

馬端平　修方

應由司法渠道解決的涉法涉訴問題，往往通過信訪這種程序之外的行政化渠道處理，而本應通過信訪途徑反映的普通信訪問題又進入司法渠道，從而形成“由訴到訪，又由訪到訴，再由訴到訪” 的循環怪圈。

訴訪分離是把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的案件從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理，其核心是把涉法涉訴案件納入法治軌道，最終實現涉法涉訴案件的依法終結。

黑龍江省齊齊哈爾市信訪局積極探索訴訪分離的實踐證明，加快訴訪分離，不僅可以提高信訪工作透明度，而且是維護群眾合法利益的有效措施。

破除循環怪圈

在實際工作中，訴訪不分表現為當事人應當通過上訴、申請再審、申請復議、申訴等法律程序解決的事項，卻通過信訪程序來解決，導致法律糾紛最終沒有通過訴訟、仲裁、行政復議等法定渠道解決，而是循著上訪這條道路反復處理，形成了 “訴中有訪、訪中有訴、訴訪不分”的混亂局面。

訴訪不分會導致諸多問題。一是涉法涉訴信訪空置化。在信訪案件中，一些應當由司法渠道解決的涉法涉訴問題，往往通過信訪這種程序之外的行政化渠道處理，而本來應當通過信訪途徑反映的普通信訪問題又進入司法渠道，從而形成“由訴到訪，又由訪到訴，再由訴到訪” 的循環怪圈，訴訪循環導致涉法涉訴信訪處置處于空轉化的狀態。而司法基本的職能是裁判糾紛，涉法涉訴信訪案件的生效裁判如果不具有終局性，那么涉法涉訴信訪案件將難以實現依法終結，各方利益也將長期處于不確定狀態，不利于我國的法治化進程。

二是信訪部門業務工作受到影響。訴訪不分直接導致涉法涉訴信訪案件在不同部門間反復交辦、審查，無法進入法治軌道，最終得不到實質性解決，并且，在案件得不到妥善解決的情況下，上訪人就可能轉而越級訪、進京訪、非正常訪，給社會帶來不穩定因素。

三是損害法律權威。因司法成本相對較高，訴訟程序相對復雜，而通過司法程序解決法律糾紛需要耗費當事人的時間、精力、金錢，同時還可能存在司法腐敗和執行難等隱患。上訪則具有訴求內容廣泛和解決方式靈活等特點，部分當事人基于利益考量，往往選擇信訪途徑尋求救濟，這就產生了用信訪終結替代司法終結的問題。當部分上訪人的涉法涉訴上訪訴求得到解決后，往往會形成示范效應，導致更多法律糾紛涌入信訪部門，嚴重損害法律權威，阻礙法治進程。

涉法涉訴信訪案件與普通信訪案件分離，能夠使司法機關和信訪部門履行好各自職責，有利于當事人維護自身權益。對于司法部門而言，訴訪分離能使訴訟功能得到更好發揮，提高審判獨立性和訴訟有效性，有利于維護司法權威；對于信訪部門而言，可集中精力和時間履行職責，提高工作效率和服務質量；對當事人而言，能使其認識到自己依法享有的訴訟權利，維護合法權益。

信訪部門應有所作為

訴訪分離改革的關鍵是引導涉法涉訴信訪案件進入法律程序，信訪部門作為訴訪分流的中轉站應當有所作為。

第一，嚴格規范來訪登記制度和書面告知制度，明確工作流程。來訪登記制度是實現訴訪分離的前提和基礎，只有嚴格規范來訪登記制度，才能進一步做好訴訪分離審查工作。在制作來訪接待筆錄時，工作人員應仔細詢問來訪人反映的主要情況、訴求、理由和依據，對于疑難、重大信訪案件應錄音；信訪部門應全面落實信訪事項受理情況書面告知制度，包括信訪事項受理告知單、不予受理告知單、轉辦單、督辦單和來訪登記表在內的“四單一表”，為當事人申請復查和公開聽證提供書面依據；工作人員應明確訴訪分離工作流程，將辦案流程和職責公布上墻，使來訪群眾對信訪事項一目了然。

第二，適應工作需要，提高信訪工作人員綜合素質。信訪部門要定期組織業務培訓，內容包括法律、心理學、人際溝通、國家政策解讀等方面，尤其應對現行法律法規和國家政策進行講解；定期選派工作人員到有關政法部門掛職，強化法律知識的應用學習；在充實信訪人才隊伍時，具有法律專業知識或法律和心理學雙重學術背景的人應當優先選用，以便準確、高效地判斷信訪案件是否屬于涉法涉訴信訪案件。

第三，調動社會力量，引入第三方參與信訪。第三方力量包括律師、法學院教授、專家學者、心理專家及人民團體等，信訪部門要搭建平臺，使他們能夠為涉法涉訴信訪案件提供專業法律意見，使其可以以局外人的身份通過專業方法和人情感化化解上訪人的心理障礙；信訪部門還應與律師建立合作關系，定期舉辦特定活動，從第三方的角度為上訪人客觀地分析信訪訴求是否合理、合法，并提供中立、客觀的法律意見和建議。

此外，對于久拖不決、群眾反映強烈、社會關注度高的重大疑難信訪問題，應發揮工會、共青團、婦聯等人民團體的優勢，引導群眾合法、合理維護權益，促進問題及時解決。

訴訪分離改革任重道遠。因為，這不僅需要國家將訴訪分離改革置于法治框架之內，而且需要信訪部門采取具體的措施推動訴訪分離改革的不斷深化，更需要公眾的理解和支持，使各部門、各方力量形成合力，砥礪前行，最終引領信訪工作步入法治化軌道。