全面依法治國與參政黨法治化建設

賈國哲

全面依法治國與參政黨法治化建設的關系

全面依法治國是中共十八屆四中全會做出的決定。《決定》提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。 習近平同志強調，統一戰線“要著力服務全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局。‘四個全面’的戰略布局是從我國發展現實需要中得出來的，從人民群眾的熱切期待中得出來的，也是為推動解決我們面臨的突出矛盾和問題提出來的。統一戰線有自己的優勢，應該也完全能夠為落實‘四個全面’的戰略布局做出貢獻”。

首先，全面依法治國要求參政黨“依法治黨”。共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中國特色社會主義一項基本政治制度。參政黨實現“依法治黨”，用法治思維和法治方式開展活動，既可以適應全面依法治國要求，也可以實現參政黨治理能力現代化。如果沒有法治體系支撐，參政黨治理就很難有基本的行動準則，進退便會失據。依法治國貴在“全面”。參政黨一方面發揮優勢，為落實“全面從嚴治黨”服務，另一方面向中共學習“全面從嚴治黨”的經驗和做法。

其次，參政黨黨內法規是國家法治體系中重要組成部分。黨有黨規，國有國法。長期以來，人們一講到“法”，就是指國家法律，不將黨規視為“法”。中共十八屆四中全會決定，突破傳統意義上“法”的范疇，將黨內法規納入依法治國之“法”的視野中，明確“黨規”也是“法”。作為“享有憲法規定的權利和義務范圍內的政治自由、組織獨立和法律地位平等”的參政黨，既要求依據憲法法律參政，也要求依據黨內法規管黨治黨。把參政黨黨內法規體系也作為國家法治體系中的“黨內法規體系”，使國家法治體系和“黨內法規體系”更加完備，使4+1中的“1”更加豐富。換言之，將“黨內法規體系”進行拓展，把參政黨黨內法規體系和共產黨黨內法規體系一并作為“黨內法規體系”內容。這樣做有三方面好處：一是理論上是對中國特色社會主義法治體系的延伸和發展，將豐富中國特色社會主義法治理論；二是將參政黨法治化建設納入全面依法治國戰略布局，體現了全面依法治國貴在“全面”的精神；三是為參政黨依法履職提供完備的法治依據，對參政黨厲行法治提出更高要求。

參政黨法治化基本涵義和基本目標

參政黨法治化基本涵義可以概括為，建設一套完備的符合中國政治制度、時代精神，反映參政黨發展客觀規律，體現參政黨黨員意志和具有現實性、針對性、操作性、指導性的法律法規制度體系，為建設社會主義法治國家服務。參政黨法治化具有四大基本標志。一是完備的參政黨法律法規體系，即參政黨活動的基本方面和主要社會關系均應納入法律法規軌道。二是運用法治思維和法治方式開展活動。三是嚴密的法治監督體系。四是健全的參政黨及其黨員履行職責保護制度。

基本目標從四個方面體現。一是參政黨協助共產黨長期執政的地位得到法治化保證。二是參政黨參政能力和實效顯著提高。三是參政黨治理體系和治理能力法治化。四是黨員的參政黨意識得到增強。

參政黨法治化建設基本方面

堅持改革方向、問題導向，適應推進參政黨治理體系和治理能力現代化要求，直面參政黨法治化建設中的突出問題，回答廣大參政黨成員期待。

首先要加強參政黨自身建設法治化。打鐵還需自身硬。參政黨自身建設是提高履職能力、科學發展進步的前提和基礎。參政黨自身建設法治化包括思想建設法治化、制度建設法治化、組織建設法治化。

思想建設法治化。思想建設法治化的目標是為堅持和發展中國特色社會主義提供思想保障。中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎，是全面推進依法治國的根本制度保障。堅持在參政黨章程中馬克思主義指導思想和地位，對政治思想理論學習、教育、宣傳做出制度性安排，把培育和踐行“參政黨政治美德”作為“堅持和發展中國特色社會主義學習實踐活動”的戰略抓手，使“依法治黨”和“以德治黨”有機結合，相輔相成，相得益彰。

制度建設法治化。“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。如果沒有完善黨內法規制度，推進參政黨法治化建設就沒有保障。由于憲法對多黨合作和政治協商制度的規定是原則性的，要保證依憲和依法參政，就必須把憲法的原則性規定具體化，就必須把共產黨對參政黨的政策轉化為法律法規制度，使其具有強制性和約束力，使參政黨及其成員有法可依、有規可循、有制可行。這體現三個方面：

一是加強黨章建設。加強參政黨法規建設，重點是建立“完善的黨內法規體系”，修改完善參政黨章程。當前，參政黨章程及其實施還存在諸多問題。比如，章程科學性、針對性、操作性、指導性不夠強，與章程相適應的配套制度需要建立和完善，章程的運行機制缺乏程序性法規保障。因此，有必要制定黨內法規建設規劃，在若干年內建成一個以章程為核心，內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的參政黨法規制度體系。

二是建立健全配套制度，提高章程的系統性建設。參政黨章程回答“是什么”、“要怎么樣”、“不要怎么樣”、“為什么不要那樣”、“不這樣做具體怎么處理”等問題，需要制定一系列條例、規則、細則、決定等，使章程執行具體化、規范化和制度化。同時，還要保證制度體系建設的統一性和協調性，防止內部“打架”現象。

三是健全實施和監督制度。黨章重在落實。參政黨的法治權威能不能樹立起來，首先看其黨章有沒有權威。設立參政黨黨員入黨宣誓制度，有利于彰顯黨章權威，增強成員黨章觀念，激勵成員忠于和維護黨章；建立健全黨章實施的內部監督機制，設立監督機構，明確職責權限。

組織建設法治化。其主要目標是為完成參政黨各項目標任務提供組織人才制度保障。一是干部隊伍法治化建設。目前，參政黨干部隊伍無論數量還是質量都遠不能適應肩負使命的要求，需要執政黨和參政黨協商制定干部隊伍發展規劃和實施方案，擴大參政黨成員吸收范圍，黨內黨外一視同仁，選拔用好黨外干部，變“柔性”黨外干部配置為“剛性”。二是組織機構法治化建設。解決地方組織機構設置和人員編制隨意性問題。

其次，加強參政黨參政議政職能法治化建設。創新參政議政法治方式，實現“三個參政”，即科學參政、民主參政、依法參政。科學參政和民主參政是依法參政的基礎和前提。二者既是參政的思想和理念，又是參政的體制和制度。沒有科學參政和民主參政，依法參政就不可能實現“良法善治”的目的。依法參政又是科學參政和民主參政的保證。三者是一個有機整體。

科學參政。就是發揮科學精神在參政議政中的重要功效，按照科學規律、科學制度和科學方式參政。建立和完善科學的參政機制，使參政科學、有效、管用。科學作為一種以實踐為依據，并隨著實踐發展不斷更新的理論體系和思想體系，應成為思想解放、改革創新、依法參政的先導。參政議政如果沒有科學精神引領，不按科學規律辦事效果肯定有限。因此，參政必須符合經濟、政治、文化、社會、自然生態建設發展規律。同時，在全面依法治國中，參政黨要圍繞科學立法和科學執政開展參政議政，建言獻策。

民主參政。就是發揮民主精神在參政議政中的重要功效。民主參政有三層含義。一是參政目的是為民。人民對美好生活的向往，就是我們的參政目標。二是參政成效由人民評價。成效的好壞與否一個重要檢驗標準就是看是否符合最大多數人民的根本利益，能否在人民群眾實踐中經得起檢驗，從而得到人民擁護。三是參政環境和方式要民主。民主精神為參政議政提供一種民主秩序、民主環境。對參政黨來說，民主是方向、是目的、也是手段，必須通過充分發揚民主，鼓勵參政黨成員提出批評和建議，促進各方面意見的討論交流，從而不斷增進共識，這也是參政黨改進工作的需要，是參政黨活力迸發的象征。開展協商民主，坦率務實地交換意見，真誠相待、肝膽相照，拒絕浮躁和脫離國情的極端傾向，在充分發揚民主中不斷夯實團結奮斗的共同思想政治基礎，努力尋求最大公約數，增進法治最大共識度，形成法治最大凝聚力。

依法參政。就是堅持在法治框架內參政的基本方式，不斷推進參政活動制度化、法治化。依法參政，必須注重主體合法、目的合法、權限合法、方式合法、程序合法、內容合法、結果合法7個要素。

一是主體合法。參政黨主體必須具有法定主體資格，能夠獨立承擔法律責任。參政黨主體合法包括三個方面：參政黨機關合法；人員合法，即參政黨機關人員必須具備合法身份；委托合法，受委托者必須在委托權限范圍內實施的行政行為才能有效。這是法治思維的邏輯前提。

二是目的合法。參政黨主體行為達到的效果應當符合法律法規明示或暗含的目的。例如，參政黨及其成員在提案或建議時，應充分考慮其目的是否符合法律法規的立法原旨，是否在法律法規授權范圍內，是否符合法律法規的立法目的。這是法治思維邏輯的動因。

三是權限法定。參政黨及其成員履職權限和活動范圍等皆源于法律法規。參政黨職權行使必須具有明確法定依據，受到法律法規全面制約。參政黨及其成員應尊崇“法無授權不可為”的公權運行規則。比如，當一個地方政府違規征用農民土地，當地的參政黨援引有關法律法規，依法要求該地方政府撤銷相關施政行為，這種行為愿望和出發點都是好的，但是，此行為超越了參政黨權限，必然是無效的。這是法治思維的邏輯依據。

四是行為方式依法。參政黨及其成員履職的方式和措施應符合法律法規的原則、精神。這是法治思維的邏輯要求。

五是程序合法。參政黨履職過程必須符合法律法規規定的程序。這是法治思維的邏輯路徑。

六是內容合法。參政黨主體行為涉及的權利、義務，以及對這些權利、義務的影響或處理，均應符合法律法規。例如，參政黨及其成員提案或建議時，應充分考慮內容是否符合法律法規，是否符合廣大人民利益，是否為少數人或利益集團謀取不正當利益。這是法治思維的邏輯基礎。

七是結果合法。參政黨主體行為所產生的結果必須符合法律法規。主體、目的、權限、方式、程序、內容的合法是結果合法的基礎，任一要素違反法律法規，結果必然不合法。參政黨主體行為應充分考慮其行為所追求或可能造成的預期結果是否偏離法律法規。這是法治思維的邏輯歸宿。

再次，加強參政黨民主監督職能法治化建設。參政黨民主監督，是在堅持共產黨領導前提下，通過提意見作批評方式實現。相對而言，參政黨民主監督職能是履職中的“短板”、弱項。原因一是體制機制有待完善，二是認識不到位，有時不敢監督，怕“惹火燒身”，怕被“穿小鞋”。因此，要加快建設監督科學民主、權責法定清晰、程序嚴謹高效的民主監督法治體系。制定和完善參政黨民主監督的內容、方式和程序規范。包括推行民主監督權力“清單”制度，“黨外人士座談會”事前時間規定制度，提高參政黨在政協大會發言、常委會發言、提案和反映社情民意中的實效性制度，參政黨成員出任人大代表、政協委員、政府或司法機關特約監督員的職責和責任追究制度等。不斷提高制度化、規范化、程序化水平。

第四，加強參政黨社會服務法治化建設。就是要使社會服務制度化、規范化、常態化、科學化。參政黨應結合自身實際，建立健全社會服務各項規劃和制度。

參政黨法治化建設是一個系統工程，是參政黨實現治理體系和治理能力現代化廣泛而深刻的改革。有許多重大理論和實踐問題需要探索，需要旗幟鮮明作出回答。要從堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度全的局出發，在理論研究和實踐中，相互啟發、相互切磋，使參政黨法治化建設思路和方案不斷清晰和完善。

（作者為九三學社威海市委員會主委）