城鎮化與特大城市社會治理：從“社會管理”轉型為“社會治理”

葉曉婷 梁平

以“城鎮化與特大城市社會治理”為主題的學術前沿論壇，日前在清華大學舉行。

在北京市社會學學會舉辦的此次論壇上，傳遞了大量有決策參考價值的數據與觀點。與以往學術研討會不同的是，參會的十幾位專家學者在會議的前半程，紛紛追憶因病離世的我國社會學界泰斗鄭杭生教授治學為人的故事。而有關城鎮化的研究，正是中國人民大學原副校長、享年79歲的鄭杭生教授生前做了大量研究的領域。

公共服務不能糾結于“流動”與“本地”

據2014年11月國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，“特大城市”被定義為“500萬以上人口的城市”，而原標準是“100萬以上人口”。這樣一來，我國的特大城市由原來的140個減至16個。

中國人民大學社會與人口學院院長翟振武教授在題為《城市化與特大城市人口治理》的報告中披露，目前我國的城市化率達到了53%，而流動人口約有2.5億，每年以近1000萬人的速度增長。未來規劃城市化率將達到百分之七八十，這意味著將來有近12億人長期住在城里。以北京為例，這座特大城市的流動人口接近一半。出于這一原因，翟教授認為，中國的這種城市化有別于真正意義上的城市化，是“半城市化”或“注水城市化”。翟振武分析說，現在的流動人口呈現明顯的家庭化、居住長期化趨勢。據對全國106個城市連續追蹤調查顯示，16～59周歲的已婚流動人口中有84.5%與配偶一同流動。所以，“如今的流動人口其實不怎么流動了，工作也不頻繁更換，越來越穩定化、家庭化”。

針對這一新常態，翟振武教授建議決策機構轉變理念、梳理政策，按照“常住”或“永久”的標準，為所有常住人口提供公共服務和管理，不要再糾結于“流動”與“本地”。例如，現在有些人還把流動兒童視為 “外來的”，認為他們遲早要“回去”。而現實是，這些流動兒童已經成了“城里娃”，他們沒有地方“回去”，也不會回去了。我們的公共政策制定者必須清醒地認識到這一點。

翟教授還透露了一個令人驚訝的信息：據調查，流動人口中的人均受教育年限高于全國平均水平。

最高等級的風險是“社會失序”

國家行政學院應急管理培訓中心主任龔維斌教授的發言，圍繞“特大城市公共安全與應急管理”的話題展開。

龔教授說，城市越發達，人口越多，脆弱性越強，不穩定性越強，風險越高。據他介紹，社會治理主要分成兩部分，一是常態治理，二是非常態治理。非常態治理包括四類：一是地震、泥石流、海嘯等自然災害突發事件;二是事故災難，如交通事故、沉船、空難等;三是公共衛生，如非典、禽流感、食品藥品安全等;四是社會治安事件，包括恐怖襲擊、群體性事件等。

龔維斌指出，當年“非典”的暴發就提出了一個非常重要的問題：我們在緊急狀態下怎樣去保護百姓的生命安全，政府應該怎樣有效地應對這種巨大的社會危機？應該說，當時很缺乏經驗。此后國內外發生了一系列突發事件，都給我們敲響了警鐘。

“我們正在研究特大城市面臨的最大公共安全風險是什么？”龔維斌說，必須有一套應急機制。而最高等級的風險是一旦出了事情，將造成社會失序。所以，發生突發事件后的信息公開、透明非常重要。

公共支出僅三成用于社會發展

中國社科院社會學所所長陳光金在論壇上分析了在經濟發展新常態的情況下我國社會發展將面臨的挑戰。他說，新常態下的經濟增長速度將下降為7%左右，而且得消除過剩產能，這將會對就業、財政收入、居民收入產生沖擊。除了挖掘、培育新的消費增長外，經濟增長戰略選擇的重點在于加大社會領域發展的投資，比如城鄉基礎設施、文教衛生、社會保障、住房保障、養老服務等。這些領域不發展，經濟新常態就難以維持。

陳光金認為，應該改變公共財政支出結構。“現代政府的公共支出里應有約60%左右用于社會發展，但我國現在只有約35%。”國家應提升社保水平，提高社會保障體系的運行效率，減少運行中的各種社會成本。他還強調，要強化社會組織的發展，擴大社會自我調節和治理的空間，讓社區自治回歸本位。

社區治理是社會治理的主要抓手

中國社會學會會長、清華大學社會科學學院院長李強教授在題為《城市社會治理與清河實驗》的演講中提到，“社會管理”與“社會治理”雖然只是一字之差，但是內涵完全不同。“社會治理”的核心是讓全體公眾參與進來，激發社會活力。

據介紹，清河街道位于北京市海淀區東北部，常住戶籍人口近3萬戶，7.4萬人，另有外來人口8.4萬。李強帶領的研究團隊選擇了3個實驗點，分別是老毛紡廠單位大院型老社區、高檔商品房社區和混合型社區。他們嘗試在社區建立議事委員會（起到議事和監督功能），兩星期開一次會，先收集居民的意愿、需求，再告訴居委會，由居委會與街道一起想辦法處理或改變。調研證明，3個社區的居民都有很強的參與積極性。

李強強調，在今天市場經濟的條件下，政府需要厘清它所承擔責任的邊界，政府不可能包辦一切，社會需要再組織，“實現政府治理與社會自我調節的居民自治良性互動”。

怎樣激發社會活力？李強認為，要從基層治理入手，“居民對于把自己生活的小區建設成宜居和諧的社區有強大的參與動力，特別是住房市場化后，業主們對于自己的住房和小區建設都異常關心，所以，應充分發揮社區中的一切積極因素”。李強表示，社區治理是社會治理的主要抓手，他的團隊正在做的“清河實驗”，就是試圖建立社區治理的創新模式。