民間救援，走出“野蠻生長”

王煜

2015年3月22日，合肥，一架直升機墜落水庫。中國災害事故救援通常以消防、軍隊為主力，民間救援力量近年逐漸活躍。

武漢“兩江四岸”，自2010年以來，一支完全由市民志愿組成的救援值守隊伍成為激流中生命的守望者。僅2014年，志愿隊就救起200多人，有60多位隊員因此獲得見義勇為表彰。近日，這支民間救援隊被中宣部、中國志愿服務聯合會共同授予“時代楷模”稱號，成為全國重大先進典型。

這讓民間救援隊這個群體再次進入人們的關注視野。源于草根，卻憑著對生命質樸的關愛，閃爍出耀眼的光芒——近年來，由普通人組成的民間救援隊，正在各個救援領域扮演越來越重要的角色。然而，數量眾多、良莠不齊、成熟度不高的整體現狀，使得民間救援發展的路徑變得難以確定。

發展聯盟還是做強自身

2008年汶川地震之后，中國的民間救援力量進入了迅速發展、遍地開花的階段，各種類型、不同規模的民間救援隊紛紛涌現，雖然沒有精確的統計數據，但業界普遍認可的是，目前全國的民間救援隊數量已超過350支，并且還在持續增加中。

幅員遼闊、災難多發是我國的基本國情，面對這樣的情況，任何一支立志有所作為的救援隊都不可能憑一己之力孤立地完成不斷出現的救援任務。如何做大做強？建設聯盟、搭建平臺是民間救援志愿者們的常見選擇。

2009年5月12日，汶川地震一周年紀念日，壹基金救援聯盟成立。以建立聯盟的形式來為民間救援服務，這個建議來自壹基金救援聯盟總干事蔣怡李。在他看來，大量的民間救援隊一直處于自生自滅的狀態，存在特別大的生存問題。救援是一個小眾和專業的活動，市場很小，這導致很難有一個健康的機制能讓它運轉起來。

蔣怡李從2007年開始就做公益救援的制度設計，最后，他沒有選擇建設一支轉戰各地的“精英救援隊”，也沒有采用龐大的金字塔型的全國管理模式，他認為這樣會形成壟斷。“一旦形成一種所謂的壟斷規模，就一定會制約事情本身的發展。所以我們還是決定采用聯盟的方式。這樣一來，壹基金不會強調自己，公益機構做的工作應該是扶植地方的救援隊成長起來，而不是變成一個統一的品牌。”

救援聯盟成立后，在全國各地的歷次地震、水災等災害中均發揮了積極作用，不僅能應對各地區的緊急救援任務，還能協調完成跨省的救援工作。

目前，壹基金救援聯盟已成為全國規模最大的公益救援聯盟，覆蓋了全國30個省區，最高峰時有282支隊伍近5000名成員。這意味著大量的聯盟成員其實是有多重身份的。在這種相對松散的體制下，相同的價值觀成為聯盟對成員最重要的認證標準。

蔣怡李認為：發生緊急事件后，各個救援隊分別是什么風格、什么樣的做事方式、哪些行哪些不行，很難用技術指標去衡量，這些都只有合作的時候才能夠發現彼此的性格。所以聯盟的成員一定要找大家合作過、而且互相買賬的救援隊。“實際上最后你會發現脾氣相投很重要。”

同樣也要重視價值觀的統一，但國內民間救援的另一巨頭——藍天救援隊在發展路徑上有不同的選擇。他們采取的是在全國各地建設分隊，統一品牌、統一標志、統一風格、統一管理的方式。在今年初制定的藍天救援《阜陽公約》中明確提出：“藍天救援隊總部與全國各地藍天隊伍的關系是直屬管理關系，不是聯盟關系。藍天各地申請建隊由總部派出聯絡官進行審核和考察，符合藍天建隊標準經批準可以建隊，授權合法使用藍天救援隊名稱、標志物，并執行藍天各項管理制度，堅守藍天救援隊發展理念。”

《阜陽公約》同時明確，藍天救援隊總部平時不干涉各分隊的常規運作，但在進行統一救援時要求分隊服從總部和前線指揮部的調度指揮。

藍天救援隊2007年由一批熱心于社會公益事業的戶外運動愛好者志愿發起，汶川地震后，團隊逐漸壯大、正規化、專業化，從單一的山野救援轉向自然災害和事故綜合救援。藍天救援隊目前已在全國除港澳臺外的所有省區建有分隊，下屬分隊總計108支，隊員總數超過2萬，每年總計救援逾1000起。作為單一的民間救援品牌而言，藍天無疑是全國最大、最專業、名氣最響的一個。

2014年，義烏民間緊急救援協會“高調”亮相，“土豪”裝備讓其他民間救援隊好生羨慕。

其實，藍天也做過聯盟的嘗試。2008年初，藍天曾發起建立了中國緊急救援聯盟，但近些年來，該聯盟已不太活躍。藍天救援隊創始人之一、總隊長張勇（網名“遠山”）告訴《新民周刊》，藍天的目標是推動中國民間應急救援體系的建立，這光靠藍天一家的力量是無法達到的。“我們并不是不做聯盟了，而是目前精力不夠、力量還不夠大，等藍天自身發展得足夠好足夠強時，才可能有效地去建設聯盟。”

在暨南大學應急管理系主任盧文剛看來，藍天救援隊的組織化程度和治理水平比較高，這種緊密型的結構容易統一力量、快速反應，而靈活的反應和行動能力正是民間救援相對于政府救援最大的優勢。他提出，聯盟形式的聯合最需要注意的是要建立對入盟隊伍的規制，“要有一定的技術標準來作為硬約束，否則救援聯盟有成為聯誼俱樂部的危險”。

中山大學中國公益慈善研究院學術傳播總監周如南則認為，在當前“去中心化”的互聯網思維標準下，“松散并不是一件壞事”。他認為，中國民間救援的發展模式還處在探索過程中，兩種模式都有可取之處：統一管理能加強專業性，而聯盟有利于整合更多資源。二者可以同步發展，最終都能為行業的成熟貢獻有益的經驗。

資金和地位從何而來

2架總價值1100余萬元的羅賓遜R44直升機，水陸兩棲車、越野救援車、沖鋒舟、進口生命探測儀等裝備一應俱全……2014年，義烏民間緊急救援協會“高調”亮相，“土豪”裝備讓其他民間救援隊好生羨慕。尤其是直升機，每小時飛行成本在2萬元左右，每架每年的維護費高達100萬元。該緊急救援協會由當地100多位企業家聯合發起，以上裝備都是他們的個人捐贈。

要知道，絕不是每個救援隊都像義烏的同行般“不差錢”;相反，由于民間救援隊具有明顯的公益性質，救援是完全義務、免費的，救援行動中的一切花費都要由隊員個人自行承擔，其中耗費最大的就是各種專業的救援裝備。全指望多金的隊員出資顯然不現實。錢該從哪兒來？

“官民結合”是一條路徑。盧文剛建議，民間救援隊可以與政府或具有官方背景的機構合作共建，從而獲取來源規范的資金支持，這種合作能力是必須重點培養的。實踐中，藍天救援隊的一些地方分隊就是這么做的，例如，藍天救援隊北京分隊就與當地紅十字會合作，登記注冊為北京市紅十字藍天救援隊，成為國內第一家在民政部門注冊的民間救援隊。中國紅十字總會、北京紅十字會、中國國家救援隊等為藍天組織了多場大型的專業救援培訓。北京市民政局、少工委、紅十字會等以“政府購買服務”等形式提供了資金和裝備支持。

張勇告訴《新民周刊》，緊急救援本身是政府等部門的工作，在它們本身力量不夠或者不方便行動的情況下，也會主動地來找藍天合作。“各地的紅十字會、民政、人防、安監、團委等等組織，都有和我們建立合作關系的。”

而且，政府花在支持民間救援的錢已經有了更明確、規范的依據。2014年12月15日，財政部、民政部、國家工商總局聯合印發了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，自2015年1月1日起施行的該《管理辦法》明確了政府購買服務的原則和重點，指導性目錄也更加細化具體，有利于鼓勵和引導社會力量參與進來，形成改善公共服務的合力。

“突出公共性和公益性，是政府購買服務的一個基本原則。特別是與改善民生密切相關的領域，有利于轉變政府職能的項目，將予以重點考慮、優先安排。”財政部相關人士分析說。

周如南認為，《管理辦法》的出臺正是民間救援隊更多申請政府購買服務的良好契機。他還指出，單個公益慈善基金會專門出資或者多個基金會成立聯盟來支持民間救援隊的發展，也是解決救援隊財源的一種有效方式。例如2013年成立的藍豹救援隊，就是由中國社會福利基金會設立的直屬救災救援隊。

2014年8月04日，山東省青島市，青島紅十字藍天救援隊隊員準備登機。

其實，來自企業的贊助更是不可忽視的。張勇坦言，藍天救援隊也很歡迎企業的贊助，但是對方必須出于公益目的，不能附帶任何的冠名、廣告或形象展示要求，這一點也寫入了《阜陽公約》。他的擔心在于，一旦和商業利益傳播掛鉤，民間救援隊容易迷失方向、改變最初純粹的公益性質。

而在盧文剛和周如南兩位學者看來，企業對民間救援隊進行贊助的同時尋求自身品牌的露出和傳播，是合理的需求。“生存所需資金對民間救援隊而言是很重要的現實考量。”盧文剛評論，只要拿捏好分寸，公益目的與市場化手段的結合、兼顧與妥協是必要的。”周如南提出：藍天對商業贊助的顧慮源于當前國內整個公益的生態環境不夠健康;其實，“社會企業”這樣的公益概念已在國內逐漸實踐，如果公益組織本身就可以產生經濟利益，那與其他的企業進行利益交換也并無不妥，關鍵在于要符合規范，不必因噎廢食。

除了資金，還有地位。汶川地震后，國務院辦公廳頒發了《關于加強基層應急隊伍建設的意見》，倡導積極動員社會力量參與應急工作。2010年9月1日開始施行的《自然災害救助條例》則明確將民間緊急救援看作自然災害發生后一股重要的力量，從而使民間救援志愿者的行為有了法律和制度的保障。

另一方面，近年來國家民政部門“松綁”包括公益組織在內的民間組織的注冊，使得不少民間救援隊可以順利地解決合法身份問題。盧文剛認為，國家對民間組織“寬進嚴管、厚愛重托”的原則尤其適用于民間救援隊。“嚴管”在于救援領域本身的專業性，政府需要履行監管和引導責任;而與民眾的生命安全密切相關直接決定了“重托”的分量。

不過，張勇指出，目前的實踐中，國內的救援一般由各地的應急辦牽頭，組成單位多是政府機構，民間救援并不是常任單位，這就導致民間救援缺少在救援行動中的話語權。相比之下，美國救援協會同屬民間組織，但已經成為政府救援體系的一部分，可以第一時間共享信息、獲取各種支持。

2015年3月，貴州劍河縣地震后，壹基金聯合救災項目組工作人員在帳篷學校對兒童普及災后衛生健康知識并通過游戲互動舒緩兒童在災后可能引起的心理壓力。

民間救援如何專業化

無論是在學者還是從業者眼中，國內民間救援隊在發展程度、專業水準上的良莠不齊都是一個繞不開的現實問題。并且，救援的不少領域在國內并無既定標準，該怎么做都需要救援人自己去摸索。“例如直升機航空救援，在全國從事這項救援的民間人士可能總共都不超過一百人，就更沒有認證的標準了。”

張勇在藍天救援隊網絡的建設上力求探索出一套標準化的架構來，例如設立400應急電話，建立秘書處、指揮中心、后勤中心等。在救援領域方面，藍天救援隊已經從最初的山地救援拓展到包括山地、水面、空中、洞穴、城市等多種環境下的救援，救援設備也已全面涵蓋水陸空。

除了緊急事故救援，藍天救援隊還在海灘、河灘、山林等地義務巡視，并為大型體育賽事提供通信、醫療、救援等保障。尤其值得一提的是，2015年，藍天志愿航空隊開始正式為首都重大節假日提供直升機志愿巡航;同時，從今年開始，藍天所有分隊承諾為公眾提供免費水上打撈遺體服務。

藍天救援隊已經走出了國門。2013年11月20日，8名藍天救援隊員代表中國紅十字國際救援隊參加了菲律賓超強臺風“海燕”的災后救援工作，這是中國民間組織90年來第一次代表中國參與國際救援行動。2014年9月，藍天又兩次赴緬甸協助當地進行登山失蹤人員和失聯直升機搜救。在張勇看來，除了官方救援隊之外，民間救援隊應該成為“中國人道主義外交的第二張牌”。

以上種種，在張勇眼里都是藍天對標準的一種摸索，他嘗試讓藍天成為救援領域的“民間國家隊”，“國家隊”是榜樣，是其他救援隊的標桿。

盧文剛提出，民間救援領域非常需要“樞紐型”組織，也就是撫育、培養以及協同同類組織發展的組織。在社會其他領域，團委、工會、婦聯都是這樣的組織;而在民間救援領域，這個任務就該交給大型救援隊或救援聯盟。無論是總部建立分支單位還是聯盟對成員的互助，都是一種公益組織的孵化過程。而這種孵化也正逐步走向專業化。

周如南認為，像藍天救援隊和壹基金救援聯盟這樣的組織就是將來該領域里行業協會的雛形。在他看來，國內的民間救援行業還存在一些不規范的狀態，競爭還不夠充分。“如果以社會市場的理論看來，公益組織就是為民眾提供社會公共產品和服務的，那么應該是買方市場，即讓公眾來選擇和決定哪些組織可以留在市場里。”

他同時提出，政府不能缺位，應該把握導向，并在合適的時機制定民間救援的行業標準和準入門檻等。

大數據在民間救援的應用也是加速其專業化的重要助力。在2014年的云南魯甸地震中，“益云救災地圖”開始進入人們的視野。這是民間救援人士開發的一款信息共享平臺，目的是解決災害救援中供需信息的不對稱問題。由災民、救援隊或其他人士在網絡平臺發布救災需求信息后，益云后臺的專門團隊將對信息進行真實度審查后發布，并實時更新進度;如有救援力量決定針對某個信息采取行動，也可以發布在平臺，避免重復救援。

在周如南看來，益云的應用難度不在于網絡技術本身，而在于其有效信息的來源其實主要依靠的是民間救援隊，而這些救援隊卻可能因為門戶之見、利益之爭，不一定有動力分享救援信息。事實是，不同的救援隊之間、不同的救援聯盟之間、同一聯盟內部都存在溝通不暢的問題，“是我好不容易發現的信息，為什么要白白告訴別人”的觀念不同程度地存在著。專業化的訴求，首先要解決的最大問題可能還是救援觀念本身。

其他國家或地區的民間救援組織發展形式

中國香港：救援組織享受政府財政撥款

香港的院前急救體系由政府直屬的香港消防處救護總區、香港醫療輔助隊和非政府組織如香港圣約翰救護機構、香港紅十字會等共同組成。這兩類急救組織每年均享受政府財政的全部或部分撥款，共同承擔全香港的院前急救和民眾的避險逃生、自救互救培訓等工作。

在香港非常著名的民間救援隊就是香港民眾安全隊簡稱民安隊，是香港保安局下的輔助制服部隊。民安隊的核心成員是20多名屬于政府公務員的專職隊員，但參與的志愿者多達3600人，還有 3200多名12歲到17歲的少年團成員。香港政府每年為民安隊撥款7000萬港幣。平時志愿者輪流在民安隊值班，不領薪酬只拿補助，原雇工單位不扣工資，這些條文已經以法律的形式確定下來。市民如果野外遇險，只需撥打緊急電話999，民安隊就會立即出動進行救援。

澳大利亞：救援成員按國家標準培訓

澳大利亞政府對應急救援工作高度重視，不僅有完善的法律法規體系，而且有專門的政府機構、社會團體、專職人員和大量志愿者參與應急救援工作。

在澳大利亞政府應急機構人員很少，如澳大利亞聯邦政府海事局在全國設立40個直屬機構，僅有240人費用由政府承擔。各應急機構與企業和民間實體的救援力量簽訂協議，發生突發事件時政府應急管理中心協調各類資源實施救援。應急救援的基礎設施和專用救援裝備主要由聯邦政府和州政府承擔。

各類應急救援機構中職業救援人員很少，救援中主要依賴成千上萬的訓練有素的志愿者，所有的志愿者都必須按照國家標準進行培訓，掌握各種救援技能，取得全國通行的資質，政府應急管理機構為志愿者提供必要的救援裝備。

美國：救援協會成員全是志愿者

美國救援協會為全國性組織，成立于1950年，各州都有它的分會，救援協會所有成員全是志愿者。

美國各州的救援協會均設有多個救援中心。在業務上救援中心歸地方警察局領導。求救的電話號碼也是911。每個救援中心每天都有一人值班，遇有求救時值班員一般要通知25名左右的志愿者，要求至少有10人到達現場參加救援。

美國的救援協會是全社會安全保障體系的一部分并得到政府的“優惠”政策——救援協會、救援中心的辦公地點由政府提供;救援協會購置車輛、器材等享受免稅;救援志愿者參加培訓和救援工作時，他所就職的部門須無條件支持，不扣薪水;援助工作與軍隊、警察、保險、醫療等部門密切合作，救援中廣泛使用的直升機由軍隊提供，救援狗由警方提供。