歷史上的官員管理：清代官員的“年終密考”制

鄒愛蓮 王金山

清朝管理官員，除三年對外官一次“大計”和對京官一次“京察”，以及履職引見、年終陳述等外，還有一項特殊的制度——密考。此制源于康熙時期的密折奏事，正式實行于乾隆朝，一直使用至清朝滅亡。由于考語清單是在每年年終奏報，所以密考也被稱作“年終密考”。

這一重要的官員管理制度，因其機密性，并不載于公開的《大清會典》和《吏部則例》等國家大典之中。那么，這項制度是怎樣形成和演變的，曾發揮了怎樣的作用，我們今天該怎么評價這一制度呢？

由于密折的制度化，密考也由較低級官員對高級官員的秘密監督，逐漸演變為高級官員對低級官員的秘密考核

現存最早的密折是康熙朝的小密折，只有巴掌大小，十分便于秘藏。從密折的內容來看，康熙帝是希望通過暗中指定少數親信不時地把地方上的所見所聞秘密進行匯報，以及時了解地方民情、掌握地方大員的動態。密報者的職位不高，但均是皇帝心腹。被考察的官員，范圍并不明確，有大員也有小吏，以大員為重點。因此，康熙帝再三叮囑奏報者：“凡有奏帖，萬不可與人知道。”“凡奏折不可令人寫，但有風聲，關系匪淺。小心，小心，小心，小心！”（故宮博物院明清檔案部編《關于江寧織造曹家檔案史料》）有時，康熙帝還會在密折中要求他們了解某種情況。如康熙四十八年（1709年），皇帝在蘇州織造李煦的密折中批示：“近日聞得南方有許多閑言，無中作有，議論大小事，朕無可以托人打聽。爾等受恩深重，但有所聞，可以親手書折奏聞才好?！保ㄖ袊谝粴v史檔案館藏朱批奏折）李煦遂于當年十二月和次年正月連上兩道密折，奏報他所了解的情況，內容涉及戶部尚書、江蘇巡撫等多名官員。

此時康熙帝對地方官員的秘密了解尚無明確的時間規定，也無內容范圍要求，全憑奏報人與康熙帝關系的密切程度，或者根據康熙帝的指令隨時隨地奏報，還算不上正式的考察。

雍正帝繼位后，面臨吏治敗壞、國庫空虛的局面。他將密折視為推行新政的重要工具，建立了自繕寫、裝匣、傳遞，到批閱、發回本人，再繳進宮中的一整套規章制度，并擴大了密折的應用領域?？滴醭拿苷鄱嘁怨賳T“請安折”的形式出現，內容主要集中在地方官民動態。而雍正朝的密折上自軍國重務，下至民間瑣事，均有涉及。利用密折監督地方官員，更成為雍正帝駕馭群臣的一個重要手段，相關內容屢見不鮮。如年羹堯一案中，李維鈞、田文鏡等人在自己的密折里，均曾向雍正帝密報過年羹堯的一系列罪證，堅定了他懲辦年羹堯的決心。

由于密折的制度化，雍正朝允許使用密折奏事者不再局限于皇帝的幾個心腹官員，密考也由康熙朝時的較低級官員對高級官員的秘密監督，逐漸演變為高級官員對低級官員的秘密考核，并且這種考核越來越趨于制度化。大致可以分為三種情況：第一種是京官到地方出差時，要奏報沿途官員的情況。第二種是地方官員尤其是督撫履新時，須將赴任途中所見官員或原任地官員情況進行匯報。第三種是雍正帝專門要求某地官員對當地同僚情況進行匯報。如李衛任云南鹽驛道時，雍正帝暗中囑咐云南永北鎮總兵馬會伯：“朕聞李衛狂縱，操守亦不如前，果否？一點不可徇私情恩怨，據實奏聞。”（《雍正朝漢文朱批奏折匯編》）這些雖然都屬于部分官員密訪、密奏的非正?？己?，但是密考制度已經呼之欲出了。

至乾隆四十九年，密考才漸成慣例，即每年年底，各省總督、巡撫要分別將所轄兩司以及道、府官員賢否情況形成密考考語，以奏折形式密報皇帝

乾隆帝繼位伊始，遇到了如何快速駕馭群臣、穩定政權的問題。雍正十三年（1735年）十月初八，雍正帝駕崩僅月余，乾隆帝就在兩淮鹽政高斌的奏折中批示：“南省督撫各大員優劣品行，朕實不知，可密奏來?！备弑箅S后上了《奏為密奏南省督撫并各大員考語事》折，匯報了江南督撫及各大員的情況。

很快，這一形式被乾隆帝廣泛使用。乾隆元年（1736年）三月，他首次明確訓諭各省督撫：“朕即位之初，各省道府諸員，皆不深知其人。汝等可將各屬員賢否事跡，各折奏前來。務須秉公甄別，以備朕錄用。”（《清高宗實錄》）從此，各省督撫均需對所屬道府以上官員進行秘密考核，并及時奏報皇帝，密考制度開始向常規考核演變。

任何新制度的推出和實行，總要經過一個過程，況且因密考不在令典規定，不屬于官員固有任內職責，雖然乾隆帝下了諭令，但各省督撫好像尚未完全領會皇帝的意圖，開始奏報并不積極。所以乾隆帝經常在批覽某位督撫奏折或某位督撫陛見時，親自囑咐一番，要求其對所屬官員進行密考。乾隆三年六月初三，針對署理廣東巡撫王謩在“各保府道賢員自行封奏”一事上的推托，乾隆帝特發上諭：“朕御極之初曾有旨，著各省督撫將屬員賢否具折奏聞。彼時各省督撫皆陳奏一次，乃今并無一人陳奏者……豈必待朕諭旨屢頒而始為遵旨敷陳了事已耶？……似此均當隨時奏聞?！边@道上諭，也是乾隆帝首次明確密考應該成為一項制度。

至乾隆四十九年，因各省提督總兵選任的問題，乾隆帝又于六月初七發出上諭：“嗣后……其兩司道府賢否，亦著各該督撫每年陳奏一次。”（《乾隆朝上諭檔》）至此，密考漸成慣例。即每年年底，各省總督、巡撫要分別將所轄兩司（布政使、按察使）以及道、府官員賢否情況形成密考考語，以奏折形式密報皇帝。

嘉慶二年（1797年），嘉慶帝進一步從制度上明確了年終奏報密考考語清單的具體要求，此后一直到清朝滅亡，密考制度從未間斷。

密考形成制度后，與大計同時成為清政府對地方官員的考核制度，而且密考有著自身的獨特優勢

加強對地方官員的監督和考核，一直是歷代王朝完善官員管理制度的重要內容。清代以前各朝，中央對于地方官員的監督和考核，除設立常規考核制度外，還會通過設立專門機構，或向地方派駐專門人員等方式來實現，如明朝的廠衛制度等。但這種方式的結果卻往往是考核者與被考核者逐漸合流，不但沒有實現監督，反而造成了地方官僚機構的膨脹，增加了考核成本。在密考成為制度之前，清代對地方官員的考核沿襲了明代的大計制度。大計由吏部主持，每三年舉行一次，對地方官員的表現均有固定的考語。密考形成制度后，與大計同時成為清政府對地方官員的考核制度，這是因為密考有著自身的獨特優勢。

其一，密考的對象范圍更集中。與大計考核全體地方官員不同，密考的對象是地方道府以上中高級官員，范圍更小，考核就可以更具體、仔細。

其二，密考考語與大計考語的側重點不同，也更加詳盡。大計作為對地方官員的考核，考語主要側重于官員的政績。而密考的考語則主要側重于官員的能力和操守兩個方面，內容相對比較豐富、生動。如貴州總督張廣泗對署貴州布政使事的按察使陳德榮的考語為：“該員操守清廉，為人耿介，才具妥慎，辦事誠謹。布政使為通省錢糧總匯，宣猷佐理職任綦重，該員潔己奉公，正身率屬，雖尚未事事熟諳，然能勤慎小心、竭蹶辦理，罔敢懈斁?！边@樣的考語較之大計更加詳細，更能夠比較全面地反映一個地方官員的品行、能力及其工作狀態。

其三，密考頻率更高，且由皇帝直接主持。大計由吏部主持，每三年一次。逢大計之年，吏部按照《吏部則例》的相關規定通知各省督撫，督撫再行文布政使、按察使二司進行考核?？己送戤吅?，督撫以題本形式將結果上報給皇帝。密考則是督撫以密折形式直接將地方官員的表現匯報給皇帝，保密性強，且每年一次，頻率更高，意味著地方官員獲得皇帝了解的機會也更多。

其四，密考一方面可以考核兩司道府官員的能力和操守，另一方面也是對總督巡撫的監督。由于密考考語是總督、巡撫分別對治下同一批官員做出的，如果兩人對同一官員的考語不謀而合，則能讓皇帝放心，得到認可;一旦督撫對同一官員的考語不一致，或前后任督撫對同一官員的考語不一致，則會引起皇帝的疑心，從而啟動對相關官員的調查，這在一定程度上預防了上級官員對下級的挾私報復。如云南布政使劉春霖，因光緒三十二年（1906年）和三十三年前后兩任云貴總督岑春煊和錫良對其所做的密考考語大相徑庭而受到調查，最終于光緒三十四年被解職。這樣，密考制度就借助一紙秘密公文，實現了在不增加專門機構的情況下對地方官員的監督和考察，既降低了監督成本，又提高了行政效率，最主要的是，該制度保證了對官員考核結果的可信度，成為清代在官員管理制度方面的重要創新。

但是，到了清后期，密考制度日趨形式化，各省督撫往往“以常語泛填”。如光緒三十三年，廣西巡撫張鳴岐對布政使余誠格的考語為：“該員明足理繁，毅能決事，論其才力，堪勝艱巨?！睂κ鹛釋W使李翰芬的考語是：“該員氣度端凝，性情謹厚，提倡興學，不遺余力。”這時的密考考語越來越局限于這種四字一句、四句一人的格式，較之此制初創時，越來越僵化，所能反映的內容已經和大計考語沒有太大差別，逐漸失去了密考原來的意義和功用。

（作者單位：國家檔案局、國家清史纂修領導小組辦公室）