中國古代社會治理的病癥在哪里

顧伯沖

垂拱而治是治國的一種境界，也是一種努力的方向。中國古代爆發過很多次農民起義，證明以前的社會還沒發展到垂拱而治的程度。客觀上，那時候統治者的思想理念和社會生產力發展水平，都不具備垂拱而治的條件。

中國古代社會治理的病癥在哪里？明清之際，中國著名思想家顧炎武有一句名言：“封建之失，其專在下;郡縣之失，其專在上”，就是探討封建體制、郡縣制度的弊端所在。

所謂“封建之失，其專在下”，便是指西周賦予封國之主權過大，最終形成指揮失靈、尾大不掉的分裂之局。而“郡縣之制，其失在上”，則是指宋元明以來中央過于集權，造成地方無力施政的狀況，可謂一針見血。

顧炎武還說到“小官多者，其世盛也;大官多者，其世衰也”，即小官多了，這個朝代就會興盛;滿街都是大官，那么王朝就會衰敗。這句話直到今天對我們也有借鑒意義。

“吏”治之弊

傳統中華帝國皇權專制制度的一大特征是，國家在地方行政系統中盡可能少用“朝廷命官”，但卻隨意地大量使用胥吏和衙役去承擔基層繁雜的行政事務，因而歷代王朝末期的非正式官員人數總是比初期大得多，通常會膨脹數倍甚至數十倍。

中國自宋以來，“官”與“吏”就是分離的，官以科舉出身，擅長的無非是經史辭章，但對于財稅、經濟、司法，均一無所長，于是只能將后者委之于吏。宋、明、清之體制，官常有升遷、有調防，而吏卻是永不升遷、不調防，這勢必造成久居地方的“吏”，成為最大的地方勢力和利益集團。在這種自上而下的“金字塔”式權力結構中，存在漏洞最多、隱患最大、隱蔽性最強、盤剝老百姓最直接、造成社會危害最嚴重的莫過于這種“縣政”之弊。正如明代隆慶年間著名清官海瑞所說，我憑借一己之力“日與群小較量是非”，仍感到“窩蜂難犯”，“事與心背，奈之何，奈之何！”這種社會政治現象曾經被宋代大詩人蘇洵、蘇軾、蘇轍父子三人形象地比喻為“君子斗不過小人”的歷史規律。

這種變態的“尾大不掉”問題，就像“歷史幽靈”一樣纏繞著皇權專制集權制度不放，一直伴隨它走向滅亡為止。基層治理模式是國家體制在鄉鎮的一種反映，深深地打上了那個時候統治集團治國理政理念的烙印。中國古代基層社會治理環節上最大的問題就是皇權色彩太重。

“吏”像幽靈一樣始終對應著古代的王朝體制，就像筆者在《傾覆與重構：中國古代農民起義大起底》一書上講到的，體制是藤，基層社會治理中出現的各種各樣不正常的問題，就是那根藤上長出的歪瓜。在專制體制下，吏治的弊端被不斷放大。

一方面，吏是統治者的工具，統治者必須通過他們來穩住鄉村;另一方面，吏可以利用自身的有利條件挖統治集團的墻腳。這種矛盾造成了二者之間的沖突。從某種程度上說，農民或底層老百姓把吏看成皇帝，是因為他們在基層代表了皇權，也代表了皇帝。所以，他們在暴動的時候，先反吏殺吏。

為政以德

中國古代思想文化史上雖曾有過諸子百家爭鳴的春秋戰國時代，但從秦漢以后思想領域便基本上是儒、釋、道三家鼎足而立之局。

相應地說，中國的傳統文化乃至道德觀念基本上是由此三家的思想貫穿并影響于歷朝歷代。從道德觀念上說，儒家道德觀念主要是強調“忠、孝、仁、義、禮、智、信”的宗旨，并以此構成了中國古代社會的主流道德意識;釋家之道德觀主要集中于“慈悲”二字，所謂“慈”乃是“與人樂”，“悲”即是“憐人苦”;道家則強調“上善若水，厚德載物”，此二者又進一步因其宗教影響而演變發展為我國民間樸素的“善有善報，惡有惡報”之因果道德觀，從而構成了中國大眾道德觀上綿延不絕的主流意識。而以上三家道德思想的共同主旨又集中地表現為提倡觀念相通的“仁”“善”。

在中國傳統治理體系中，道德所起的作用是很大的。因為，中國的傳統社會很大程度上是人治社會，較少用法治來規范社會行為，那么就需要用道德來引導、約束和感化。歷史上，封謚了很多稱號，樹了很多典型，目的就是為了這個。中國到底有多少個關帝廟、多少個文廟？可能誰也說不清。還有，唐宋元明清各朝各代立了多少個貞節牌坊？這也說不清。可見道德在治國理政的作用之大。原因是，真正的道德使人成為人，使人類社會得以正常運轉。

中華傳統文化中蘊含著深厚的治國理政、管權治吏思想，有豐富的禮法相依、崇德重禮、正心修身的歷史智慧，在現代社會治理中需要延續下去。因為，一個國家要維持正常的秩序，主要要靠法律的力量。但是，道德的力量同樣是不可或缺的。道德對公民的教化作用，是法律的力量所不能夠達到的。因此，一個社會要健康、穩定地發展，必定將法治與德治相互結合，相得益彰。

法國作家雨果小說《悲慘世界》里的主人公冉·阿讓的故事頗能說明這個道理。冉·阿讓因為盜竊，受到法律的嚴厲懲罰，被罰做苦工。但嚴酷的法律并沒有改變他的本性，在他逃出來后，繼續為惡。直到有一天，冉·阿讓認識了一位仁慈的主教，道義的力量最終矯正了他扭曲的人性。

從西方社會的發展歷程來看，盡管它們非常講究法制的確立和完善，但平等、誠信、敬業、環保等道德理念的灌輸也從未停止過。正是由于這些道德理念的深入人心，才在一定程度上抵消了市場經濟的負面效應。這說明，在治理國家的過程中，道德的力量是不容忽視的，只有讓法治和德治相結合，治國才有根本保障。

較之西方國家，我國的德治思想和傳統其實更為源遠流長。早在兩千多年前，孔子就說過：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格。”意思是說，以行政手段引導民眾，以刑罰來整頓、約束民眾，雖然可以使民眾暫時免于犯罪，但卻無法使他們樹立以犯罪為恥的觀念。如果用道德來引導民眾，用禮儀來規范民眾，民眾就會樹立以犯罪為恥的觀念，自覺地端正自己的行為。孔子的“為政以德”的理念，確立了中國古代幾千年的“德治”傳統。一些成功的統治者，無論是取天下還是治天下，都不忘施“仁政”、行“德治”。康德說過：“有兩種東西，我們對它思索越深，越有一種敬畏感：一個是頭頂上的星空，一個是我心中的道德。”

中國歷史上出現的幾次“盛世”，都同統治者注重實行“德治”有著密不可分的聯系。中國古代關于“德治”的治國思想和實踐，是中國傳統政治文化的重要內容之一，雖然其中包含著人治等一些糟粕，但是其治國基本思路，至今對我們仍有一定的借鑒意義。

德法相彰

德治與法治的關系，大家知道兩者要兼用。那么什么情況下重法，什么情況下重德？這就像“彈鋼琴”，如果你彈不好那就要出差錯。

我們歷史上有兩個事例：一個是典型的法治——秦朝剛性治國，來源于商鞅變法的法家思想。公元前221年，秦朝在戰爭廢墟上挺立起來，這個時候應當以休養生息的德治來教化百姓，而秦始皇嘗到苛政的甜頭，馬車收不住了，結果15年就滅亡了。

北宋實行的是德治，重文輕武，是文人的天堂。開國之初，太祖、太宗定下崇文貶武之國策，舉農工商之業。一時間，國家似乎展露欣榮，教育、經學、科技、史學等處于世界的領先水平，一個文氣典雅的國度誕生于柔風細雨之中。據史載，自太祖時代始，鑄幣疊增到年500萬貫的數量，其兩年的鑄幣數就要超過400年后整個明朝276年所鑄之總和，而唐朝極盛的玄宗朝年鑄幣也不過32萬貫;中國的四大發明有三項產生在宋代，唐宋八大家中有六家屬于宋。舉世皆贊其是文化造極之盛世、經濟登峰之時代。但不幸的是，趙宋集團消極地吸取中唐、五代的教訓，著重于推行文官政治，實行崇文抑武。宋朝的軍制是以犧牲軍事效能，實質上是以束縛武將才能，降低武將地位和素質為代價的。宋徽宗、宋欽宗兩帝最后都死得很慘，這是北宋的最后結局，自然是它治國策略的必然結果。

秦朝也好，北宋也好，最后都沒有治好，原因都是偏重一面了，統治者沒有彈好治國的這把“大鋼琴”，更沒有到“治大國若烹小鮮”的份兒上。

限制權力

西方國家在基層治理方面有其成熟的經驗，那是人類社會文明發展的成果，是先進理念文化的結晶，筆者認為不應該隨便打上政治符號。“小政府大社會”的框架之下，政府的權力是有限的，除了安全、國防、外交，以及經濟核心領域的問題由政府來管，其他很多方面是由社會組織來管的。這么說，并不是我們要照搬西方國家的一些做法。

目前，我們離“小政府大社會”，或者“有限政府”的要求，可能還有很大的差距，這個差距的存在并不是因為哪個政黨或哪個人在執政期間不愿意去努力、去填補造成的。由于巨大的歷史慣性，我們社會的發展可能現在還達不到這個條件。這個慣性既是文化的，又是民族性的。

另外，有一個人人皆懂的道理，就是“經濟基礎決定上層建筑”。社會生產力、文明程度還沒達到之前，不適合搞“有限政府”，或搞“小政府大社會”，但是朝著這個方向努力是正確的。而且我們是一個大國，歷史悠久，情況復雜，治理國家涉及很多因素，我們的社會發展并不是簡單的“想做什么”的問題。

那么，將來我們要破解社會治理上“一抓就死，一放就亂”的怪圈，需要解決什么問題呢？第一，要轉變觀念，創新社會管理的政策體系。我們應該進一步解放思想，樹立依靠多元社會主體和社會力量來管理社會事務的理念，把它們動員起來。

在此基礎上，還需加強政策的頂層設計，迅速培育一批有資質、有影響力、能承接政府部分社會服務職能的社會組織，讓它們成為社會管理的新型的骨干力量。

第二，以市場改革為契機，緊抓政府職能轉變，進一步拓寬政府職能轉變的領域和范圍，該放給社會的放給社會，該放給市場的放給市場，該放給下級的放給下級。用中央公報的話來說是“讓市場起決定性作用”。

第三，在現有的條件下，我們轉移什么內容？基層社會治理哪些是需要轉移的？以什么方式轉移？轉移到什么程度？這些都是社會治理的工作者需要重點關注研究的問題。這不僅是一個基礎理論問題，更是一個應用理論問題。

比如，我們通過購買社會服務或者委托社會組織進行服務，既發揮了它的優勢，又提高了它的競爭力，降低了行政成本。“一抓就死，一放就亂”，這是一個千古難題，在各個歷史階段表現的形式不一樣。今天我們用社會組織來加強社會治理，不失為一種最佳的方式。

多元參與

隨著農村市場化改革和市場經濟發展帶來的鄉村經濟社會的轉型，使得農村的社會結構發生了很大的變化，但“熟人社會”的這個現狀沒有改變。記得20世紀40年代，費孝通先生在《鄉土中國》一書中，以經驗事實為基礎，提出“熟人社會”概念，以分析中國社會人際關系結構特征。費孝通先生的“熟人社會論”獲得當代許多研究中國鄉土社會流變問題的學者的一致贊賞，它揭示了一個無可辯駁的事實：中國社會內核始終是一個以血緣或親緣關系為紐帶的“面對面的社群”或“圈子社會”。這一群體中的成員“不但對人，他們對物也是熟悉的”，因而，“穩定社會關系的力量，不是感情，而是了解”。這里所說的了解，指的是接受同一個意義體系，人們經熟識后所生發的集體親密感覺和共同領悟。熟人社會這個人際關系的結構特征，不僅過去存在，現在同樣存在;不僅農村中存在，就是高度發達的大中城市也存在;不僅親情來往時存在，而且履行公職時也會出現。

這就要求我們既要積極順應時代發展的要求，又要著眼農村當前的實際，有效探索完善多元參與的農村基層治理體制的路子。首先，自治組織要擺正自己的位置。積極探索政府行政管理和基層群眾自治的有效銜接和良性互動，明確基層政府及其派駐機構與農村基層自治組織的事權劃分及其相互關系。強化政府基層治理和公共服務職能，探索政府扶持、市場運行的公共服務供給機制，統籌整合人口、就業、社保、民政、衛生、文化、治安等社會管理職能和服務資源，提高服務的供給效率和綜合效益，推動農業科技服務、醫療衛生、社會保障、社會治安、文化體育、信息服務等基本公共服務向基層社會全覆蓋。其次，基層群眾自治治理結構要清晰。建立健全以黨組織為核心，自治組織為主體，社會各方面廣泛參與的新型管理服務體系，全面推廣扁平化、網格化服務管理，改善農村社區信息基礎設施，構建綜合性信息平臺，實現各項管理服務的全天候、全方位和全覆蓋。最后，要弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，推動全社會樹立法治意識，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。

應該說，現代基層治理創新對利益板結化是有所沖擊的。

截至目前，全國農村村委會普遍進行了好幾次換屆選舉，規范化程度逐漸提高，數百萬“村官”實現了由過去的任命制到直接選舉的轉換。在長期的村民自治的實踐中，人們總結出了一些指導村委會選舉的一系列原則，這自然會贏得老百姓的支持。