美國警方如何走“群眾路線”

栗長江

【摘要】美國警方曾有漠視群眾利益的不堪歷史，但是其實(shí)施的國家社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略、制度規(guī)約以及公民監(jiān)督等舉措大大改變了警察的觀念，拉近了警察和群眾的距離，對于我國目前開展的“群眾路線”教育富有重要的啟示意義。

【關(guān)鍵詞】 警察 社區(qū)警務(wù) 執(zhí)法 服務(wù)

【中圖分類號】D631 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

美國實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，社區(qū)警務(wù)如火如荼地開展

美國警察體制屬于典型的“分散型”體制，沒有類似我國公安部這樣的主管全國公安機(jī)關(guān)的國家警務(wù)機(jī)構(gòu)，警務(wù)工作由聯(lián)邦警察、州警察、縣警察和市鎮(zhèn)警察各司其職，彼此沒有任何隸屬關(guān)系。但這并不是說國家對警務(wù)工作不聞不問，而是從宏觀層面上影響與改變警務(wù)工作的戰(zhàn)略。最為典型的是1994年通過的《暴力犯罪控制與執(zhí)法法》，從法律層面為全國實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略奠定了法律基礎(chǔ)。其中第一篇即為“公安與警務(wù)”，目的是為了大量增加警力，使警察得以直接與社區(qū)群眾打交道。為了達(dá)到這個目的，要對執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵創(chuàng)新項(xiàng)目的開展，使得社區(qū)群眾能夠幫助政府執(zhí)法機(jī)關(guān)預(yù)防犯罪。為了推進(jìn)社區(qū)警務(wù)在全國范圍內(nèi)開展，美國司法部專門組建了“社區(qū)警務(wù)辦公廳”（Community-oriented Policing Services Office），專門負(fù)責(zé)全國社區(qū)警務(wù)工作的開展，其宗旨是“建立聯(lián)系，解決問題”。

在國家戰(zhàn)略的推動下，美國大多數(shù)警方都組建了專門從事社區(qū)警務(wù)的處室，安排專門人員從事社區(qū)警務(wù)工作，一系列社區(qū)警務(wù)項(xiàng)目（Community Outreach Program）得以如火如荼地開展。比如西雅圖警察局內(nèi)設(shè)“社區(qū)警務(wù)科”（Community Outreach Section），其開展的社區(qū)警務(wù)項(xiàng)目主要有：一、“客廳懇談”：社區(qū)群眾與警察開展一種隨意的、非正式的會談，使群眾在輕松的氛圍中向警官反映社區(qū)中存在的治安問題，零距離了解警官，向警官詢問有關(guān)社區(qū)的各種問題；二、少數(shù)族裔咨詢理事會：警方通過該理事會加強(qiáng)與少數(shù)族裔民眾的接觸與溝通，少數(shù)族裔的民眾也能更好地了解警察與警務(wù)工作，從而消除誤解，加強(qiáng)合作；三、青少年項(xiàng)目，包括角色互換項(xiàng)目，旨在加強(qiáng)與流浪兒童等特定青少年群體的交流；探索項(xiàng)目，旨在通過讓青少年觀摩、參與警察勤務(wù)對青少年開展教育，比如安排青少年在社區(qū)有重大活動時參與安保活動，指揮交通等；少年警校項(xiàng)目，為青少年安排為期10周的課程，使其了解警察職能與警察勤務(wù)；少年暴力犯罪預(yù)防項(xiàng)目，幫助“問題”少年回歸社會；四、市民警校，旨在加強(qiáng)市民與警方的溝通與了解，一方面市民可以了解警務(wù)工作與刑事司法體系，另一方面警方也可以有機(jī)會傾聽市民的訴求。①

警察職能從執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法、維護(hù)治安以及服務(wù)大眾

社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略對警察機(jī)關(guān)及警察提出了新的要求，警察職能從警察專業(yè)化運(yùn)動時期的執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法、維護(hù)治安以及服務(wù)大眾。許多地方警察機(jī)構(gòu)為了適應(yīng)警務(wù)工作的新形勢在新警的選拔招募方面做出了不少改變，并形成制度，寫入警察局內(nèi)部章程（police department policy）。許多警局在選拔時增加了測謊、性格與動機(jī)分析等項(xiàng)內(nèi)容。在招募選拔方面，許多警隊(duì)還特別注意加強(qiáng)從婦女以及少數(shù)族裔民眾中進(jìn)行選拔的力度。在美國，長期以來警察職業(yè)是一種“白人+男性”為主導(dǎo)的行業(yè)，女性警察和少數(shù)族裔警察在警察隊(duì)伍中所占的比重非常有限，這與人口的自然構(gòu)成形成顯著的差異。警察局的這種人口構(gòu)成模式也助長了美國警察亞文化的形成，諸如性別及種族歧視、欺凌、內(nèi)部抱團(tuán)、外部孤立以及沉默法則等在警察局風(fēng)行。而女性警察和少數(shù)族裔警察的加入無疑會促使美國警察亞文化向正向轉(zhuǎn)變，使得緊張的警民關(guān)系得到改善。

為了更好地服務(wù)民眾，美國許多警察機(jī)構(gòu)還注重加強(qiáng)警察的職業(yè)道德教育。教育不是空洞的說教，而是上升為一種制度。首先，加強(qiáng)新警培訓(xùn)中警察倫理及職業(yè)道德方面的課時，使新警在心理上樹立起服務(wù)于大眾的思想。美國一些警察機(jī)構(gòu)還定期舉行重溫警察誓言的活動，以提示警官們時刻牢記對社區(qū)、對民眾安全所肩負(fù)的責(zé)任。比如美國亞利桑那州菲尼克斯市警察局長丹尼爾·加西亞（Daniel Garcia）就要求該局上至局長下至警員在每年的一月份全員參與重溫警察誓言儀式，強(qiáng)化警察為民服務(wù)的意識。此外，美國警局還普遍設(shè)有“榮譽(yù)堂”，紀(jì)念那些因公捐軀的警察，同時也提醒各級警官牢記職責(zé)，不辱使命。

近年來，美國警察的考核制度也在發(fā)生一些改變，將“客戶”滿意度納入考核視野。警察要想使“客戶”滿意，就必須立足社區(qū)，解決群眾遇到的問題。

公民監(jiān)督被賦予極高的期望值，公民監(jiān)督機(jī)構(gòu)更多涌現(xiàn)

由于美國警界的“沉默法則”（Code of Silence）之風(fēng)甚盛，警察如有違規(guī)、違紀(jì)、違法行為，其他警察往往保持沉默，形成一堵“藍(lán)色之墻”（Blue Wall of Silence），因此，即使群眾的利益受到侵犯，正義往往也難以得到伸張。在此背景下，公民監(jiān)督（Citizen Oversight）被賦予極高的期望值。

公民監(jiān)督是指由非警方人員參與的監(jiān)督機(jī)制。警察侵犯群眾的利益重點(diǎn)表現(xiàn)在對群眾吃拿卡要、態(tài)度蠻橫、過度使用武力、辦案違反程序等，出于對警方自身投訴機(jī)構(gòu)的不信任，群眾對公民監(jiān)督機(jī)制賦予更多信任。美國近年來公民監(jiān)督機(jī)制有很大發(fā)展，重點(diǎn)包含三種模式：一、獨(dú)立型：由非警方人員開展初始調(diào)查，然后將調(diào)查報(bào)告提供給非警方人員組成的監(jiān)督委員會，由委員會作出處理決定；二、混合型：由宣誓警察開展初始調(diào)查，一旦完成調(diào)查，報(bào)告將提交給非警方人員組成的監(jiān)督委員會，由委員會作出處理決定；三、準(zhǔn)內(nèi)部型：宣誓警察開展初始調(diào)查，調(diào)查報(bào)告呈交給警察局長，由局長作出處理決定。如果當(dāng)事人不服處理決定，可到由宣誓警察占多數(shù)，非警方人員占少數(shù)的監(jiān)督委員會進(jìn)行申訴。②

美國歷史上第一個正式的公民監(jiān)督機(jī)構(gòu)1948年于華盛頓哥倫比亞特區(qū)正式組建，稱作“投訴審查委員會”（Complaint Review Board），之后名稱各異的類似機(jī)構(gòu)不斷出現(xiàn)，但是在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施之前，這些努力收獲甚微。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施之后，公民監(jiān)督機(jī)制得到了政客與警察局長的支持，警察本身的理念也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，因而，公民監(jiān)督機(jī)制得到較快發(fā)展。

應(yīng)該看到，相對于上萬個警察機(jī)構(gòu)來講，公民監(jiān)督機(jī)構(gòu)的數(shù)量還非常有限，公民監(jiān)督體制也有待健全，但是，公民監(jiān)督機(jī)制及機(jī)構(gòu)的作用自不待言，而且隨著社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的不斷深入，公民監(jiān)督機(jī)構(gòu)會更多涌現(xiàn)，公民監(jiān)督機(jī)制會更加完善。

如今，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略在美國得到長足發(fā)展，警民關(guān)系得到很大改善，警察和民眾成為了合作伙伴，“警察即為民眾，民眾即為警察”的理念很大程度上得到體現(xiàn)。社區(qū)警務(wù)在我國也開展了很多年，取得了不錯的效果。目前，我國正在開展群眾路線教育活動，公安部出臺了“三項(xiàng)紀(jì)律”，時刻告誡廣大民警牢記人民的利益，“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”，美國警方的一些較為成熟的作法無疑會對我們的群眾路線教育活動提供有益的啟示。

（作者為中國人民公安大學(xué)人文社科部教授）

注：本文為中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金重大項(xiàng)目《公安機(jī)關(guān)人民警察核心價(jià)值觀培育研究》（2014JKF03101）階段性成果。

【注釋】

①Community Outreach. [EB/OL] http：//www.seattle.gov/spd/community/default.htm.

②Lyman， Michael D. The Police An Introduction [M]. New Jersey： Prentice Hall， 2002， 279-280.

責(zé)編/潘麗莉 美編/于珊