美國(guó)警方如何走“群眾路線”

栗長(zhǎng)江

【摘要】美國(guó)警方曾有漠視群眾利益的不堪歷史，但是其實(shí)施的國(guó)家社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略、制度規(guī)約以及公民監(jiān)督等舉措大大改變了警察的觀念，拉近了警察和群眾的距離，對(duì)于我國(guó)目前開(kāi)展的“群眾路線”教育富有重要的啟示意義。

【關(guān)鍵詞】 警察 社區(qū)警務(wù) 執(zhí)法 服務(wù)

【中圖分類號(hào)】D631 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

美國(guó)實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，社區(qū)警務(wù)如火如荼地開(kāi)展

美國(guó)警察體制屬于典型的“分散型”體制，沒(méi)有類似我國(guó)公安部這樣的主管全國(guó)公安機(jī)關(guān)的國(guó)家警務(wù)機(jī)構(gòu)，警務(wù)工作由聯(lián)邦警察、州警察、縣警察和市鎮(zhèn)警察各司其職，彼此沒(méi)有任何隸屬關(guān)系。但這并不是說(shuō)國(guó)家對(duì)警務(wù)工作不聞不問(wèn)，而是從宏觀層面上影響與改變警務(wù)工作的戰(zhàn)略。最為典型的是1994年通過(guò)的《暴力犯罪控制與執(zhí)法法》，從法律層面為全國(guó)實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略奠定了法律基礎(chǔ)。其中第一篇即為“公安與警務(wù)”，目的是為了大量增加警力，使警察得以直接與社區(qū)群眾打交道。為了達(dá)到這個(gè)目的，要對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵(lì)創(chuàng)新項(xiàng)目的開(kāi)展，使得社區(qū)群眾能夠幫助政府執(zhí)法機(jī)關(guān)預(yù)防犯罪。為了推進(jìn)社區(qū)警務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展，美國(guó)司法部專門組建了“社區(qū)警務(wù)辦公廳”（Community-oriented Policing Services Office），專門負(fù)責(zé)全國(guó)社區(qū)警務(wù)工作的開(kāi)展，其宗旨是“建立聯(lián)系，解決問(wèn)題”。

在國(guó)家戰(zhàn)略的推動(dòng)下，美國(guó)大多數(shù)警方都組建了專門從事社區(qū)警務(wù)的處室，安排專門人員從事社區(qū)警務(wù)工作，一系列社區(qū)警務(wù)項(xiàng)目（Community Outreach Program）得以如火如荼地開(kāi)展。比如西雅圖警察局內(nèi)設(shè)“社區(qū)警務(wù)科”（Community Outreach Section），其開(kāi)展的社區(qū)警務(wù)項(xiàng)目主要有：一、“客廳懇談”：社區(qū)群眾與警察開(kāi)展一種隨意的、非正式的會(huì)談，使群眾在輕松的氛圍中向警官反映社區(qū)中存在的治安問(wèn)題，零距離了解警官，向警官詢問(wèn)有關(guān)社區(qū)的各種問(wèn)題；二、少數(shù)族裔咨詢理事會(huì)：警方通過(guò)該理事會(huì)加強(qiáng)與少數(shù)族裔民眾的接觸與溝通，少數(shù)族裔的民眾也能更好地了解警察與警務(wù)工作，從而消除誤解，加強(qiáng)合作；三、青少年項(xiàng)目，包括角色互換項(xiàng)目，旨在加強(qiáng)與流浪兒童等特定青少年群體的交流；探索項(xiàng)目，旨在通過(guò)讓青少年觀摩、參與警察勤務(wù)對(duì)青少年開(kāi)展教育，比如安排青少年在社區(qū)有重大活動(dòng)時(shí)參與安保活動(dòng)，指揮交通等；少年警校項(xiàng)目，為青少年安排為期10周的課程，使其了解警察職能與警察勤務(wù)；少年暴力犯罪預(yù)防項(xiàng)目，幫助“問(wèn)題”少年回歸社會(huì)；四、市民警校，旨在加強(qiáng)市民與警方的溝通與了解，一方面市民可以了解警務(wù)工作與刑事司法體系，另一方面警方也可以有機(jī)會(huì)傾聽(tīng)市民的訴求。①

警察職能從執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法、維護(hù)治安以及服務(wù)大眾

社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略對(duì)警察機(jī)關(guān)及警察提出了新的要求，警察職能從警察專業(yè)化運(yùn)動(dòng)時(shí)期的執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法、維護(hù)治安以及服務(wù)大眾。許多地方警察機(jī)構(gòu)為了適應(yīng)警務(wù)工作的新形勢(shì)在新警的選拔招募方面做出了不少改變，并形成制度，寫入警察局內(nèi)部章程（police department policy）。許多警局在選拔時(shí)增加了測(cè)謊、性格與動(dòng)機(jī)分析等項(xiàng)內(nèi)容。在招募選拔方面，許多警隊(duì)還特別注意加強(qiáng)從婦女以及少數(shù)族裔民眾中進(jìn)行選拔的力度。在美國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)警察職業(yè)是一種“白人+男性”為主導(dǎo)的行業(yè)，女性警察和少數(shù)族裔警察在警察隊(duì)伍中所占的比重非常有限，這與人口的自然構(gòu)成形成顯著的差異。警察局的這種人口構(gòu)成模式也助長(zhǎng)了美國(guó)警察亞文化的形成，諸如性別及種族歧視、欺凌、內(nèi)部抱團(tuán)、外部孤立以及沉默法則等在警察局風(fēng)行。而女性警察和少數(shù)族裔警察的加入無(wú)疑會(huì)促使美國(guó)警察亞文化向正向轉(zhuǎn)變，使得緊張的警民關(guān)系得到改善。

為了更好地服務(wù)民眾，美國(guó)許多警察機(jī)構(gòu)還注重加強(qiáng)警察的職業(yè)道德教育。教育不是空洞的說(shuō)教，而是上升為一種制度。首先，加強(qiáng)新警培訓(xùn)中警察倫理及職業(yè)道德方面的課時(shí)，使新警在心理上樹立起服務(wù)于大眾的思想。美國(guó)一些警察機(jī)構(gòu)還定期舉行重溫警察誓言的活動(dòng)，以提示警官們時(shí)刻牢記對(duì)社區(qū)、對(duì)民眾安全所肩負(fù)的責(zé)任。比如美國(guó)亞利桑那州菲尼克斯市警察局長(zhǎng)丹尼爾·加西亞（Daniel Garcia）就要求該局上至局長(zhǎng)下至警員在每年的一月份全員參與重溫警察誓言儀式，強(qiáng)化警察為民服務(wù)的意識(shí)。此外，美國(guó)警局還普遍設(shè)有“榮譽(yù)堂”，紀(jì)念那些因公捐軀的警察，同時(shí)也提醒各級(jí)警官牢記職責(zé)，不辱使命。

近年來(lái)，美國(guó)警察的考核制度也在發(fā)生一些改變，將“客戶”滿意度納入考核視野。警察要想使“客戶”滿意，就必須立足社區(qū)，解決群眾遇到的問(wèn)題。

公民監(jiān)督被賦予極高的期望值，公民監(jiān)督機(jī)構(gòu)更多涌現(xiàn)

由于美國(guó)警界的“沉默法則”（Code of Silence）之風(fēng)甚盛，警察如有違規(guī)、違紀(jì)、違法行為，其他警察往往保持沉默，形成一堵“藍(lán)色之墻”（Blue Wall of Silence），因此，即使群眾的利益受到侵犯，正義往往也難以得到伸張。在此背景下，公民監(jiān)督（Citizen Oversight）被賦予極高的期望值。

公民監(jiān)督是指由非警方人員參與的監(jiān)督機(jī)制。警察侵犯群眾的利益重點(diǎn)表現(xiàn)在對(duì)群眾吃拿卡要、態(tài)度蠻橫、過(guò)度使用武力、辦案違反程序等，出于對(duì)警方自身投訴機(jī)構(gòu)的不信任，群眾對(duì)公民監(jiān)督機(jī)制賦予更多信任。美國(guó)近年來(lái)公民監(jiān)督機(jī)制有很大發(fā)展，重點(diǎn)包含三種模式：一、獨(dú)立型：由非警方人員開(kāi)展初始調(diào)查，然后將調(diào)查報(bào)告提供給非警方人員組成的監(jiān)督委員會(huì)，由委員會(huì)作出處理決定；二、混合型：由宣誓警察開(kāi)展初始調(diào)查，一旦完成調(diào)查，報(bào)告將提交給非警方人員組成的監(jiān)督委員會(huì)，由委員會(huì)作出處理決定；三、準(zhǔn)內(nèi)部型：宣誓警察開(kāi)展初始調(diào)查，調(diào)查報(bào)告呈交給警察局長(zhǎng)，由局長(zhǎng)作出處理決定。如果當(dāng)事人不服處理決定，可到由宣誓警察占多數(shù)，非警方人員占少數(shù)的監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行申訴。②

美國(guó)歷史上第一個(gè)正式的公民監(jiān)督機(jī)構(gòu)1948年于華盛頓哥倫比亞特區(qū)正式組建，稱作“投訴審查委員會(huì)”（Complaint Review Board），之后名稱各異的類似機(jī)構(gòu)不斷出現(xiàn)，但是在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施之前，這些努力收獲甚微。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施之后，公民監(jiān)督機(jī)制得到了政客與警察局長(zhǎng)的支持，警察本身的理念也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，因而，公民監(jiān)督機(jī)制得到較快發(fā)展。

應(yīng)該看到，相對(duì)于上萬(wàn)個(gè)警察機(jī)構(gòu)來(lái)講，公民監(jiān)督機(jī)構(gòu)的數(shù)量還非常有限，公民監(jiān)督體制也有待健全，但是，公民監(jiān)督機(jī)制及機(jī)構(gòu)的作用自不待言，而且隨著社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的不斷深入，公民監(jiān)督機(jī)構(gòu)會(huì)更多涌現(xiàn)，公民監(jiān)督機(jī)制會(huì)更加完善。

如今，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略在美國(guó)得到長(zhǎng)足發(fā)展，警民關(guān)系得到很大改善，警察和民眾成為了合作伙伴，“警察即為民眾，民眾即為警察”的理念很大程度上得到體現(xiàn)。社區(qū)警務(wù)在我國(guó)也開(kāi)展了很多年，取得了不錯(cuò)的效果。目前，我國(guó)正在開(kāi)展群眾路線教育活動(dòng)，公安部出臺(tái)了“三項(xiàng)紀(jì)律”，時(shí)刻告誡廣大民警牢記人民的利益，“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去”，美國(guó)警方的一些較為成熟的作法無(wú)疑會(huì)對(duì)我們的群眾路線教育活動(dòng)提供有益的啟示。

（作者為中國(guó)人民公安大學(xué)人文社科部教授）

注：本文為中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金重大項(xiàng)目《公安機(jī)關(guān)人民警察核心價(jià)值觀培育研究》（2014JKF03101）階段性成果。

【注釋】

①Community Outreach. [EB/OL] http：//www.seattle.gov/spd/community/default.htm.

②Lyman， Michael D. The Police An Introduction [M]. New Jersey： Prentice Hall， 2002， 279-280.

責(zé)編/潘麗莉 美編/于珊