論國家治理轉型中的民族政治運作機制

周玉琴

摘要：當代中國正處于社會結構深刻變動、民族關系錯綜復雜的變革時期。為了適應環境和時代的變化，民族問題治理需要思維取向的轉換，深入研究我國當代民族政治內在的運作機理并準確把握其發展路徑是一個意義重大的命題。立足現實，應從宏觀制度環境的營造和具體治理模式的建構和重塑出發，構建治理轉型中的我國民族政治運作機制，以適應社會變革的需要。

關鍵詞：國家治理轉型；政治認同；民族政治；制度環境；運作機制

中圖分類號：D633文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）03-0026-04

基金項目：2014年國家社會科學西部項目“國家治理轉型中的西部民族地區民主政治運作機制研究”（14XZZ003）；2012年教育部人文社會科學青年項目“社會轉型期西部民族地區民主政治運作的特殊路徑選擇與模式研究” （12YJC850033）；中央高校基本科研專項基金資助“多民族國家建設視角下少數民族社會民主政治實踐研究”（2013G6114058）；長安大學創新團隊項目“當代馬克思主義理論基本問題研究” （2014G6111008）的階段性成果之一。

作者簡介：周玉琴（1976-），男，安徽肥西人，長安大學馬克思主義學院副教授，碩士生導師，政治學博士，主要從事民族政治學研究。

建立理想的政治秩序、維護國家長治久安始終是人類社會孜孜以求的奮斗目標，也是中國共產黨不懈追求的“中國夢”。中國是由56個民族組成的多民族國家，在從傳統社會向現代社會的變遷過程中，民族社會結構和社會成員心理正發生著巨大的變化，所引發的民族間摩擦、民族關系緊張、民族突發性事件頻繁出現，嚴重影響到少數民族社會成員對國家的政治認同。這些足以說明，當代中國民族問題治理轉型已到了關鍵時間點。黨的十八屆三中全會首次提出了推進國家治理體系和治理能力現代化，這是順應歷史發展大趨勢做出的戰略性選擇。因此，在一個社會結構深刻變動、社會矛盾復雜而尖銳的治理轉型時代，少數民族群體在民族政治運作的過程中，將把何種層面的政治認同置于首位，以及如何通過有效運作機制實現其對國家政治體系的認同，促進民族政治體系向民主、高效的方向發展，進而形成穩定、高效、民主的良性互動關系模式，成為當代中國民族問題治理體系和治理能力現代化的重要命題。

一、政治認同實現國家轉向：治理轉型時代民族政治運作的優先主題

民族作為穩定的人類社會共同體，有著富有個性的政治生活。在民族社會中，“各民族人民既生活在統一國家的政治體制與政治運營之下，又同時程度不等地生活在他們本民族的政治生活之中。”因此，在政治場域中，民族成員政治活動的存在和運行依賴于民族政治體系與國家政治體系有序的動態互動。從現代政治學意義上來看，政治體系根據產生領域的不同，可以劃分為國家形態政治體系和非國家形態政治體系。少數民族政治體系

是一種以少數民族社會為基礎存在、確定或劃分出來的政治體系，它是少數民族政治的存在形式。眾所周知，中國是一個歷史上形成的統一的多民族國家。我國的各少數民族在歷史上曾經建立過各種各樣的民族政治體系。這些政治體系經過長期的演變，現在主要以民族區域自治的形式運行。這項“在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治”的制度設計，承認并尊重各少數民族在政治上的平等權利和自主權，賦予少數民族在聚居地充分自主權的合法性。但是，在我國統一的多民族國家內，少數民族民主政治運作的基本政治前提是：“少數民族政治體系雖然在權力和運作等方面具有一系列的特點，并體現出某種相對的獨立性，但它并不是獨立于國家政治體系之外，而是處于國家政治體系之中，是國家政治體系內的次級政治體系。”因此，在利益分化的治理轉型時代，我國統一多民族國家內的民族政治運作的邏輯應是以民主為基本前提，以社會的和諧穩定為“坐標”，以國家制度及其所決定的民族政治權力結構體系的全面優化為關鍵，形成“平等的族際關系、共同的國家認同以及一體性的社會聯系”為基本要素的動態運行體系，其中，對國家政治體系的認同應居于核心地位。

人類社會文明的發展史，就是一部革故鼎新的變革史。改革開放30多年以來，隨著我國經濟、社會發展和國際環境的變化，我國民族地區也正歷經全方位的變革。特別是在民族社會結構深刻變動、民族關系錯綜復雜的變革時代，西部民族地區社會治理面臨諸多挑戰與難題，社會領域中各種各樣的矛盾與沖突伴隨著民族政治生活的全過程，嚴重影響統一多民族國家內民族成員對國家政治體系的認同。首先，中國的發展正邁出全新的步伐，被稱為世界發展史上的“奇跡”。但是，與我國社會整體的快速發展相比，當前民族政治體系無論是體系本身，還是體系的實踐運作都存在著嚴重的滯后問題。而發展較慢的民族（或利益群體）會認為，國家或經濟發展較快的民族（利益群體）剝奪了他們的資源和發展機遇，從而產生被剝奪感和對國家認同的弱化。少數人族群強調集體身份和認同，其目的就是“要求獲得國家政治生活起碼的尊重與承認，通過對集體身份尊嚴的獲得抵制來自主流社會或國家的同化”。其次，制度的合法性和有效性影響到多民族國家內政治秩序的運行與維持。“一種政體如果要達到長治久安的目的，必須使全邦各部分（各階級）的人們都能參加而且懷抱著讓它存在和延續的意愿。”可見，只有當人們相信制度的正義性或公平性，才愿意履行他們在這些制度設計中所應負的責任。當前，西部民族地區的社會治理面臨著一系列轉型的危機，如權威治理與分權自治的博弈，管制治理與法治治理的抉擇等等，尤為突出的是計劃經濟下的執政方式、運行機制、政治體制等仍然影響著國家政治體系的有效運作，諸如權力尋租、官員腐敗等問題直接影響到民族社會成員政治認同的國家轉向。最后，在民主化進程不斷推進的治理轉型時代，對于民族地區民主政治運作來說，民族地區基層的政治體系具有“面對面”的直接影響，一些民族群眾仍然習慣于傳統的看“頭人”行事，農村基層干部以“牧羊人”自居等現象時有發生。這種民族社會局部領域中基層政治體系的“回歸”，表明某些民族村落的長老、家族、宗教組織等仍在民族地區政治生活中發揮一定的作用，從而弱化少數民族群眾對國家政治體系的認同。

此外，全球化進程的全面推進、西方反華勢力“和平演變”的圖謀、“三股”勢力等外在因素對國家也造成不同程度的認同危機，影響甚至威脅到多民族國家的社會政治穩定。在一個存在認同危機的時代，作為典型的多民族國家的中國，民族政治體系的運作如果不能有效地促進民族成員對國家的認同，其后果將不僅是破壞民族社會穩定，甚至可能引發多民族國家內政治秩序的崩潰。因此，在中國國家治理轉型的時代征程中，積極穩妥地推進政治認同、實現國家轉向是我國作為統一多民族國家民主政治運作的優先主題，更是民族問題治理體系和治理能力現代化的首要前提。

二、治理轉型時代民族政治運作宏觀制度環境的營造

“人創造環境，同樣，環境也創造人。”當前，隨著政治文化變革的多元化、社會經濟變革的市場化和交往方式變革的全球化等現象的不斷蔓延，認同問題正在取代傳統政治意識形態而成為多民族國家內尋求良好秩序狀態所不可回避的一個新挑戰。就我國而言，在這個過程中，影響我國少數民族民主政治良性運作的制度環境因素很多，主要包括經濟因素、政治體制、政治文化等宏觀方面。因此，要使各民族“多元一體”關系向更高的層級遞增，必須從以下幾方面著手營造良性的治理環境。

1.加快民族經濟發展，鞏固民族政治運作的物質根基。政治生活總是要以一定的經濟生活為基礎。“嚴重貧困的群眾，根本無法獲知參與公共事務的足夠的信息，對公共事務進行有效的討論。”只有在經濟發展的基礎上，在少數民族物質利益增長的同時，才能為少數民族通過公共政治參與來爭取、實現和維護好自己的物質利益提供必要的基礎，從而促進民族政治生活健康有序運行。可見，社會經濟發展水平對民族政治運作有著十分重要的影響。如果國家經濟社會發展水平較高、速度較快，各少數民族從發展過程中普遍受益，那么，少數民族就較容易接受和認可國家形態政治體系所倡導的主流政治文化，從而強化國家政治體系的認同。

當前，由于自然環境、歷史背景等多方面因素，民族地區經濟社會的發展水平與全國其它地區相比仍存在較大差距。這種經濟社會發展的低水平從許多方面影響和制約了民族地區政治良性的運作效果。因此，在市場經濟的作用下，必須加快民族地區的經濟發展速度，提高少數民族地區群眾的收入水平，縮小民族間的發展差距，促進邊疆民族地區資源的合理配置及凈收益的增加，實現收大于支。在民族地區經濟社會不斷發展的過程中，通過民族政治體系的有效運行來賦予民族認同以新內涵，打破狹隘民族意識的束縛，代之以各民族共同聯合發展的新型認同意識，在統一的國家政治框架內逐漸強化國家層面的政治認同。

2.完善民族政治體系，健全民族政治運作的保障機制。民族政治的運作需要強有力的政治制度作保障，這是政治發展的內在要求。在社會結構深刻變動、民族關系錯綜復雜的變革時代，現代國家制度體系是現代國家治理體系的主導性要素。完善制度體系的目的就是要規范各民族之間的關系，確定國家的權力與民族的權利，使新的制度設計能夠滿足社會需求，推動社會經濟事業的有序發展。多民族國家內的民族成員對國家的認同，首先是對該國家基本制度和重要體制的認可。只有建立具有高度連續性和穩定性的現代政治制度，才能有助于實現多元社會主體的利益表達和利益整合以及公民制度化的政治參與水平，乃至整個民主政治的發展。相反，體制和制度供給不足，必然降低政府效能，政治體系既不能調和多元政治力量之間的利益矛盾，也不能將政治系統內不同參與主體納入到有序的政治運作過程之中，從而產生對國家政治體系認同“力不從心”的現象。

對于中國這樣的多民族大國而言，作為一種國家制度架構，政治體系的健全與完善不僅包括國家政治體系，還包括民族政治體系。因此，要提高民族政治運行的有效性，就必須不斷完善國家與民族政治體系：一是政治組織的不斷健全和政治人素質的不斷提高，尤其是要努力擴大少數民族參政、議政、監政的機會和范圍；二是政治規范的完善與調整，努力實現依法行政，建設社會主義法治政府。目前，在西部民族地區，政治規范中存在的體制弊端、操作性不強等問題在一定程度上是造成權力腐敗、權力監督無力的重要原因。因此，民族區域自治制度作為我國主要形態的民族政治體系，其重要性不言而喻，關鍵是如何有效貫徹、實施并在實踐中不斷完善。在多民族國家內，當民族接受、認同國家，把國家政治體系看作是自己民族的政治屋頂，將對民族政治運作機制十分有利。

3.加強與改進黨的建設，確保黨在民族政治運作中的領導作用。一個國家的政治體系能否長期連續穩定地運轉，其權力核心是否堅強是一個重要的前提。馬克斯·韋伯認為，“現代經濟發展必然促成社會的高度分殊化，從而導致整個社會具有日益多元分散的社會離心力傾向。”在這種情況下，該社會的政治主導力量應該具備核心能力和自主性，整合各種國家治理資源，使多元分散的社會利益群體仍能凝聚為各民族整體的政治意志和政治向心力，以適應社會結構和政治心理的巨大變動。所以，對于多民族國家而言，各個民族由于語言、文化、宗教、生活習俗、經濟利益等方面的差異，社會政治主導力量如何通過一定的政治運作機制將不同的族群整合進國家政治體系當中，實現各族群之間的“和諧共生”，這是一個既緊迫又棘手的世界性難題。

基于中國的基本國情和“黨建國家”的政治邏輯，中國共產黨一直是國家政治生活中的核心組織領導角色。當代中國執政黨通過一整套能夠促成國家認同和民族認同的意識形態體系，來使各個民族既認同和遵守我國的現存制度，同時又給予各個民族以尊重和保護，這能夠增進民眾對國家的認同，發揮維護民族社會政治穩定的作用。對當下的中國社會而言，確保黨在民族政治運作中的領導作用，提高現代治理能力，首要的就是堅持“立黨為公、執政為民”的價值取向并身體力行。政黨只有使民眾對政黨的認同進一步升華為對國家和民族的認同才能長久地維護自身的權威。為此，民族地區黨的建設需要以提高黨的執政能力為重點，堅持黨的科學執政、民主執政和依法執政三者的有機統一；推進執政方式現代化、科學化，以包容性體制建構正義性的制度理性，以均衡的政治開放調整失衡的社會利益格局。唯有如此，才能從國家政權建設和執政方式的取向上夯實合法性基礎，促進民族政治體系的有效運轉。

4.推進核心價值體系建設，注重民族傳統文化與主導政治文化之融合。各民族共有的文化認同是民族國家政治共同體得以存在和發展的基礎。民族政治系統的有序運行在很大程度上取決于主導政治文化與民族傳統文化的親和性。當多民族國家內的每個民族成員對主流政治文化有比較一致的認同時，就會成為增強民族凝聚力、促進國家內部各民族團結統一的推動力。因此，在治理轉型時代，民族政治體系與國家政治體系的良性互動，需要深度挖掘各個民族傳統文化中具有現代意義的成分，注重它與主導政治文化之間的銜接和融合，并在此基礎上提煉出民族文化的基本精神和核心價值，從而建構國家政治體系運作的文化認同基因。

我國西部民族地區的少數民族群眾大都有自己的宗教信仰，而且一些民族的宗教信仰與其民族群眾的心理、風俗習慣幾乎融為一體。他們有著各自不同的經濟生活、制度文化和社會關系，各自生活的自然、人文社會環境也“大相徑庭”，同時，現代化的傳播媒介在落后偏僻的民族地區基層農村普及率還很低，這些都加深了民族政治體系運行過程中國家認同的難度。為此，在經濟利益多樣化、社會矛盾復雜化和價值觀念多元化不斷蔓延的轉型時代，必須構建新型政治文化，積極培育民族地區公民社會，大力宣揚各民族交往融合的優秀傳統，挖掘各個民族之間的歷史文化聯系，以愛國主義和時代精神為特征，以中華優秀傳統文化為根基，傳承和提升民族特色文化，要在尊重少數民族群體對本民族認同的基礎上，通過建設共有的中華民族文化來提升各民族對國家的政治認同。

三、治理轉型時代民族政治運作具體模式的建構

作為一項復雜的系統工程，民族政治運作是民族成員與政治系統之間多層面交互作用的過程。從國家建構的視閾出發，由于血緣、信仰和地緣關系，民族政治體系的高效運轉除了要在宏觀上營造良性的環境，還須在微觀上建構一個凸顯本土性、族群性的具體運行模式，形成特殊的社會治理結構，發揮特殊的社會資本的優勢。

1.構建立體化的政治社會化結構，培育各族群的國家認同。就個體而言，政治社會化，是指社會成員學習、接受和內化政治文化并形成“政治人”的過程；就社會系統而言，政治社會化是指政治共同體經由各種途徑，塑造具有一定政治素質的合格“政治人”的過程。它可以為社會政治秩序的穩定提供保證，更為社會政治變革提供必要的動力。在多民族國家內，由于各民族成員自身的心理特征、生存環境、文化背景不同，各民族之間存在著多樣性的差異，形成了具有本土性的政治意識。當這種本土性認同高于國家形態政治體系認同之時，就會出現認同“斷裂”，甚至導致認同危機；如果付諸政治行為，就可能會引發多民族國家內政治秩序的崩潰，這是不可否認的客觀存在。

因此，在尊重各民族、各地區多元文化的發展需求基礎上，應引導和推動多民族地區政治社會化，促成具備文化統一性和異質性的“族員”身份與“公民”身份的結合，建構民族政治行為能力，整合民族政治資源，實現少數民族政治參與的有效性與有序性。為此，需要建立一個立體的政治社會化結構網絡系統， 改變政治社會化機構流于形式的現狀，從多方面、多角度，綜合運用多種措施去推進，使其社會成員逐步具有合乎政治體系要求的共同“政治準則”“政治價值”和“政治認同”，從而將多民族地區的社會成員塑造成現代意義上合格的“政治人”。

2.堅持自治與共治相結合，促進族際政治整合。保障少數民族的政治權利，現已成為絕大多數多民族國家的共識。民族政治運作的宗旨是在于通過保證各民族的完整權利和合理權益，實現民族關系的平等、自由與和諧發展。在中國，少數民族政治體系的主要形態就是民族區域自治體系，其核心內容就是在黨和國家的領導下，給予少數民族充分的自治權，保障少數民族群眾當家作主。自治權是“自主地行使管理本民族內部事務和本地方事務的一種特定權力，自治權是一種大于一般地方國家機關的權力”。中國憲法明確規定：“各民族能夠平等地參與國家事務管理，享有平等的選舉權和被選舉權；在全國人民代表大會中，民族不分大小均有自己的代表，即使人口特少的民族至少應有代表一人。”實踐證明，民族區域自治體系賦予各少數民族群體以最廣泛的政治生活和社會文化生活的權利，是有效確立政治合法性和國家認同感的制度建設和保障。

多民族國家是多個民族共同建立的國家政治共同體，是各個民族共同的政治“保護傘”。如果多民族國家內各民族難以分離，那就應該通過族際政治整合，由各個民族共同參與對國家權力的掌握和控制，以實現民族自治與共治的有機結合。中國是各族人民“共同締造”的，各族人民當家作主，實質上是中華民族這個共同的“大家”之主。民族自治與共治完美結合的最大好處，是各民族利益均可獲得保障，尤其是少數民族的權益可以得到更多的保護。

3.推行協商民主制度化發展，拓寬民族政治參與的渠道。協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，它契合了現代國家治理的制度化要求。協商民主強調求同存異，能夠包容差異性，公正地對待不同利益群體的合法利益與合理要求。因此，在各民族越來越追求民族平等的政治訴求的時代，我國應積極推進協商民主廣泛多層制度化發展，來協調好各民族關系，維護好各民族的政治權利，積極推進民主監督、政治協商和參政議政制度的建設，充分調動各黨派和各族群眾參政議政的積極性，使少數民族充分享有參與國家治理和政治生活的廣泛權利。同時，運用協商民主的方式建立形式多樣、規范有序、暢通高效的訴求表達渠道，讓少數民族群眾能依法、有序、理性地表達訴求，形成廣泛的民主參與路徑。廣泛的民主參與能夠增強少數民族成員與政治體系的溝通和交流，使少數民族在減少對地方權威信賴和歸屬感的同時，轉而認同于國家并依賴國家權威的保護，從而為民族政治體系高效運作提供新的制度平臺。

4.發揮傳統習俗、宗教組織在民族政治運作中的積極作用。在民族散雜居或多民族地區，由于特殊的地緣、風俗習慣、宗教信仰以及其它人文環境，使得民族地區長期處于各種文化“碰撞”的聚焦點，甚至是分裂與反分裂斗爭的中心舞臺，在國家安全中占有極其重要的戰略地位。古今中外歷史表明，世界上沒有一個民族沒有過自己的宗教。任何一種宗教都有不同程度的民族性，任何一個民族也都有不同程度的宗教性。當今世界，由民族矛盾和糾紛而引起的種族騷亂、地區沖突和戰爭層出不窮，民族宗教問題已成為當今世界動蕩不安的重要根源。20世紀90 年代以來，“三股勢力”廣泛分布于歐洲、亞洲和非洲的許多國家，我國更是深受其害，它們以宗教為借口、幌子的反動政治活動給民族社會生活造成了破壞性影響。

我國西部民族地區除自然資源豐富，還有獨特的民族文化、傳統風俗和社會組織、宗教信仰等，這些資源其實是當地民族問題治理的一種社會資本。在少數民族民主政治建設的實踐過程中，政府要切實尊重少數民族的傳統風俗和社會組織，充分挖掘和利用族規、家法、村規民約等積極因素，選擇適合該地區歷史傳統和獨特文化習俗的治理方式，確保民族政治體系的正常運作。同時，要加強宗教事務的管理，積極引導宗教與社會主義社會相適應。充分發揮宗教組織在民族政治發展中的強大民族整合作用，實現自上而下的政治控導，為民族社會政治系統的良性高效運轉提供堅實的社會基礎。

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【責任編輯：張曉妍】