“一把手”體制：歷史體認、制度檢討與改革進路

鄒慶國

摘要：“一把手”作為長期流行于我國政治生活的特定術語，承載著特定的權力規則，反映著特定的體制形態?！耙话咽帧边^分集權的領導體制是引發諸多政治弊病的發源點，亦是深化改革進程中亟待突破的關節點。本文以“一把手”體制生成與演進的脈絡梳理、不同時期制度創新的績效評價、改革難點問題的認定為考察背景，以2014年以來山西等地開啟的“一把手”限權改革為實踐分析樣本，從科學劃分黨政主要領導的職能權限、形成不同屬性權力之間的制衡關系、保持持續遞增的剛性執行力等方面，提出了以節點攻堅推進體系構建的改革進路。

關鍵詞：“一把手”體制；體制演進；體制改革；績效評價；改革進路

中圖分類號：D25文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）03-0048-04

基金項目：2011年度國家社會科學基金項目“中國共產黨地方委員會領導制度科學化問題研究”（11BDJ023）階段性成果。

作者簡介：鄒慶國（1971-），男，山東聊城人，聊城大學政治與公共管理學院副教授，法學博士，碩士生導師，研究方向：政黨與社會、執政黨制度建設。

在以憲法、黨章為核心的國家和黨內法規體系中，“一把手”這個詞匯是不存在的。然而，它卻成為長期流行于我國政治生活的特定術語，承載著特定的權力規則，反映著特定的體制形態。30多年前，鄧小平就深刻指出，權力過分集中是很多問題的“總病根”。從現實來看，以“一把手”個人集權為主要標志的過分集權問題仍然在困擾著我們，而且在程度、形態、危害等方面均有新的變化，是引發諸多政治弊病的發源點，亦是深化改革進程中亟待突破的關節點。在推進國家治理體系現代化和依法治國的宏觀背景下，探討“一把手”體制的歷史演進、現實困境及其破解路徑，對于落實十八屆三中全會作出的“規范各級黨政主要領導干部職責權限”，“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督”等新部署，推進權力結構的良性變遷，有效祛除權力運行的體制性積弊，具有重大意義。

一、歷史體認：“一把手”體制的演進軌跡

從歷史視角來看，“一把手”體制首先是在黨內權力配置中生成的，既與封建專制文化的殘余影響有關，又同戰爭環境對集權的特殊需求以及由此所形成的領導權威和權力運作方式的不恰當演繹與放大有關，是歷史合理性與非合理性相統一的產物。

1.建黨早期制度設計初衷與實踐的背離。早期中國共產黨人對黨內出現凌駕于眾人之上的“黨魁”式人物是保持高度警惕的。據張國燾回憶，“陳主張中國共產黨不采取黨魁制，如孫中山之任國民黨總理那樣”，他主張“中共采用較民主的委員制，從委員中推舉一個書記來負責聯絡之責”。這種設想是以體現現代民主精神的委員會制來架構黨的領導體制，防止組織內的個人專斷。照此思路，早期黨章中對“書記”或“委員長”的主要職責基本限定在黨務管理和會議召集方面，在文本規定方面并未賦予其特殊權力。

如果追本溯源的話，以家長制為主要形式的“一把手”體制應當是發軔于遵義會議之前。鄧小平曾深刻總結說：“家長制是歷史非常悠久的一種陳舊社會現象，它的影響在黨的歷史上產生過很大危害。陳獨秀、王明、張國燾等人都是搞家長制的?！?29-330盡管目前學界對于陳獨秀家長制作風尚存很大爭議，但是以理性的眼光來審視，有三個因素使建黨初期關于領導體制設計的初衷產生偏差：一是封建家長制文化的消極影響。以血緣關系為紐帶的宗法家長制文化，滲入中國社會的各個領域，成長于這種文化氛圍中的中共創建者及早期領導人，不可能完全超脫文化形態的束縛。在理論準備不足的情況下，這種文化傳統有可能在一定時期成為主導力量，在思想和行為上表現出高度的不穩定性。二是黨內制度安排欠缺周密。一大至六大的黨章中都明確規定黨的各級委員會是“執行委員會”，制度設計的初衷是將其定位為決策的執行機構，但從組織的功能特點來說，客觀上更適合于首長制而非委員會制的組織來承擔，由此也帶來黨的委員會領導體制設計中“議”與“行”的內在沖突，在戰爭年代定期會議得不到保證的情況下，實際上為權力向少數人集中提供了體制條件。三是共產國際領導體制的不良影響。作為共產國際的一個支部，很長一個時期，中國共產黨接受遙控指揮，共產國際派到中國的代表凌駕于中共中央之上發號施令，指揮一切。比如王明的個人集權就是共產國際領導體制在中共內部的簡單復制與移植造成的。

2.抗日戰爭時期一元化領導體制的確立。一元化領導體制是在戰爭年代形成的，強調各級黨委會對黨、政、軍、民等組織的橫向集權。1942年9月，中央政治局會議通過的決定提出，“根據地的建設與民主制度的實行，要求每個根據地的領導一元化?！薄案骷夵h委不應當僅僅是領導地方工作的黨委，而應當是該地區的黨政軍民的統一的領導機關”，戰爭環境中，更強調決策的效率、執行中的服從，這都需要以權力的相對集中為保障?？陀^來看，黨的一元化領導在戰爭年代的特殊政治生態下是必要的。問題在于，其所產生的歷史慣性和路徑依賴對黨內過分集權，尤其是從組織集權向個人集權弊端的加劇是不容忽視的。正如鄧小平后來指出的，“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導?！?28-329

3.書記處主席“最后決定權”的規定。在黨的歷史上，曾有過主要領導“最后決定權”的規定。1943年1月12日，劉少奇提議中央日常工作由書記處負責，在3月20日的中央政治局會議上又提議“中央書記處設一個主席，兩個書記，書記是主席的助手；書記處的職權為決定和處理日常工作”。這一提議最終以黨內制度的形式得到認可。同日，中央政治局會議通過《中共中央關于中央機構調整及精簡的決定》，決定調整中央機構，推舉毛澤東為中央政治局和書記處主席；對會議所討論的問題，“主席有最后決定之權”。當時中央政治局作出毛澤東有“最后決定權”的規定，是黨的最高領導層針對當時黨所面臨的特定狀況作出的，而且時間也不長?！白詈鬀Q定權”的規定后來雖被取消，但是相應組織機構一直存在著。集權性的體制特征對賦予者和承領者在思想觀念和行為方式上難免產生很大的影響。

4.黨委書記是“班長”的比方。全國勝利前夕，對于長期處在農村環境中的各級黨委來說，提高決策水平和領導水平成為一個亟待解決的問題。在此背景下，毛澤東在《黨委會的領導方法》的報告中提出：“黨委書記要善于當‘班長’。黨的委員會有一二十個人，像軍隊的一個班，書記好比是‘班長’?！碧岢鲞@樣的比喻，對于長期以戰爭為中心活動內容的政黨組織來說，是很正常的，而且也易于為各級黨委所理解和接受。但軍隊組織與政黨組織畢竟在領導體制上有著本質區別，為此，毛澤東也特別強調，“當然，書記和委員之間的關系是少數服從多數，這同班長和戰士之間的關系是不一樣的。這里不過是一個比方?！睆奶岢稣叩囊鈭D來說，這個比方是屬于技術層面的工作方法問題，本質上并未涉及權力問題。但是各級黨委長期建制于軍隊組織，原本就存在著委員制與首長制的沖突，這一比方對于執行者曲解或有意扭曲其本質意向，強化書記在黨委會中的角色位置與話語權重，產生了一定的影響。

5.建國前后“第一書記”職位的設置。全國解放前后的一個時期內，各中央局設立“第一書記”的職位，后又延及各級地方黨委會的領導職務設置。盡管在黨章中沒有明確規定，但卻高頻率地出現在黨內文件及領導人的講話中，成為一個蘊含著明確指向的術語。客觀來看，用“第一”這樣的序列修飾語，既背離了委員會制的運行機理，又缺乏黨內法規依據，卻在很大程度上為書記個人集權賦予了某種正當性與合法性。

6.改革開放以來“一票否決”式政績考核制度的設立。我國的改革沿循著以經濟建設為中心的漸進路徑，在相當長的時期內，由于改革的系統性、整體性、協調性不強，一些累積的社會矛盾在社會治安綜合治理、計劃生育、黨風廉政等領域以不同形式不斷呈現，在既有體制安排失效、構建的時空條件不充分的情況下，各級黨政部門作出各種形式的 “一票否決”式的制度安排，主要是明確各級黨委書記、行政首長的“第一責任人”地位。責與權是需要對稱的。這在客觀上強化了黨政主要領導人在權力結構中的突出位置，加劇了“一把手”集權傾向。

7.黨委書記兼任人大主任模式的推行。在探索重構執政黨與國家權力機關關系的過程中，以黨政分開為著力點進行的政治體制改革曾經受挫折。此后，在依法治國的新背景下，從1990年代開始，各地陸續推行黨委書記兼任人大主任的制度模式，首先在省一級，后又不斷推及至市、縣、鄉層級。多年來這一模式一直存在著爭議，迄今除在省一級繼續保持之外，在很多省級以下地方領導職務配置中又恢復了傳統的分設制。兼任制在確保黨管干部原則的落實，暢通黨的主張和意圖上升為國家意志的制度通道等方面起到重要作用，但是其在模糊黨委書記的權責關系、弱化人大對黨委的監督功能等方面的缺陷也不容忽視。以兼任方式來推進黨政關系改革，過于簡單化、淺層化，反而從一定程度上加劇和放大了黨委書記權力過分集中的弊端。

二、制度檢討：執政后“一把手”體制改革的績效評價

我們黨自八大以后，就開始正式著手改革“一把手”過分集權的領導體制。改革開放之后，汲取十年動亂的教訓，使黨對既有的體制弊端產生更為深刻的體認，開啟了以制度建設為中軸推進領導體制改革的新探索，在不同時期，基于問題認定與目標陳述的差別，制度安排的著力點也有所不同，所產生的制度績效需要客觀評判與理性反思。

1.黨代會常任制試點——從源頭上厘清權力授受關系，限制過分集權。黨內權力的授予與行使遵循著基本的法理邏輯，即黨員（選舉、授權）——黨的代表大會（選舉、授權）——全委會（選舉、授權）——常委會的逐級授權、逐級負責的鏈條，導致領導個人集權的根本原因有兩個：其一，黨代會作為黨內最高決策和監督權力機構的地位缺乏有效的制度支撐；其二，這是一個相同屬性權力的鏈條傳遞過程，缺乏相互制約（不同權力之間）的必備條件，在決策范圍缺乏明確界分的情況下，權力的過分集中在所難免。從黨的探索歷程來看，首先是從解決第一問題開始的，1956年，鄧小平在《關于修改黨的章程的報告》中指出，“黨的集體領導的制度，在實踐中還是有許多缺點。有少數黨組織的負責人，仍然有個人包辦的行為。……這種以集體領導的外表掩蓋個人專斷的實質的辦法，必須堅決加以反對?！?31黨的八大決定采取一項根本的改革，“把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣?！?33這項制度改革，在改革開放之后繼續進行試點推行，黨的十八大報告又從黨的代表大會代表任期制、鄉鎮黨代會年會制、實行黨代表提案制等方面進一步予以完善和深化。實踐證明，黨代會常任制在暢通黨員意見表達和黨員決策參與渠道、保障黨員權利等方面的效用是明顯的，但是限于制度成本與效率的考量，一直缺失制度支持的試點探索始終難以發揮其在限制“一把手”過分集權、強化監督方面的應有功能。

2.黨內監督——以主要負責人為重點，以擴大監督權限制過分集權。監督失位或低效是黨內權力壟斷與異化的重要原因。1962年的“七千人大會”上，鄧小平曾深刻提出，“要重視黨委內部的互相監督作用這個問題”，理由就在于“上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領導成員之間彼此是最熟悉的”。309-310這一思想在改革開放以后得以傳承與發展，2003年通過的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》明確規定：“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人?！比欢?，在權力過分集中的體制環境下，這種側重于內部監督的路徑選擇，始終難于擺脫因權力的不對等、信息的不對稱而帶來的“同體監督”低效的困境。

3.“十六字”原則——以改進黨委會決策機制與程序限制過分集權。堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，從改進黨委會決策機制與程序角度來限制書記過分集權，是黨的十五大以來的一條重要思路，旨在克服鄧小平批評過的那種“以集體領導的外表掩蓋個人專斷的實質”的現象。這“十六字”原則體現出黨內民主形式與內容的統一、協商民主同程序民主的統一，對黨委書記個人專權起到一定的限制作用。但在實際操作中，有的“一把手”通過打亂黨委議事程序、突出個別環節，利用“個別醞釀”加以“指向性引導”，“先拍板后走程序”等辦法，甚至出現“班子成員參加的會議決定普通問題、少數人參加的會議決定重大問題、個別人參加的會議決定核心問題、一對一的口頭交待決定特別重要問題”等非正常情況，使正式程序處于空轉處境。

4.三權分設——以黨內權力分割與制衡限制過分集權。通過黨內權力分割與制衡來限制權力過分集中的思路，發軔于黨的八大，鄧小平在《關于修改黨的章程的報告》中明確表達出這種設想，在地方組織中均設立常務委員會（行使決策權）、書記處（行使執行權）、監察委員會（行使監督權）。這可視為黨內三權分設的架構雛形，其在改革開放之后得以繼續探索，在黨的十七大報告中表述為“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，為改革權力過分集中的領導體制提供了科學合理的進路。但是在黨代會、全委會、常委會、紀委會的功能界限模糊、黨政關系糾結、議行合一體制運行的背景下，三種權力往往會因為缺失明確的承載機構而難以達到真正的互相制約效果。

5.巡視制度——以強化縱向監督限制過分集權。巡視制度是黨內上級組織對下級組織尤其是主要負責人實施監督的一種重要制度形式，早在民主革命時期就開始實施。改革開放之后，為克服現行監督體制中對縣、市、省級領導班子的主要負責人監督普遍乏力、甚至處于虛化狀態的弊端，1996年中紀委制定并下發《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》，巡視制度開始恢復，并在此后不斷規范。黨的十八大之后，巡視制度在整治黨風、揭發腐敗等方面的成效證明，這一制度在對主要領導干部的監督，特別是在遏制腐敗方面起到積極效用。但是，由于黨內權力結構還沒有實質性改革，巡視監督的對象是掌權的人，還不是權力本身，因而其在及時監督并有效制衡權力方面的作用還有限，更為根本的應該是體制創新與制度變革。

6.縣委權力公開透明運行試點——以黨務公開的外生壓力限制過分集權。黨的十七大把黨務公開作為一項組織制度載入黨章，黨的十七屆四中全會進一步提出“推進權力運行程序化和公開透明”的新要求?？h委權力公開透明運行試點工作是這一思路的實踐載體。2011年1月，中央紀委、中央組織部印發《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，圍繞縣委權力這個主題，以黨務公開為切入點，以厘清職權、規范程序、公開透明、有效監督為基本內容，體現出分權、限權、監權相結合的改革思路。從實踐來看，“縣權公開作為改革黨委領導制度的一種探索與嘗試，本質上是一種內生性的制度變遷，主要還是依賴于縣委這個政治體的自我覺悟和主動作為來提升基層政治生態的自我凈化功能。而缺乏外在壓力和動力的制度變遷，很有可能會因為改革主體自身利益的考慮，而有所保留，體現出很大的不徹底性?！庇绕渲档藐P注的是，在既有縣域政治權力結構中，作為“一把手”的縣委書記是其核心權力承載者，改革的進度和實效仍在很大程度上依賴于縣委書記的意志和決心，還存在很大的人治成分。

客觀來看，上述探索成果在實現黨內權力的理性回歸、黨內監督的重點聚焦、黨內權力結構的優化、權力運行程序的完善、人治思維的清除等方面，對消解過分集權的體制弊病起到了重要作用，為推進權力體制改革奠定了堅實的制度基礎。但是，既往的改革由于發力點相對分散，并未對過分集權現象產生根本性遏制，仍有廣闊的探索與改革空間。

三、進路選擇：以節點攻堅推動體系構建

在既往改革難以取得實質性突破，深層矛盾不斷累積的情況下，黨的十八屆三中全會《決定》強調要“強化權力運行制約和監督體系”，突出“黨政主要領導干部”這一權力主體，要求“規范各級黨政主要領導干部職責權限”，“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督”，彰顯出以分解和限制“一把手”權力為切入點，由個體及組織再到體制，由節點攻堅再及體系構建的改革進路。

1.以限權“一把手”作為深化權力改革的攻堅節點。高度集權的領導體制是與我們黨奪取政權的方式、趕超型的國家發展戰略等因素密切關聯的，其固有弊病的累積與暴露經歷了一個長期的過程，就消解積弊而言，一蹴而就的設想是不切實際的?，F實表明，在現行體制框架中，“一把手”職位既是權力的聚集點，也是權力異化的高危點和腐敗的高發點。2014年初，山西省出臺《關于黨政主要領導不直接分管部分工作的若干規定（試行）》，安徽、云南等地也有類似舉措，一場被視為“一把手”限權定責的改革正在啟動。各地發文明確規定黨政“一把手”不直接分管干部人事工作、財務工作、工程建設項目、行政審批、物資采購等5項工作。改革的核心價值在于為破除過分集權的領導體制找到了適宜的切入點。其一，從制度變革效應來看，可以有效遏制腐敗高發勢頭，提升政治公信力。改革會從源頭上對“一把手”的話語權、決定權和操控權形成有效制約，有利于緩解權力過分集中的程度，通過權力的讓渡與分割，壓縮權力的個人裁量空間，實現預防和減少腐敗問題發生的目標，為深化改革積累條件。其二，從制度變遷趨向來看，會產生一種“倒逼”力量，引發政治權力結構的整體性和深層次變動。對“一把手”權力的分解與限制只是開端，有望成為撬動領導體制變革的根本支點。一方面，體制中核心部位的權力配置關系的改變，必然伴隨著相關制度創新的及時跟進，為形成科學的權力結構提供有力支撐；另一方面，這項改革還可對現有文本制度產生“激活效應”，比如我們黨在探索干部選拔、黨政關系、權力監督、黨務政務公開、巡視制度等方面的文本規定，可以與新的權力格局相銜接，使處于低效或“休眠”狀態的制度規定產生活力，整體優化黨內制度體系。

2.科學劃分黨政主要領導的職能權限。導致“一把手”權力過分集中的重要原因在于文本規定過于籠統，職責界限模糊，甚或存在內在沖突，為執行者留下太多變通余地。當前安徽、山西等地發布的“一把手”不直接分管人財物等規定只是破題，下一步的首要任務是對黨政主要領導的職能權限作出清晰科學的劃分。首先，規范分權的主體與授權的程序，保證制度公正性。據調研，有的基層干部就有疑慮，認為雖然“一把手”原先的具體事項直管權力被削弱，但這些權力在其他班子成員中如何分配，讓誰管不讓誰管，具體權力的分配仍由“一把手”說了算，存在副職的權力被架空，甚至成為“簽字畫押”工具的風險。為此，建議以一定的權威機構來解決好誰來分、分給誰的權力歸屬問題，以嚴格的程序設計來解決如何分的問題。其次，黨和政要區別對待，要遵循不同組織、不同性質權力的特點及運行規律。黨委、立法、行政、政協、審判、檢察、人民團體和事業單位等組織應當有所區別，并避免使用籠統的話語來表述。據筆者從各省的發文規定考證，對各級黨委書記所限之權僅有“用人權”一項，而其他權項原本就在其職權范圍之外，不同性質的權力放在一起作出規定，容易產生歧義，給變通性操作留下空間。再次，要保持權與責的對等性，不能只分割與轉移權力，而忽略權力問責的主體界定，混淆“集體責任”與“個人責任”的界限，避免出現權重責輕、權實責虛、有責無權等現象。

3.形成不同屬性權力之間的制衡關系。對于“一把手”權力分解問題，有學者提出，在下級服務上級的權力生態里，“一把手”分權制度很難實現根本上的權力制衡，很難擺脫“一言堂”的權力困境，還容易產生“群體性腐敗”；不排除班子成員間相互勾結與利用，使“一把手不直接管”形同虛設，副職領導因此成為簽字畫押的工具，甚至直接被架空權力。筆者認為，“一把手”體制改革的要義不在于分解權力，而是要保持不同屬性權力之間的必要張力，形成制衡關系。權力分解絕不只是不同行使主體之間的分享，更有權力屬性清晰界分的深層意蘊。建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，是權力改革的新范式。然而，無論學者還是實際工作者，對此的認識大都集中于宏觀領域，而缺少對微觀權力機構內部制衡關系的深入探索，使得這一目標范式的可操作性不強。為此，下一步要在微觀層面上實現決策權、執行權與監督權這三種權力行使主體的界定與制衡機理的嵌入。以實行委員制的各級黨委常委會為例，決策權的重心應當切實向常委會集體轉移，執行權由各常委根據分工行使，監督權則側重于由“一把手”來行使，形成“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”的權力制衡與監督格局?？偟膩碚f，要堅持兩條原則：一是不同性質的權力由不同部門行使的原則。盡量實行決策、執行、監督職能相分離，對直接掌管人財物等高風險部門和崗位的權力進行限制，壓縮和規范各種權力的自由裁量空間。二是同一項工作任務由一個部門負責的原則。應進一步加大機構和職責整合力度，最大限度地解決部門眾多、職責分散和交叉扯皮問題。

4.保持持續遞增的剛性執行力。制度的生命在于執行。因制度執行乏力而導致的“法不責眾”現象長期困擾著我們，學者和實際工作者從各種角度對此作了諸多探討。這一問題既取決于實體性與程序性制度的質量，更與深層次的制度文化緊密關聯。再嚴謹的理論解釋也不如實踐更具說服力。十八大以來黨中央以作風建設為突破口，依憑踏石留印、抓鐵有痕的震懾力，從落實“八項規定”到扭轉“四風”所引發的黨風政風的良好改觀，為塑造制度權威，提升執行力的路徑選擇作出了生動詮釋。此次限權改革應借力于上述路徑，高度關注以下幾個問題：一是提升制度供給的質量，增強制度安排的系統性、嚴謹性、可行性、穩定性和連續性；二是領導干部要率先垂范，做制度執行的引領標桿；三是培育制度文化，增強公眾對法律制度的認同、忠誠與敬畏，在全社會確立對法律制度的信仰，增強制度執行的軟實力；四是強化監督，從嚴問責，加大違紀成本，提升制度的震懾力，形成執行力的持續遞增效應。

5.構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系。推行“一把手”限權改革只是破題，根本歸宿是構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，既要做到結構合理、配置科學、權責一致、相互協調，還要做到程序嚴密、規范有序、運行順暢、制約有效。第一，建立健全科學民主的決策機制。一是科學合理配置決策權，重視執行權對決策權的監督，在執行中發現決策失誤和偏差的，要落實建議權，及時調整決策，糾正偏差。按照權責對等原則，明確黨政領導班子成員決策的責任主體和責任內容，減少決策的隨意性。二是規范決策程序，強化每一個決策表態者的責任感，促使其對每項決策認真研究、深入調研，充分聽取各方面意見，進行正確表態，嚴格實行“一把手”在領導班子會上的末位表態制，確保決策的民主性和科學性。三是增強決策透明度，探索建立社會聽證和公示制度，保證聽證參與者的利益相關性、聽證過程的公開性和透明性，避免走過場和搞形式主義。第二，提升決策執行力。健全督促檢查、績效考核和問責制度，確保黨委的各項決策部署貫徹落實到位，堅決反對“上有政策、下有對策”現象。會議決定的事項，要明確每項決議的執行主體，及時通報決議執行的情況及結果；通過規范程序，強化監督，杜絕因“人情”關系、“潛規則”而出現的執行力軟化、弱化現象，確保各項決策執行堅決有力。第三，形成內外監督的合力。推行“一把手”限權改革之后，盡管主要領導干部的監管權得以強化，但仍難以克服內部監督低效的傳統弊端。根本的解決辦法應當是權力公開，要結合近年來縣委權力公開透明運行試點工作的經驗做法，對職責權限、權力流程、行使狀況等進行全面公開，引入行政監察、審計監督、群眾監督、輿論監督等外部監督力量，形成內外結合的監督體系。

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【責任編輯：黎峰】