世界級城市群與中國的國家競爭力

陳秀山 李逸飛

【摘要】作為國家重大戰略，京津冀一體化的核心內容及任務是在京津冀地區形成交通、市場、制度、公共服務、產業等方面的一體化建設，實現區域協調發展。但目前，京津冀依然面臨著產業結構不合理、空間結構失衡、區域差距較大、環境污染嚴重以及地區功能定位模糊等問題。當前須解決的首要問題是打破行政壁壘、明確三個省市的功能定位，優化首都功能，最終將京津冀地區打造為具有較大國際影響力的世界級城市群。需要統籌把握政府的行政指令與市場規律，通過中央頂層設計推動地方政府協調合作進而依靠市場力量的動力機制來推進京津冀一體化建設。

【關鍵詞】京津冀一體化 區域發展戰略 首都核心功能 京津冀城市群 環渤海

【中圖分類號】F11/X32 【文獻標識碼】A

2015年4月30日，習近平總書記主持召開中共中央政治局會議，審議并通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，再次強調了推動京津冀協同發展是一項重大的國家戰略。習近平總書記指出，戰略的核心及主要任務是有序疏解北京非首都核心功能，調整經濟結構和空間結構，堅持協同發展、重點突破、深化改革、有序推進，加快破除體制機制障礙，推動要素市場一體化，構建京津冀協同發展的體制機制，開展試點示范，打造若干先行先示平臺①。此次規劃的亮點在于：強調以北京為一個中心，突出北京的首都功能，疏散其經濟中心功能；堅持在交通一體化、生態環境保護以及產業對接、升級等方面做出率先突破；更加注重制度一體化的改革，促進京津冀地區公共服務的均等化。

京津冀是繼長三角、珠三角之后我國第三增長極——環渤海地區的核心區域，是我國北方最大的經濟核心區。三個地區在地域、文化、經濟方面互相聯通，是我國政治、文化、經濟與科技創新的中心，同時，也是我國參與國際競爭的重要區域中心。有序推進京津冀一體化有利于京津冀地區協調發展、有效發揮北京在全國范圍內的首都核心功能以及打造以北京為核心的世界級城市群，進一步增強我國在國際城市群建設中的競爭力。本文圍繞京津冀一體化的內涵、京津冀一體化的戰略核心、目前存在的問題進行分析，最后提出推進京津冀一體化的動力機制，并對未來京津冀一體化的發展做出展望。

區域一體化發展是世界經濟發展的必然趨勢，是市場經濟體制不斷發展和完善的必然結果。同時，區域一體化也是一個漸進的發展過程，根據其發展歷程可以總結為區域合作、區域協同發展以及區域一體化發展三個階段。“京津冀協同發展戰略”作為我國的重大國家戰略，其終極目標應該是實現京津冀一體化。

“京津冀一體化”的概念，早在十多年前就已經提出②。黨的十八大以來，京津冀一體化戰略得到快速推進。2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開的座談會上提出了關于京津冀協同發展的七點要求，并強調為了早日實現京津冀一體化，各地政府必須自覺打破“一畝三分地”的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做，真正實現“一加一大于二，一加二大于三”的效果③。

近年來，就京津冀一體化的內涵，我國學者分別從交通一體化、金融一體化、產業一體化、市場一體化、空間一體化等方面做了深入研究。其中，交通一體化是京津冀一體化進程中首先要解決的問題，2014年2月27日，習近平總書記主持召開京津冀協同發展專題座談會，在會上強調“要著力構建現代化交通網絡系統，把交通一體化作為先行領域，加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡”。交通一體化建設是京津冀協同發展的核心內容之一，跨區域的軌道交通建設有利于加強三個地區之間經濟活動的聯動發展及有效融合，應當全力打造“軌道上的京津冀”。④⑤金融一體化的建設是完善京津冀地區資源配置渠道的重要保障，安虎森（2008）認為加強金融一體化的建設有利于促進金融資源在京津冀地區的優化配置，進一步推動京津冀地區產業結構的優化⑥。產業一體化是區域經濟一體化的核心內容，目前京津冀地區資源稟賦差異較大，產業結構互補性不強，陳耀（2014）認為應該按照“兩維四化”的基本思想，發揮各自的比較優勢，優化產業結構，塑造京津冀地區的產業鏈，進一步推動京津冀一體化的發展⑦。肖金成（2014）認為未來京津冀一體化建設應該打破市場分割，引導產業合理布局，優化空間布局，變“雙城記”為“三城記”，形成“一軸兩帶三城四區”的空間格局⑧。京津冀一體化發展的根本動力在于市場的推動，李志勇（2010）認為要實現京津冀一體化，必須進一步轉換政府職能，通過建立協調機制推動京津冀地區市場一體化的建設⑨。

可見，京津冀一體化是全面的一體化建設，是一個循序漸進的發展過程。京津冀一體化的戰略高度不能僅僅限于京津冀三個地區的經濟發展，而是要上升到國家戰略的高度，積極參與國際區域發展的競爭。其根本目的在于打破行政壁壘，健全市場機制，促進生產要素自由流動，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步提升企業創新能力，優化產業結構，協調區域發展，縮小區域差距，建設以首都為核心的國際大城市群，提升我國在世界區域發展中的競爭力。

目前，在京津冀一體化進程中，必須淡化行政區劃的傳統思想，從區域協調發展的角度對其科學規劃。不但要繼續發展北京、天津兩個大型城市，而且要更加注重周邊地區與之協調發展，在京津冀一體化的空間范圍內培育更多的二級城市以及三級城市，進而形成城市規模、產業結構都比較合理的城市體系。但京津冀作為三個獨立的行政區，協同發展仍面臨著區域內部發展不平衡、產業格局分散、資源環境約束日益加強等困境，行政體制分割成為京津冀協同發展的最大障礙。

京津冀一體化目前存在的問題。京津冀各地區的資源稟賦有較大差異、經濟互補性還有待加強，且人均GDP水平和產業結構有較大差異。因此，如何發揮各自優勢，對現有產業進行調整和轉型升級，形成分工合理、布局優化的空間格局，對于京津冀一體化有著重要的推動作用。

第一，河北省與京津兩市的經濟差距不斷拉大。改革開放以來，京津冀地區的經濟增長都取得了較快的發展，從2000年到2013年間，北京、天津、河北的年均GDP增長率分別為10.76%、14.54%、10.94%，基本與全國在近十多年間的經濟增長水平相近，甚至高于全國平均水平。從三個地區的經濟增長速度來看，京津冀地區在2000年的經濟增長率比值為1.158︰1.137︰1（以河北省為標量1計算，下同），在2013年為0.939︰1.524︰1，可以看出，近年來，河北省的經濟增長速度已經逐步超過北京；從人均GDP的絕對值來看，三個地區之間的差距由2000年的3.178︰2.286︰1進一步縮小到了2013年的2.41︰2.57︰1，似乎三個地區的經濟差距有縮小，且經濟發展有趨同的態勢，但是三個地區經濟發展的絕對差距卻在不斷拉大。在2000年，北京、天津、河北的人均GDP分別為24122元、17353元、7591元，但是在2013年，北京的人均GDP高達93213元，天津為99607元，河北僅為38716元。與兩市的人均GDP絕對差額由2000年的16530元、9761元擴大到2013年的54497元、60891元，與兩市的絕對差距分別擴大了3.29倍以及6.24倍。在城鎮居民人均可支配收入方面，河北與京津兩市的絕對差距在2000年到2013年間分別擴大了3.78倍和3.92倍。此外，2005年亞洲銀行提出的“環京津貧困帶”概念已經說明在京津冀地區存在嚴重的經濟發展失衡問題。

目前，京津冀還處于典型的中心—外圍模式，京津兩市依靠集聚效應和循環累積效應從周邊地區吸引了大量的資源和人口。特別是北京，根據2014年3月發布的北京人口普查報告，目前，北京的常住人口已經突破2000萬大關，多達2114萬人，其中外來人口比重高達38%，已經超出了《北京城市總體規劃（2004～2020年）》在2020年將人口規模控制在1800萬人的上限。

第二，內部城鎮化發展失衡，人口與產業轉移不同步。在2013年，北京、天津、河北的城鎮化率分別達到了86%、82%、48%。顯然，京津兩市的城鎮化率遠遠高于我國的平均水平（2013年我國的城鎮化率為53.7%），已經達到了國際發達國家的水平，但是河北省的城鎮化率水平卻低于全國平均水平，還處于城鎮化的中期發展階段。根據《京津冀發展報告2014》的研究，2010年，京津冀的城鎮化率分別比長三角和珠三角地區低8.69%、27.69%，這說明京津冀在城鎮化發展方面還有很大的上升空間。

此外，報告指出，從2012年起，京津兩市新城區的常住人口超過中心城區。說明新城區已經成為吸納外來常住人口的重要載體，但是，北京市中心區功能過于集中的問題并沒有得到根本解決。盡管不少工業企業已經逐步轉移到了遠城區，但是大量的服務業及貿易中心都還集中在中心區。根據北京市第六次人口普查的資料，在2010年，北京服務業吸納的就業人數占北京全市就業量的70%。也就是說，雖然遠郊區的常住人口增長較快，但是基本都在中心區就業，而這種典型的“職住分離”模式導致了北京市的交通擁堵。因此，要解決目前北京交通擁擠、環境污染嚴重等大城市病問題，在轉移北京的非核心功能時，不僅僅要轉移不適于北京發展的低端制造業，而且也要適當地轉移部分符合遠城區發展的服務業。

第三，整體經濟水平與長三角、珠三角地區存在一定差距。與長三角、珠三角地區相比，京津冀地區的經濟發展水平相對落后，從2012年三個地區的各個經濟指標來看，在占地面積基本相仿的前提下，GDP總量、人均GDP、城鎮化率以及進出口總額占比都低于長三角和珠三角地區，這與京津冀地區內部發展失衡現象是分不開的。北京作為京津冀地區核心城市，其首位度還有待加強。京津冀地區第三產業發展程度還較低，雖然京津兩市的第三產業都已趨于主導地位，但是，河北地區的第三產業發展水平還較低，總體上，京津冀地區仍然處于工業化加速發展期。

推進京津冀一體化的優化路徑。明確京津冀各地區的功能定位。張高麗副總理在2014年9月于北京召開的京津冀協同發展領導小組第三次會議上提出，要深化研究論證京津冀區域和三省市功能定位，科學合理確定在國家和區域發展大局中的“角色”和“職責”。

經過多年的發展和努力，北京已經成功轉向第三產業主導的產業結構，不僅僅是京津冀地區的服務業發展中心，而且也是全國最重要的現代服務業引領者。從三個地區的產業結構來看，2000年京津冀地區的產業結構分別為3.63︰38.06︰58.31，4.49︰50.03︰45.48，16.2︰50.3︰33.49；而到2013年產業結構為0.8︰22.3︰76.9，1.3︰50.6︰48.1，12.4︰52.2︰35.5。從三個地區近年來的產業發展來看，目前，可以基本將北京定位為“四個中心”城市。北京作為首都，是我國的國際交往、政治、文化以及科技創新中心，由于首都功能的優勢，北京聚集了大量的人才、科研單位、一流院校以及大型企業研發總部，在京津冀一體化過程中，北京應當充分發揮這一資源的聚集優勢，大力打造高端服務業、高新技術產業，逐漸轉移類似于低端制造業以及勞動密集型產業的首都非核心功能，有效地對周邊地區發揮其經濟和知識的輻射效應，帶動周邊地區協調發展。對于天津，產業結構已經逐步轉向三超二的趨勢，可將其定位為“一個基地三個區”，分別是全國先進制造研發基地、國際航運核心區、金融創新示范區、改革開放先行區。天津可以充分利用其世界第四大港口的貿易優勢，大力發展高端制造業和創新性服務業，在產業鏈的發展方面與北京合理分工，形成兩大城市的良性互動發展。此外，河北省目前還屬于“資源型+加工型”地區。當地的傳統重型加工業對于資源開發的依賴性較大，且產業結構較為單一，服務業還有很大的發展空間，經濟發展方式亟需轉型。可以將河北定位為四個重要基地，主要內容包括產業轉型升級、商貿物流、環保和生態涵養、科技成果轉化、承載產業轉移等。在京津冀一體化建設過程中，河北省應該充分利用低勞動力成本、廉價土地以及豐富的生產資源等比較優勢，在國家政策的引導和京津兩市的輻射效應下，充分利用兩地轉移的產業大力發展現代制造業、材料加工業、現代農業以及服務業。同時，通過政策引導與市場配置的渠道，加大對京津兩市的人才吸引來促進當地的研發和創新功能。

在京津冀一體化的建設中，北京作為國家首都以及我國的政治、國際交往、文化和科技創新中心，應當承擔起核心城市的引領作用。三個地區的政府要以京津冀協同發展領導小組部署的頂層設計為指導，努力克服行政區劃帶來的行政壁壘，把思想統一到中央的決策部署，積極推進京津冀在交通網絡、貿易、公共服務、社會福利、環境治理、產業、市場機制等方面的一體化建設。京津冀一體化應該以北京為一個中心，進一步突出北京的首都功能，不斷向周邊疏散經濟功能，且天津應當在經濟輻射方面輔助北京一起帶動周邊地區協調發展。

在更高層次上提升北京的首都功能。北京作為我國首都具有雙重身份，不僅擁有城市功能，而且具有首都功能。不僅僅是京津冀地區的中心，也是我國的政治、國際交往、文化以及科技創新中心。過去，北京在承擔首都功能的同時，承擔了過多的經濟功能，從而導致城市規模過度擴大，超出了資源及環境的承載范圍，產生了較為嚴重的環境污染問題和大城市病。在今后的京津冀一體化建設當中，北京作為首都在政治、文化、經濟發展和科技創新方面應該在全國范圍內起到引領作用。在首都核心功能優化方面，黨中央和政府都十分關注并予以了很大的支持。2014年2月10日，習近平總書記在中央財經領導小組第九次會議中明確指出：疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展是一項巨大的系統工程。目標要明確，通過疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，促進區域協調發展，形成新增長極。2014年2月25日習近平總書記在北京考察時，就完善首都功能提出了五點要求。其中有兩點是關于如何完善首都功能的具體要求，一點是要明確北京市的戰略地位，堅持和強化北京在全國政治、文化、國際交往和科技創新中心的首都核心功能；另一點是要有效疏解首都的非核心功能，優化三大產業結構，優化產業特別是工業項目選擇，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規模，增強區域人口均衡分布，促進區域均衡發展。

相比美國的華盛頓，北京作為我國的首都，屬于多功能的首都城市。作為一個擁有十三億人口大國的首都，北京要協調好城市功能與首都功能，優先發展首都功能。科學合理地向周邊地區進行產業轉移并與之配套的人口轉移以及公共服務和交通建設。著重建設并發展跨國公司研發總部、創新性高端產業以及現代服務業。

將京津冀打造為世界一流城市群，提升中國的大國地位。京津冀地區作為我國三大城市群之一，區域土地面積占全國的1.9%，人口數量占全國的8%，2013年GDP為6.217萬億元，占全國生產總值的11.04%。未來，“京津冀”將是我國最具增長潛力的新興增長極。京津冀城市群擁有首都北京作為核心城市，不僅具有全國獨有的首都優勢，而且具有總部經濟優勢、全國核心市場優勢以及全國科學教育中心優勢等。按照中央關于經濟社會發展的整體戰略要求，京津冀城市群應當建成首都大型都市經濟圈，成為有較大影響力的國際化大型城市群⑩。

從國際經驗來看，首都城市在發展過程中，首先帶來的是首都城市的集聚效應。由于首都功能的優勢，會吸引來自四面八方的生產要素、企業及人才。當首都經濟集聚達到某一臨界點之后，便會發揮其輻射效應，帶動周邊地區協同發展，進而通過與周邊地區的一體化建設形成世界級的首都經濟圈。這不僅可以有效解決首都城市的擁擠問題，有序疏解首都城市的非首都功能，而且可以充分發揮首都功能，通過跨行政區劃的資源整合與周邊地區聯動發展。在世界六大城市群中有三個是圍繞首都城市建設的首都城市群。具體有英國的倫敦首都城市群、法國的巴黎首都城市群以及日本的東京首都城市群。

由下表可見，三大國際首都城市群都在全國范圍內發揮著舉足輕重的作用，都是高聚集、高密度、高產出的地區。相比國際三大首都城市群，京津冀城市群的總體人口集聚程度和經濟貢獻能力還較低，在未來京津冀一體化建設進程中還有很大的發展空間。

從歷史發展的角度來看，倫敦、巴黎、東京都是由單一的首都城市逐步發展為以首都為核心的世界級城市群。三大國際首都城市群都有如下幾點特征：都以首都城市為核心，且每個地區的功能定位明確；均已形成三、二、一的產業結構，尤其是作為核心城市的首都均以發展高端服務業、綠色經濟進和創新性產業為主；首都城市均聚集了大量的總部經濟和科研機構。而這也是未來京津冀一體化建設中的努力方向。目前需要解決的主要問題是優化空間結構和產業結構，通過建立完善的市場機制及科學的制度設計，大力發展創新經濟、綠色經濟，實現京津冀地區的協調發展，縮小區域之間的經濟差距和居民福利差距，將京津冀城市群建設為具有較大影響力的世界級城市群，從而帶動我國的區域經濟發展，參與國際競爭，提升我國在國際區域經濟中的整體實力。

今年4月30日，中央政治局審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，這意味著京津冀一體化戰略的頂層設計已經明朗，戰略的指導思路已經明確。那么接下來的主要任務即是探索推進京津冀協同發展戰略的動力機制。

京津冀協調發展涉及的范圍廣泛，包括消除地區之間的行政壁壘、資源要素的整合、產業結構的調整及優化多個方面。具體可以概括為“硬件”和“軟件”兩個層面的一體化建設，硬件一體化主要有交通一體化、產業一體化；軟件一體化主要有制度一體化、市場一體化、公共服務一體化、居民福利一體化等。這種整合的一體化建設僅僅依靠政府規劃和行政的力量是不夠的，更加需要建立并完善京津冀地區一體化的市場機制，尊重市場在資源配置中的決定性作用，協調好政府與市場的作用。因此，統籌政府的行政指令和市場規律是推進京津冀協同發展的主要動力機制，二者不可或缺。可以將推動機制分別從縱向和橫向兩個層面同時進行。在縱向層面可以分為三個步驟：由中央政府成立的位于三個省市之上的“京津冀協同發展領導小組”制定戰略的頂層設計和規劃目標，提供科學的規劃方案，利用行政指令的力量推動和督促三個地區的政府積極參與京津冀一體化建設；地方政府以京津冀協同發展領導協調小組的頂層設計為指導，通過地方政府之間建立協調、合作機制，進行具體項目的實施，完善京津冀地區的基礎設施建設、交通一體化建設、環境污染治理以及生態環境的保護，引導產業及人口的合理轉移；最后，通過建立完善的市場體制，形成公平的市場競爭環境，保證生產要素及人才在市場配置作用下突破行政區劃的限制進行自由的流動。在橫向層面，即要考慮推進京津冀一體化建設的時序銜接問題，制定科學合理的短、中、長期目標。在短期內，保證基本完成非首都核心功能的疏解，確立京津冀協同發展的頂層設計和規劃內容；在中期，合理控制北京的人口規模，首都功能得到完善，區域之間的協調機制得到完善，交通一體化及產業轉移基本完成，環境污染得到有效治理，形成有效的生態環境保護機制；在長期，京津冀一體化格局基本形成，市場一體化機制得到完善，產業結構和空間結構得到優化，公共服務及居民福利水平實現均等化，京津冀城市群成為具有國際影響力的首都大城市群。

協調政府與市場的關系，完善制度建設，保證動力機制從縱向與橫向層面聯動進行。與此同時，政府需要在京津冀一體化建設的過程中逐步轉變政府職能，逐步由規劃制定功能轉變為適應市場行為的政府功能。尤其是地方政府，要打破“一畝三分地”的固守思想，其適應市場化的行為不僅僅局限于行政區劃范圍內，而應該放眼于整個京津冀一體化地區，促進市場作用范圍突破行政區限，進而形成一體化的市場機制。

京津冀協同發展戰略的最終目標是市場、公共服務、空間、制度、交通、產業等全面的一體化建設。作為區域合作的成熟階段，京津冀協同發展是在打破行政貿易壁壘的前提下，通過政府行政手段與市場作用的結合，基本實現京津冀交通、產業、居民福利、生態環境保護等硬件方面的一體化建設。核心任務是要有序疏解首都非核心功能，優化各地產業結構，做好產業轉移和銜接，發揮京津兩市的輻射效應以及最大限度地挖掘河北的后發優勢，進一步縮小區域差距，實現均衡發展。為了達到京津冀全面的一體化建設，進而達到市場一體化、制度一體化等軟件方面的一體化建設，還需要十分完善的市場體制和制度設計，需要不斷轉變政府職能以適應市場規律。雖然目前京津冀地區在經濟發展中還存在較多不足，國內的制度環境和經濟環境還沒有達到全面一體化建設的要求，但是通過京津冀協同發展的不斷探索以及京津冀地區本身在首都功能、總部經濟，以及人文地理等方面的獨特優勢，未來，京津冀一體化建設方面仍有巨大的潛力。

一般而言，國家越大，首位城市越大，且首位城市均是該國的政治、文化、國際交往以及科技創新中心。比如，2012年，紐約人口占美國的2.7%，倫敦人口占英國的13.1%，東京人口占日本的10.3%，首爾人口占韓國的20.9%，而北京的常住人口數僅占全國的1.54%。雖然目前北京出現較為嚴重的大城市問題，但是在未來京津冀一體化的進程中，通過有序疏解首都非核心功能，逐步優化北京的空間結構，可以通過展都的方式，依托天津和河北部分地區建立以北京為核心的大都市區。進一步將北京發展為我國的首都核心功能區以及國際大都市區。進一步強化北京在全國范圍內的首都核心功能，提升我國在國際競爭中的大國地位。

注釋

《中共中央政治局召開會議 分析研究當前經濟形勢和經濟工作》，中央政府門戶網站，2014年4月30日，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/30/content_2855846.htm。

2001年，兩院院士、清華大學教授吳良鏞主持“大北京規劃”——《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究》；2004年11月，國家發改委正式提出京津冀都市圈區域規劃。

《習近平在聽取京津冀協同發展專題匯報時強調：優勢互補互利共贏扎實推進，努力實現京津冀一體化發展》，《光明日報》，2014年2月28日，第1版。

程世東：《京津冀交通一體化》，《綜合運輸》，2015年第1期，第38～41頁。

沈培鈞：《京津冀交通一體化之路怎么走》，《綜合運輸》，2014年第7期。

安虎森、彭桂娥：《區域金融一體化戰略研究：以京津冀為例》，《天津社會科學》，2008年第6期，第65～72頁。

陳耀、陳梓、侯小菲：《京津冀一體化背景下的產業格局重塑》，《天津師范大學學報（社會科學版）》，2014年第6期，第1～6頁。

肖金成：《京津冀一體化與空間布局優化研究》，《天津師范大學學報（社會科學版）》，2014年第6期，第5～10頁。

李志勇：《基于政府適應市場化的京津冀一體化研究》，《商業研究》，2010年第3期，第42～46頁。

譚維克：《專家圓桌：打造京津冀世界級城市群》，《人民論壇》，2014年第13期。

責 編∕馬冰瑩