合作供給居家養老服務研究

廖敏

【摘要】居家養老結合了家庭養老和機構養老的特點，滿足了老年人的心理需求和長期生活習慣。如果單純依靠政府供給居家養老服務，既不現實也難以提高服務效率，政府與社會工作機構合作供給非常必要。文章以長沙市天心區為例分析了合作供給居家養老服務的利弊，進一步提出政府與社會工作機構合作供給居家養老服務的完善路徑。

【關鍵詞】居家養老 社會工作機構 合作供給 長沙市

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

隨著我國經濟社會快速發展，人民生活水平和醫療保健事業的巨大改善，人口老齡化進程逐步加快，呈現出老年人口基數大、增長快、空巢化和高齡化的趨勢。根據我國第六次人口普查資料顯示，我國60歲及以上人口約1.77億人，占總人口的13.26%，其中失能和半失能老年人約3300萬，占老年人總人口的19%，老年人的日常照料問題日益凸顯。養老問題已不再是單純的家庭問題，而是關乎我國社會建設和可持續發展的重點、焦點問題。

我國政府在巨大的養老需求及現有養老方式無力承擔的情況下提出了居家養老的養老方式。這種養老方式兼具居家和社區照料兩大特點，既解決了子女照料老年人的困難，又滿足了老年人對親情的需要，同時還解決了社會養老資源嚴重匱乏，床位極為不足等問題。但是，由于居家養老這種方式在我國發展的時間較短，目前所供給的居家養老服務難以滿足龐大的老年人居家養老服務需求，相關的研究尤其是關于居家養老服務合作供給方面的研究也比較薄弱，這便是本文關注居家養老服務合作供給的重要原因。

合作供給居家養老服務的理論基礎與現實意義

基本概念界定。居家養老。居家養老最早起源于西方發達國家，在西方一般被稱為老年人社區照顧，從20世紀開始有了較大范圍的發展。居家養老是指老年人仍居住在家庭中，但由社區內經過專業化培訓的工作人員以上門服務、社區日托等形式為老年人提供養老服務。它結合了傳統家庭養老和機構養老的優勢特點，是一種讓老年人居住在家中便可以獲得社區養老服務的社會化養老方式。

社會工作機構。社會工作機構是運用社會工作專業的理念、方法和技巧服務社會上的弱勢群體和有需要、有困難人群的非營利性組織，是一種特殊的新型社會組織。與其他社會組織相比，目前我國社會工作機構具有以下特點：一是社會工作機構的經費主要來源于政府購買服務和社會捐贈；二是社會工作機構強調專業的價值觀和理念；三是社會工作的服務對象主要是老人、殘疾人、婦女兒童等弱勢群體，幫助他們解決困難、緩解危難。

相關理論基礎。一是福利多元主義理論視角下居家養老服務的供給主體。福利多元主義理論認為福利責任承擔者是多元的，政府不是唯一的提供主體，家庭、志愿者組織和民間機構都應該是福利的提供者。美國的社會學家羅斯認為福利應打破國家壟斷提供福利的局面，國家、市場、家庭應參與進來。德國經濟學家伊瓦斯繼承并發展了羅斯的福利三分方法，提出福利四分模式，強調民間社會對于社會福利的整合以及政府、市場、社區之間的互動都有著重要的意義。約翰遜則進一步系統地探討了福利多元主義，他認為福利來源于公共部門、營利部門、非營利部門、非正式部門的直接或間接提供。盡管學者們根據不同的研究視角對社會福利來源有不同的劃分，但福利多元主義邏輯演進的共同之處都強調分權和參與。在居家養老服務方面，分權強調政府不再是老年福利服務的唯一提供者，應將該權力下放，讓市場、民間組織、家庭社區共同承擔居家養老服務的責任。參與則希望居家養老服務的提供者和受助者都能共同參與到居家養老服務的項目決策和實施中。

二是治理理論視角下政府與社會工作機構的合作。全球治理委員會在1995年的《我們的全球伙伴關系》報告中對治理有比較權威性和代表性的界定，認為治理使不同利益或相互沖突的公共部門或私人部門關系得以調和并采取聯合行動的持續互動的過程。格里·斯托克認為治理是統治的新發展，治理過程中公私部門間以及各自內部的責任界限模糊，彼此相互依賴，治理的本質在于行為者之間的相互依賴的互動。俞可平在《治理與善治》中將治理理念引入我國，并從政治學的角度將治理界定為政治管理的過程。無論哪種觀點和闡述，治理都被理解為是與“統治”相對的一個概念，具有主體多元化、權責模糊化、關系伙伴化、結構網絡化等特點。在政府與社會工作機構合作方面，治理理論主張應關注組織間的復雜關系，強調通過廣泛深入的協作，實現共同利益。

政府與社會工作機構合作供給居家養老服務的現實意義。第一，合作供給能夠提高社區居家養老服務的效率和質量。龐大的老齡人口對居家養老服務提出了多樣化、多層次的需求，只由政府單一主體提供居家養老服務，一方面政府的人力、財力等行政資源有限，很難滿足日益增長的養老需求；另一方面，政府直接提供的大多數養老服務只重視老年人的生活照料，缺乏對老年人交往能力和自我實現等方面的發掘和引導，導致服務效率低下。政府與社會工作機構結成伙伴關系，通過跨界協同的整體性行動提升了居家養老服務的品質。政府行使自己的行政職能，制定居家養老服務的相關政策和制度，開展居家養老服務的基礎設施建設，籌集居家養老服務的資金費用，規范居家養老服務行業的發展。而社會工作機構則可以發揮自身的專業性、靈活性及親民性，以養老需求為導向，針對不同年齡層次、健康狀況和收入級別的老年人提供不同的服務內容和方式。

第二，合作供給推動政府職能的轉變。改革開放之后，我國一直致力于政府職能的轉變，建立宏觀調控的精簡政府。政府職能的轉變有兩個非常重要的前提：一是政府自身分權和授權的意識；二是社會組織有能力承接政府轉嫁出來的部分公共服務職能。但是，由于我國社會組織發展滯后于經濟社會的發展，從而導致政府轉嫁出來的部分職能沒有合適的載體承擔，政府只能重新收回已經轉嫁出去的職能，這樣的惡性循環無疑阻礙了政府職能的轉變。而社會工作機構所具有的公益性、非營利性等特點使它可以履行政府的部分公共服務職能，可以作為政府的伙伴向社會弱勢群體提供公共服務和產品。因此，在政府和社會工作機構之間構建良好的合作關系，促使社會工作機構不斷承接政府的公共服務職能，這無疑有利于推動政府職能的轉變。

第三，合作供給促進社會工作機構的能力建設。近年來，我國社會工作機構遇到了非常好的發展機遇，規模迅速壯大，數量不斷增加，社會工作機構憑借其獨特的優勢有效地滿足了大眾多元化的需求，其承擔的公共服務職能和義務也越來越多。但是，我國社會工作機構依然存在著服務效果不顯著、資源來源單一、成果比例不均等問題，需要政府在政策和資金上的大力引導和支持。政府對社會工作機構的發展有著決定性的影響，政府與社會工作機構之間良性互動的關系可以使社會機構獲取更多的資源和資金，有利于社會機構的健康發展。

長沙天心區合作供給居家養老服務的現狀及探索

第六次人口普查數據顯示，長沙市常住人口為7044118人，65歲及以上的人口有636009人，占9.03%，老齡化的速度不斷加快。為了應對老齡化危機，2006年4月，長沙市天心區政府根據民政部《關于開展養老服務社會化示范活動的通知》，率先在湖南省推行了“居家養老”這一新型養老服務模式，確定轄區的新天社區、西牌樓社區、楚湘社區、青山祠社區4個為第一批試點社區。2007年，長沙市天心區以居家養老服務試點工作為契機，出臺了《天心區居家養老服務補助辦法》，居家養老服務中心增加到13個。2009年，天心區在積極探索有償服務、購買服務、自我服務和互助服務的基礎上，率先在全省實施了地方政府購買社會工作專業服務模式，通過政府出資10萬元，聘請5家社會工作機構，在部分社區開展社工介入的居家養老服務。目前，天心區的居家養老服務網點基本覆蓋全區，與福康、同行者、怡智等社會工作機構的合作更加深入，大大推進了居家養老服務的專業化、職業化。

政府與社會工作機構合作提供居家養老服務的成效。第一，整合社會資源，豐富養老服務新內涵。天心區政府與社會工作機構在強化養老基礎設施建設的基礎上，注重三個內涵的豐富：一是生活照料內涵的豐富。社會工作機構聯絡轄區內的衛生服務中心、康復醫院、福利院等單位為社區老年人建立健康檔案，開展優惠醫療服務；組織轄區內的便利超市、家電修理、按摩理發等網點為社區老年人提供優惠的日常服務；依托社區老年活動中心、棋牌娛樂室、圖書閱覽室等為社區老年人提供日托服務。二是精神文化生活的豐富。社會工作機構動員社區志愿者，不定期開辦聲樂班、舞蹈班、法律知識培訓班等，開展“養身堂”、“音樂工作坊”、“廣場舞比賽”等多樣化的小組活動和社區活動。三是個性化服務需求的挖掘。社會工作機構通過家庭探訪、個案管理等方式不斷挖掘社區老年人的個性化需求，鏈接相應資源為社區老年人提供針對性的服務。

第二，創新服務手段，探索養老服務新模式。一方面，天心區引進“一鍵通”居家養老服務呼叫系統，讓老年人在家可以通過“一鍵通”實現親情號碼呼叫、醫療呼救、家政、物業、心理咨詢等各項服務，切實打造“社區五分鐘服務權”；另一方面天心區根據轄區內“五老人員多、青少年多”的特點，堅持“社區自主立體式”的服務理念，開展以社會工作機構專業社工為媒介，由1名專業社工帶領或組織1名青少年志愿者為1名社區老年人服務的方式，逐步形成了“1+1+1”的養老服務新模式。同時，還積極培育了一批“鄰里幫幫團”、“傾心茶社”、“夕陽紅廣播站”等老年人互助小組，為有意愿且身體健康的老年人提供了社區參與的良好平臺。

政府與社會工作機構合作供給居家養老服務的不足。一是居家養老經費基本依賴政府，經費不足。天心區居家養老服務自2006年試點以來，積累了很多經驗，其發展離不開政府的資金支持。但畢竟政府的財力有限，居家養老各項服務的供給也不同程度受到限制。政府有時下撥資金不及時，社會工作機構又嚴重依賴于政府提供的資金支持，這在很大程度上影響了社會工作機構的正常運作和居家養老服務的質量。

二是資源壟斷，缺乏良性競爭機制。政府在選擇社會工作機構合作供給居家養老服務時，往往直接指定特定社會工作機構來承擔，而沒有大力宣傳政府購買服務的信息，讓更多有資質的社會工作機構參與進來。雖然爭取到項目的社會工作機構在提供服務中得到了發展，但因為缺乏良性的競爭機制，該機構容易產生懈怠心理而影響服務水平的改進。

三是社會工作機構嚴重依賴于政府，缺乏獨立性。一方面，由于受到我國傳統管理體制的影響，政府對社會工作機構缺乏準確合理的認識和定位，容易將社會工作機構看作是自己的附庸和工具，導致社會工作機構在提供服務中受到各種管理和限制，缺乏工作自主性，嚴重影響其健康發展。另一方面，我國的社會工作機構發展尚處于起步階段，自身能力發展不足，嚴重依賴于政府的資金支持，很難向社會提供強有力的社會服務項目。

合作供給居家養老服務的完善路徑

提升政府對社會工作機構的扶持力度和政策保障。合作供給居家養老服務的一個重要前提是政府必須認識到社會工作機構參與居家養老服務的重要性和必要性。政府承擔過多的公共服務職能容易滋生腐敗和出現低效率現象，很難滿足服務對象的需求。政府應該轉變之前對社會工作機構的錯誤定位，放棄原有僵化的思維方式，使社會工作機構成為政府公共服務的有力合作伙伴，逐步培養社會工作機構的自治性和獨立性，大膽地將居家養老服務交給社會工作機構來承擔。政府則主要負責居家養老服務的宏觀調控和監督，通過合同契約的方式促進雙方合作關系的達成。目前，我國社會工作機構規模有限、能力不足，只能在小范圍內對居家養老服務起到輔助性的作用。因此，政府應該加大對社會工作機構的扶持力度：一是給予合作社會工作機構直接的資金扶持，增加政府撥款，減免相關稅收，支持其開展低廉、合法的收費服務；二是加大購買居家養老服務的力度，推行有力的優惠政策，并對社會工作機構參與居家養老服務的優勢進行廣泛深入的宣傳，以便吸引更多的社會力量參與進來，從而擴大資金來源。

建立健全政府與社會工作機構合作供給養老服務的法律體系。健全的法律體系能夠為政府與社會工作機構合作供給的運行和管理提供制度保障，有利于政府向社會工作機構購買居家養老服務的相關活動在統一的規制下有序進行。目前，在我國政府采購法律體系中，法律效力最高、起統領作用的是自2003年1月1日實施的《政府采購法》。《政府采購法》對規范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效應、促進廉政建設發揮了重要作用。但是，政府采購活動中也暴露出采購范圍狹窄、采購程序和方式不規范、質量不高、效率低下等問題。為此，國務院第658號令公布《政府采購法實施條例》，自2015年3月1日起施行。《政府采購法實施條例》著力提高政府采購透明度，強化社會參與和監督，明確政府采購服務包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。因此，地方政府可以根據《政府采購法實施條例》進一步出臺地方實施辦法和配套措施，既要保證法律法規的統一性，又要體現地方的靈活性。一方面，通過合同賦予政府和社會工作機構平等的權利義務，即使因為不可抗力導致政府無法履行合同，政府仍然需要給社會工作機構一定的補償；另一方面，明確政府與社會工作機構的權責關系，規范資金支付的程序和標準，完善政府購買公共服務的監督管理辦法和績效評估方式等。

增強社會工作機構合作供給居家養老服務的能力建設。我國社會工作機構發展時間較晚，發育不夠充分，存在著資金不足、發展不平衡、規模有限、內部自主性差、人才匱乏、公信力不足等問題，嚴重制約著合作供給效能的發揮。因此，社會工作機構應著力完善自身管理，提升養老服務的專業能力：一是建立健全自身內部管理制度、財務制度和績效評估制度等，以科學調研為基礎，邀請各方專家與政府共同制定居家養老服務質量標準，以提高機構的服務質量；二是開展多樣化的養老服務，爭取與國際慈善組織合作，以拓寬籌資渠道和增加服務收入，增加自身的獨立性和自主性。三是聯合政府共同對康復治療師、社會工作者、心理咨詢師等從業人員進行培訓，建立針對專職工作者的一系列福利待遇制度，確保隊伍的穩定。

促進社會工作機構與政府的良好溝通和互動。能否獲得政府的支持和理解，關系到社會工作機構的生存和發展，所以建立良好的正式交流溝通機制非常重要。社會工作機構要積極參與到政府的決策中來。在政府制定針對居家養老服務的相關政策制度時，社會工作機構一定要及時、經常與政府溝通和對話，代表社會公眾向政府反映意見和要求，積極倡導對老年人有利的政府決策。同時，社會工作機構應虛心聽取政府的意見和建議，主動邀請政府指導監督，爭取參與制訂政府的工作計劃，實現與政府的良好合作。

（作者單位：長沙民政學院社會工作學院；本文系2013年度湖南省教育廳科學研究課題“多元治理視域下城市社區服務主體項目合作機制研究”成果，項目編號：13C1053）

責編/張曉