《立法法》15年來首次“大修”讓地方政府不再“任性”

鄒堅貞

3月15日，全國人大代表在十二屆全國人大三次會議閉幕會上表決通過了關于修改《立法法》的決定，用十二屆全國人大三次會議副秘書長、發言人傅瑩的話來說，《立法法》是規范所有立法行為的法，被稱為“管法的法”。

去年，多地“連夜出臺”的機動車限號或限購政策、“說漲就漲”的燃油稅、“土法大于國法”的地方政府紅頭文件，等等，都為《立法法》的備受關注，埋下了伏筆。立什么法、怎么立法，以及政府如何守法等問題隨之而來。

此次修訂，是《立法法》頒布15年以來的首次“大修”。2000年開始施行的《立法法》共94個條款，本次修改增設11條、35處，修改條款占1/3，這些修改帶給《立法法》的變化有多大？對未來又有什么影響？

現有稅收條例全部改為稅法：

2020年完成

全國政協委員、財政部財政科學研究所原所長賈康接受媒體采訪時表示，我國目前的十余種稅收條例都要制定成法律，從而催生出十余部稅法。據賈康介紹，財政部制定了一個時間表，計劃在2020年完成所有稅種的立法工作，任務十分緊迫。

目前，我國稅收共18種，但只有3種是由法律規定的，其他15種都是國務院制定暫行條例后開征的。暫行條例屬于行政法規，效力低于法律。自1985年全國人大把稅收立法權授予國務院，“條例”或“暫行條例”就成了大多數稅收的征收依據，其收入占稅收總收入的約70%。而且一些“暫行條例”已經“暫行”了近20年。

以2009年起施行的《消費稅暫行條例》為例，該條例規定成品油消費稅調整由財政部和國稅總局起草意見后上報國務院，由國務院審批通過后實施。

對此，有車一族想必有切膚之痛，去年11月到今年1月，在油價“三連跌”的情況下，成品油消費稅卻來了個“三連漲”。公眾質疑財政部調整燃油稅太“任性”，但有《消費稅暫行條例》作依據，雖然“任性”卻并不違法。類似的“任性”行為還有很多，而這些將伴隨著《立法法》的修改而終結。

傅瑩在十二屆全國人大三次會議新聞發布會上表示，這次提交審議的《立法法修正案草案》當中，對全國人大常委會的稅收專屬立法權作了更加明確的規定。如果草案通過，在2020年之前，要全面落實稅收法定原則。也就是說，人大及其常委會的授權決定應當有明確的授權期限，并規定授權的期限不得超過五年。這意味著，今后這樣“一次授權，長期有效”的情形將不復存在。

“紅頭文件”不在調整范圍，但更不能“任性”

過去的2014年，“限行”、“限購”常常令人措手不及。

中國人民大學法學院教授莫于川告訴記者，深圳去年進行車輛限購并不是通過地方政府規章，而是深圳市政府做出了一個行政決定，也就是媒體所稱的“紅頭文件”?！凹t頭文件”指的是各級政府和政府部門發布的規章以下的，具有普遍約束力的決定、命令，又稱“行政規范性文件”。也就是說，“紅頭文件”不屬于法律的范疇，其效力甚至在最低階的法律文件——地方政府規章之下，且由于沒有統一的法律調整，在制定程序上比規章寬松很多。

社會各界對此次修改對“紅頭文件”進行規范寄予厚望。有媒體就報道稱，新《立法法》將勒住“紅頭文件”這匹“任性”的馬。不過這可能是一個誤讀。

3月9日下午，十二屆全國人大三次會議新聞中心舉行的記者會上，全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜在回答記者關于“限行”、“限購”的“紅頭文件”是否違法的提問時就回應稱，現在媒體提到的“紅頭文件”，不是地方政府規章，不屬于《立法法》的調整范圍。

不過，鄭淑娜表示，“紅頭文件”雖然不屬于《立法法》的調整范圍，但是沒有法律、法規依據，更不能設定減損公民權利和增加公民義務的規范。我國監督法規定，本級人大常委會可以審查本級人民政府的決定、命令是不是符合法律、法規規定。如果不符合法律、法規規定，人大有權予以撤銷。而這里所說的規范性文件，當然包括了“紅頭文件”。

中國人民大學法學院教授朱力宇告訴記者，目前，我國地方性法規的數量遠遠少于地方政府規章的數量，地方各級人民政府實行的民主集中制與地方各級人民代表大會實行的民主集中制相比，有很大差距。在首長負責制下制定的地方政府規章更容易體現的是部門利益、首長意志。

正因為此，新《立法法》作出規定：沒有法律、行政法規、地方性法規依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

另外，新《立法法》也從實際出發作出規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。但政府規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或其常務委員會制定地方性法規。

莫于川的解讀是，這就相當于上了個定時器，時間一到必須重新審查，能升級就升級，不升級就將廢止。

更能夠反映人民意愿

此外，新《立法法》規定，在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的，可以召開聽證會，聽取基層和有關群體代表、有關部門、人民團體、社會組織和有關專家等方面的意見。

中國政法大學副校長、行政法學教授馬懷德指出，過去在法律制定過程中，公眾也有一些參與的權利和渠道，但是深度和廣度都不夠，立法機關對公眾參與的重視和保障不夠、反饋不及時，公眾參與立法的意見能否被吸收以及吸收的程度也沒有制度上的保障。新《立法法》明確規定要擴大公眾的參與，更能夠反映人民意愿。