大數(shù)據(jù)助力治理變革

陶建武 趙明亮

黨的十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。伴隨著新一輪信息技術(shù)革命浪潮的出現(xiàn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府治理能力方面蘊(yùn)含著巨大的應(yīng)用潛力和巨大空間。在挑戰(zhàn)與機(jī)遇共存的大數(shù)據(jù)時(shí)代，中國(guó)國(guó)家治理能力建設(shè)的路徑優(yōu)化是一個(gè)迫在眉睫的時(shí)代命題。

人是數(shù)據(jù)的總和

伴隨著新一輪信息技術(shù)革命浪潮的出現(xiàn)，大數(shù)據(jù)已經(jīng)被賦予多重戰(zhàn)略含義，世界主要大國(guó)快速做出戰(zhàn)略響應(yīng)，將大數(shù)據(jù)置于非常核心的位置，推出國(guó)家級(jí)創(chuàng)新戰(zhàn)略計(jì)劃。

美國(guó)2012年發(fā)布《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計(jì)劃》，并成立“大數(shù)據(jù)高級(jí)指導(dǎo)小組”，2013年又推出“數(shù)據(jù)—知識(shí)—行動(dòng)”計(jì)劃，2014年進(jìn)一步發(fā)布《大數(shù)據(jù)：把握機(jī)遇，維護(hù)價(jià)值》政策報(bào)告，啟動(dòng)“公開(kāi)數(shù)據(jù)行動(dòng)”，陸續(xù)公開(kāi)50個(gè)門類的政府?dāng)?shù)據(jù)，鼓勵(lì)商業(yè)部門進(jìn)行開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新。歐盟正在力推《數(shù)據(jù)價(jià)值鏈戰(zhàn)略計(jì)劃》，英國(guó)發(fā)布《英國(guó)數(shù)據(jù)能力發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，日本發(fā)布《創(chuàng)建最尖端IT國(guó)家宣言》，韓國(guó)提出“大數(shù)據(jù)中心戰(zhàn)略”。

據(jù)悉，大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)應(yīng)用已經(jīng)開(kāi)始逐漸滲透到國(guó)家治理的各個(gè)層面，對(duì)國(guó)家治理理念、治理制度、治理結(jié)構(gòu)和治理工具等均產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。

順應(yīng)數(shù)據(jù)化時(shí)代的發(fā)展態(tài)勢(shì)，目前，我國(guó)國(guó)家層面的《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》于2015年8月19日正式通過(guò)。而國(guó)內(nèi)不少省市也紛紛在搶占時(shí)間窗口，謀求發(fā)展先行。

2015年9月，浙江率先在全國(guó)上線了“浙江政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)”，開(kāi)放了涉及68個(gè)省級(jí)部門的公共數(shù)據(jù)資源。

“大數(shù)據(jù)云計(jì)算確實(shí)能量巨大、潛力無(wú)限。”浙江省省長(zhǎng)李強(qiáng)在2015年10月的云棲大會(huì)主論壇上提出，互聯(lián)網(wǎng)是浙江經(jīng)濟(jì)新的基因，浙江有能力打造“云上浙江”、“數(shù)據(jù)強(qiáng)省”。

“以大數(shù)據(jù)洞察民生需求，能在公用事業(yè)、健康醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)、交通旅游、質(zhì)量安全等領(lǐng)域創(chuàng)造更加豐富的公共產(chǎn)品，讓老百姓有更多的‘獲得感’；以大數(shù)據(jù)助推政府轉(zhuǎn)型，通過(guò)數(shù)據(jù)的采集、整合、應(yīng)用，建立‘用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新’的管理機(jī)制，提升政府治理能力?！崩顝?qiáng)表示，下一步，浙江還將加強(qiáng)對(duì)“數(shù)據(jù)強(qiáng)省”建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和政策供給，設(shè)立省政府?dāng)?shù)據(jù)管理中心，進(jìn)一步加快政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享。

“從資源的角度，數(shù)據(jù)被視為‘未來(lái)的石油’，作為戰(zhàn)略性資產(chǎn)進(jìn)行管理；從國(guó)家治理角度，大數(shù)據(jù)被用來(lái)提升治理效率、重構(gòu)治理模式、破解治理難題，它將掀起一場(chǎng)國(guó)家治理革命。”國(guó)家行政學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)馬建堂認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是促進(jìn)國(guó)家治理變革的基礎(chǔ)性力量。正如《大數(shù)據(jù)時(shí)代》作者舍恩伯格在定義中所強(qiáng)調(diào)的，“大數(shù)據(jù)是人們?cè)诖笠?guī)模數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上可以做到的事情，而這些事情在小規(guī)模數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上是無(wú)法完成的”。

在數(shù)據(jù)構(gòu)成的世界，一切社會(huì)關(guān)系都可以用數(shù)據(jù)表示，人是相關(guān)數(shù)據(jù)的總和。但無(wú)形的數(shù)據(jù)又究竟歸誰(shuí)所有？對(duì)此，中國(guó)工程院院士、中國(guó)計(jì)算機(jī)學(xué)會(huì)大數(shù)據(jù)專家委員會(huì)主任李國(guó)杰認(rèn)為，作為公共財(cái)產(chǎn)的政府?dāng)?shù)據(jù)，本質(zhì)上屬于人民，應(yīng)該在保障國(guó)家安全、個(gè)人隱私和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，讓這些數(shù)據(jù)回到人民群眾中去。

“開(kāi)放大數(shù)據(jù)的作用就像當(dāng)年實(shí)行的‘耕者有其田’，這將是生產(chǎn)關(guān)系的一次大變革，會(huì)促進(jìn)生產(chǎn)力的大解放?！崩顕?guó)杰說(shuō)。

大量政府?dāng)?shù)據(jù)處于“休眠”狀態(tài)

中關(guān)村大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟曾與北京市交管部門就北京公交一卡通的使用情況做過(guò)大數(shù)據(jù)分析，通過(guò)一卡通刷卡地點(diǎn)和時(shí)間，可以分析出人流集中區(qū)域和高峰活動(dòng)時(shí)段，交管部門提前安排車次和人員進(jìn)行引導(dǎo)，緩解交通壓力。

中關(guān)村大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟副秘書長(zhǎng)顏陽(yáng)博士說(shuō)，這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的大數(shù)據(jù)應(yīng)用就能方便民眾出行，如果有更多維度的公共數(shù)據(jù)得以開(kāi)放，勢(shì)必對(duì)政府治理能力的提升有極大幫助。

但“大數(shù)據(jù)+治理”的實(shí)際情況卻并不如人意。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府部門在運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行政務(wù)管理方面仍十分滯后，數(shù)據(jù)收集有一定困難，數(shù)據(jù)分散嚴(yán)重形成“信息孤島”，對(duì)社會(huì)、公眾開(kāi)放不夠。

在數(shù)據(jù)采集方面，科技部云計(jì)算專家組成員、阿里巴巴集團(tuán)研究員薛貴榮博士認(rèn)為，目前很多國(guó)家機(jī)構(gòu)的信息還是手寫的，將其數(shù)字化、實(shí)現(xiàn)云計(jì)劃還需花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，而觀念的轉(zhuǎn)變也是最難的。

在數(shù)據(jù)共享方面，國(guó)家信息中心研究員寧家駿說(shuō)，由于數(shù)據(jù)開(kāi)放程度不足，大量政府?dāng)?shù)據(jù)處于“休眠”狀態(tài)，而企業(yè)擁有的大數(shù)據(jù)技術(shù)和計(jì)算能力陷入“巧婦難為無(wú)米之炊”的境地。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前數(shù)據(jù)開(kāi)放共享主要有三方面問(wèn)題，一是數(shù)據(jù)條塊分割嚴(yán)重，服務(wù)推行困難；二是數(shù)據(jù)平臺(tái)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“一個(gè)部門一個(gè)樣，放開(kāi)了也拿不走”；三是一些數(shù)據(jù)資源豐富的部門不愿共享。

由于條塊分割嚴(yán)重，干擾了數(shù)據(jù)匯聚。杭州市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)副主任楊福頌介紹說(shuō)，杭州有20多個(gè)歸屬不同部門的信息中心，這些信息中心人為地形成一個(gè)個(gè)互不連通的“信息孤島”。天津開(kāi)發(fā)區(qū)城市管理局?jǐn)?shù)字城管科科長(zhǎng)陳松也坦言，天津政府部門的社區(qū)公益服務(wù)已在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)了突破，通過(guò)智能手機(jī)和客戶端幾乎可以實(shí)現(xiàn)零成本的公益活動(dòng)，但綜合管理體系需要工商、稅務(wù)、社區(qū)服務(wù)部門的聯(lián)合，難度較大。

各系統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，開(kāi)放共享成本大?！暗胤絽^(qū)域有塊上的標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生系統(tǒng)等有條上的標(biāo)準(zhǔn)，條塊標(biāo)準(zhǔn)遇到一起需要數(shù)據(jù)共享，再修改標(biāo)準(zhǔn)將耗費(fèi)巨大成本。”寧波市智慧城市建設(shè)協(xié)調(diào)處處長(zhǎng)聶聰?shù)媳硎?，政府大?shù)據(jù)目前沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方和各個(gè)系統(tǒng)都在制定自己的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

部門利益至上，制約大數(shù)據(jù)開(kāi)放與應(yīng)用。天津開(kāi)發(fā)區(qū)華納社區(qū)是中央政法委“全國(guó)綜治信息系統(tǒng)”試點(diǎn)單位，目前全區(qū)的殘疾人、重點(diǎn)關(guān)愛(ài)人群、獨(dú)生子女等數(shù)據(jù)均實(shí)現(xiàn)共享，但諸如流動(dòng)人口、房管信息等數(shù)據(jù)較難獲得。

一方面是數(shù)據(jù)未能整合共享，另一方面則是公共數(shù)據(jù)外流嚴(yán)重。專家表示，目前，一些政府部門對(duì)數(shù)據(jù)安全和“數(shù)據(jù)控制力”重視不夠，“數(shù)據(jù)話語(yǔ)權(quán)”堪憂。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在基礎(chǔ)軟件平臺(tái)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用分析技術(shù)等方面，我國(guó)仍處于跟隨狀態(tài)，在海量數(shù)據(jù)挖掘、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)可視化應(yīng)用等前沿技術(shù)上仍缺少創(chuàng)新，與國(guó)際先進(jìn)水平存在明顯差距。

據(jù)悉，目前，以百度、阿里巴巴、騰訊為代表的BAT互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域超前部署，處于世界一流水平，但與已經(jīng)出臺(tái)大數(shù)據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略的美英日等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)仍十分單一，主要為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的自發(fā)商業(yè)行為，缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和全面布局，長(zhǎng)此以往將影響國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)的掌控權(quán)和控制力，不利于提升國(guó)家信息優(yōu)勢(shì)和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。

“技術(shù)是一方面，關(guān)鍵是理念和意識(shí)的差距。大數(shù)據(jù)意識(shí)的缺乏是國(guó)家治理能力建設(shè)面臨的首要挑戰(zhàn)?！蔽錆h大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授唐皇鳳表示，中國(guó)缺乏的不是可供收集的數(shù)據(jù)，也不是收集數(shù)據(jù)的手段，而是收集數(shù)據(jù)的意識(shí)。我國(guó)的數(shù)據(jù)不系統(tǒng)、更不具有連續(xù)性，很多數(shù)據(jù)都沒(méi)有長(zhǎng)期的積累，難以從歷史的對(duì)比中找尋規(guī)律。

“造假行為，虛報(bào)數(shù)據(jù)導(dǎo)致信息失真，難以反映出實(shí)際情況。長(zhǎng)期以來(lái)，政府決策強(qiáng)烈依賴經(jīng)驗(yàn)和直覺(jué)，用數(shù)據(jù)描述事實(shí)、追求數(shù)據(jù)決策的意識(shí)不強(qiáng)，大概重于精確、因果關(guān)系重于相關(guān)關(guān)系、預(yù)防重于預(yù)測(cè)成為治國(guó)理政的慣習(xí)?！碧苹束P坦言。

大數(shù)據(jù)治國(guó)還需“中國(guó)化”

如今，大多數(shù)國(guó)家都站在大數(shù)據(jù)時(shí)代的十字路口，誰(shuí)能抓住這一“時(shí)間窗口”，便能獲得大數(shù)據(jù)帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展紅利。地方官員和業(yè)內(nèi)專家建議，做好頂層設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)變思維，推動(dòng)政府部門間數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放，自主掌握大數(shù)據(jù)核心技術(shù)，走中國(guó)特色大數(shù)據(jù)治國(guó)之路。

對(duì)此，九三學(xué)社中央科技專委委員鄔玉良建議將發(fā)展大數(shù)據(jù)上升為我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略，制定國(guó)家層面的大數(shù)據(jù)發(fā)展計(jì)劃，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，盤活政府和社會(huì)資源，將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。

市場(chǎng)運(yùn)作是大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。據(jù)悉，目前，上海市率先建設(shè)了上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)，北京市緊接著也建設(shè)了北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)。許多政府機(jī)構(gòu)也與百度、阿里巴巴等企業(yè)簽訂了大數(shù)據(jù)合作協(xié)議。只要不涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的“數(shù)據(jù)清單”都可以開(kāi)放，數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)合作能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)資源在政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間自由流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的合理配置。

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化最具有智慧的不只是大數(shù)據(jù)技術(shù)，人也是大數(shù)據(jù)時(shí)代智慧的象征。唐皇鳳建議，缺乏大數(shù)據(jù)分析師的政府需要在數(shù)據(jù)挖掘方面與體制外“程序員”和組織個(gè)體合作。通過(guò)“數(shù)據(jù)眾包模式”將數(shù)據(jù)采集工具分發(fā)給個(gè)人，個(gè)人借助數(shù)據(jù)采集工具輕松完成采集任務(wù)，采集的數(shù)據(jù)涵蓋面廣且具有較強(qiáng)的連續(xù)性。

“數(shù)據(jù)開(kāi)放是公民監(jiān)督和制衡政府的手段?！碧苹束P指出，社會(huì)和公民參與數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)采集、問(wèn)題防范和社會(huì)監(jiān)督，有效拓展國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的社會(huì)空間，是大數(shù)據(jù)時(shí)代提升國(guó)家治理能力的基本保證。

當(dāng)然，借助大數(shù)據(jù)治國(guó)必須加強(qiáng)核心技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)，但專家提醒，要避免走國(guó)產(chǎn)操作系統(tǒng)研發(fā)的老路。事實(shí)證明，PC時(shí)代依靠政府資金研發(fā)的國(guó)產(chǎn)操作系統(tǒng)至今無(wú)法撼動(dòng)微軟的壟斷地位，如今的移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代，要挑戰(zhàn)安卓的地位也非常困難。寧家駿認(rèn)為，政府不應(yīng)再定向支持某些企業(yè)，應(yīng)變“相馬為賽馬”、變資金扶持為市場(chǎng)引導(dǎo)，鼓勵(lì)有創(chuàng)新能力的企業(yè)都參與進(jìn)來(lái)，積極利用開(kāi)源模式和開(kāi)放社區(qū)資源，形成我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開(kāi)源生態(tài)系統(tǒng)，盡快實(shí)現(xiàn)我國(guó)大數(shù)據(jù)技術(shù)的自主自控。

不少地方政府工作人員還建議，可以通過(guò)具體示范項(xiàng)目推進(jìn)大數(shù)據(jù)治國(guó)進(jìn)程。比如在節(jié)能降耗、環(huán)境治理、交通運(yùn)輸、食品安全、金融服務(wù)、健康醫(yī)療等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)政府購(gòu)買企業(yè)服務(wù)等方式推動(dòng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的政企合作，大力推動(dòng)大數(shù)據(jù)改進(jìn)政府管理和公共治理方式。

大數(shù)據(jù)時(shí)代的國(guó)家治理能力建設(shè)對(duì)國(guó)家治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型具有強(qiáng)烈的內(nèi)生性需求，數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用以及個(gè)人隱私保護(hù)等方面均需要政府—市場(chǎng)—社會(huì)的通力合作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略重構(gòu)。

“現(xiàn)代政府應(yīng)該是有效且有限的政府，通過(guò)激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)在大數(shù)據(jù)治國(guó)中的活力，中國(guó)的國(guó)家治理能力與效力將顯著增強(qiáng)。”唐皇鳳說(shuō)。