立法打響反恐攻堅戰

江平 鄒偉

嚴峻的反恐形勢下，反恐立法勢在必行。2014年10月，反恐法草案一審引起社會的廣泛關注與討論。在匯聚各方民意基礎上，2015年2月，全國人大常委會再次審議了反恐法草案。反恐法如能順利出臺，將為我國國家安全和社會穩定筑起一道堅實的法律圍墻。

恐怖襲擊，響徹世界的悲鳴

近期，一部關于“9·11”事件的高清視頻正在微信圈里瘋傳，讓人們又一次回憶起了那十分慘痛的歷史。當日，三架被恐怖分子劫持的民航客機撞向位于紐約的世貿中心大樓和位于華盛頓的國防部五角大樓，2996人喪生。

近些年來，恐怖事件頻頻發生，不斷刺激著人們的神經。據新華網報道，莫斯科時間2010年3月29日，恐怖分子在莫斯科制造了地鐵連環爆炸案，造成40余人死亡，70余人受傷；2014年4月14日，尼日利亞首都阿布賈郊區一汽車站發生恐怖襲擊事件，造成至少75人死亡，215人受傷；2015年1月7日，法國巴黎《沙爾利周刊》雜志社遭到恐怖分子襲擊，造成12人死亡，8人受傷……

對于恐怖主義，沒有哪個國家能夠獨善其身。隨著我國對外開放水平的不斷提高，國際間的人員與貿易往來日益頻繁，威脅我國國家安全和社會穩定的恐怖事件也不斷增多。

據新華社報道，2009年，以境外民族分裂分子熱比婭為首的“世界維吾爾代表大會”通過互聯網等多種渠道煽動鬧事、遙控指揮，境內具體組織實施，有預謀、有組織地制造了新疆烏魯木齊“7·5”打砸搶燒事件，波及1700多名民眾，造成197人死亡，其中無辜死亡群眾達156人。

據央視報道，2014年，新疆分裂勢力一手策劃組織“3·1”昆明火車站暴力恐怖案，8名暴徒持刀在云南昆明火車站廣場、售票廳等處砍殺手無寸鐵的無辜群眾，造成31人死亡，140余人受傷。

一幕幕的觸目驚心，一次次的支離破碎，無不控訴著恐怖襲擊的罪惡。

中共中央政法委書記（時任公安部部長）孟建柱指出，我國主要面臨來自境內外“東突”恐怖勢力和國際恐怖組織、恐怖分子進行的各種恐怖活動威脅。以“東伊運”為代表的多個“東突”恐怖組織長期在中亞、南亞等地活動，給中國和地區各國人民生命財產造成了重大損失。

從恐怖活動的類型來看，當前主要包括襲擊、劫持以及破壞等恐怖活動方式。襲擊如爆炸，自殺性襲擊，化學襲擊，投毒和縱火等；劫持如劫持人質，劫持飛機，劫持車輛等；破壞如破壞交通樞紐等重要設施或系統。

近年來，上述三類恐怖活動方式接連在國內外發生，造成大量人員傷亡，令世界各國痛心疾首，紛紛打響反恐之戰。

反恐，正與邪的較量

加強反恐立法，是防范和打擊恐怖主義的重要武器。事實上，早在1997年，我國就已將恐怖組織入刑，2001年又在刑法中增加資助恐怖活動罪，2011年首次通過了專門針對反恐工作的法律文件——《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》，這意味著我國已邁出反恐領域立法的第一步。

然而，中國社會科學院法學研究所刑法研究室主任劉仁文認為，我國的反恐立法在臨時性和應急性的驅使下，表現為對各種法律的修補，欠缺一部統一、完整的反恐法。

“反恐立法缺乏系統性，無法形成一個涵蓋預防、應急、制裁與恢復等全部環節的反恐立法體系，不但嚴重影響了我國反恐能力建設，也難以滿足我國防范和打擊恐怖活動的需要。”云南財經大學高學敏如此表示。

近些年，每逢全國兩會期間，都有代表委員提出盡快出臺“國家反恐法”。“中國是法治國家，嚴懲這些犯罪分子，是我們每個中國人的一致看法。”十二屆全國人大常委會委員買買提·明牙生說，要維護民族團結和社會穩定，對恐怖行為必須重拳出擊。

全國政協委員、民建中央副主席、法學專家周漢民也建議，盡快推動中國反恐立法進程，宣示國家反恐決心，進一步提高國家反恐能力，與一切恐怖勢力斗爭到底。

“出臺專門的反恐法，將健全中國反恐的法律手段，應對暴恐活動新趨勢、新特點，有力助推國家層面對恐怖主義活動的預防和打擊，維護中國的長治久安。”中國人民公安大學反恐怖學院副院長梅建明認為，隨著恐怖主義全球化趨勢的發展，建立反恐法律制度有利于我國在國際反恐合作中把握主動，為中國和相關國家的執法合作提供法律依據和平臺。

面對嚴峻的反恐形勢和社會各界的積極呼吁，全國人大常委會加緊反恐立法的工作步伐。

立法，贏與輸的關鍵

反恐立法關乎反恐工作的成敗，完善的反恐法是打贏反恐戰爭的重要利器。然而，在反恐立法過程中，難點頻現。

2014年10月27日，十二屆全國人大常委會第十一次會議審議了《中華人民共和國反恐怖主義法（草案）》。在匯聚各方民意基礎上，2015年2月全國人大常委會再次審議了反恐法草案。

然而迄今為止，國際社會尚不存在一個統一、權威的恐怖主義概念。復旦大學國際問題研究院教授沈丁立指出，“世界上關于‘恐’的定義有兩百多種，我們對‘恐’下的很多定義是自相矛盾的，必須設立一個自身接受的、可靠的定義。” 反恐法草案一審稿規定，“恐怖主義”是“企圖通過暴力、破壞、恐嚇等手段，引發社會恐慌、影響國家決策、制造民族仇恨、顛覆政權、分裂國家的思想、言論和行為”。

對此，法律和公共政策學者，公共衛生治理項目負責人賈平認為，草案一審稿對恐怖主義的定義過寬。在結合有關各方意見建議的基礎上，草案二審時將該定義修改為“通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌、危害公共安全或者脅迫國家機關、國際組織的主張和行為”，進一步完善了“恐怖主義”定義。

西南政法大學刑法學者倪春樂認為，“在立法意旨和具體內容的設置上如何確保高效打擊和基本權利保護的動態平衡”是反恐立法的另一難點。

一方面，反恐對于維護國家安全和社會穩定至關重要，通過立法強化國家權力，能夠更加有力地防范和打擊恐怖活動；另一方面，反恐法賦予國家機關的權力過大，因此必須對有爭議的條款加以嚴格界定，以保障公民的基本權利不受侵犯。

“加大力度懲治暴恐犯罪、切實保護群眾安全和維護人民大眾權益，保障犯罪嫌疑人的基本人權，是我們面對當前國際、國內恐怖犯罪情勢強力推進立法的最為基本的出發點，也是根本之目的所在。”湖南大學犯罪學研究所所長王燕飛如此表示。

對此，在涉及公安機關、國家安全機關使用電信和互聯網的技術接口的規定、采取技術偵查措施的規定和關于查詢和查封、扣押、凍結措施的規定等條款中，二審稿增加或完善了批準程序，并明確盤問、檢查、傳喚等措施需“依照有關法律規定”進行。

此外，賈平認為，一審稿草案對可能涉及的敏感群體缺乏權利保障的平衡機制，譬如恐怖活動嫌疑人和舉報者。梅建民也表示，很多城市目前正在推進群眾反恐，一些城市對于舉報提供暴恐線索的人有一定獎勵，但是只有相關規定，沒有落實到法律層面。反恐法應當對舉報暴恐線索的獎勵措施有一套全面且明確的規定。在針對恐怖活動嫌疑人的約束措施的規定中，二審稿明確了批準程序、適用情形和期限。

在制定反恐法過程中，法律規范之間如何協調，包括如何使反恐法與相關法律相銜接，以保持我國法律體系內部的和諧，是立法的又一難點。劉仁文認為，還需要對專門的反恐設計進一步深化。

對此，一審稿對反恐工作領導機構及其辦公室以及軍隊、武警、民兵和相關部門的職責任務做了規定，并規定了相應的保障、監督和法律責任；通過建立國家反恐怖主義情報中心和跨部門情報信息運行機制，統籌有關情報信息工作；建立健全恐怖事件應對處置預案體系，明確了指揮長負責制和先期指揮權。但賈平認為，對于反恐領導部門的協調規定還存在語焉不詳等問題。

此外，一審稿還對認定恐怖活動組織和人員，安全防范措施以及國際合作等方面做了具體規定。在二審稿中，還將交通運輸安檢制度修改為“依照規定”開封驗視、進行安全檢查、配備安保人員，不再硬性規定強制開箱驗視，并增加了法院可直接認定恐怖組織和人員的規定。

合作，內與外的雙贏

恐怖主義已經成為一種國際現象，任何一個國家都無法置身事外，任何一個國家僅僅依靠自身力量展開反恐顯然步履維艱。在國際反恐形勢多元化的今天，加強國際反恐合作才是國際反恐斗爭最有效的方式。

中國現代國際關系研究院安全與軍控研究所所長李偉認為，國際反恐的長期化、復雜化和艱巨化已成定局。在國際恐怖活動依然猖獗的情況下，全球反恐合作卻處于“熱情高、分歧多、合力少”的狀態，反恐基本上是“各掃自家門前雪”，這樣的形勢難以真正遏制恐怖主義蔓延。

當前，國際反恐形勢呈現“多元化”特點，即國際恐怖主義威脅、國際恐怖組織形態以及國際恐怖襲擊的多樣化。李偉表示，“我們應該以一個更全面的視角來認識國際恐怖組織與活動的多元化，不以單一的角度看待全球恐怖活動，才能從整體上促進國際反恐的良性發展。”

恐怖主義產生的根源是各國分歧最大的一個問題，但其產生的根源非常復雜，受貧窮、貧富差距、民族宗教矛盾、國際政治與國際關系的不公正與不民主等多重因素的影響。在李偉看來，反恐需要國際社會的廣泛合作，但國際合作的分歧又制約了合作的廣度和深度。這一問題的根源在于，西方國家在反恐問題上有自己的“標準”，這與發展中國家有分歧。時至今日，國際社會還沒有一個彼此都能接受的“國際恐怖主義”定義。

“在今天，任何國家或任何人都不可能成為恐怖活動的‘局外人’。各國都有反恐的需要，而反恐又需要國際合作。”中國人民大學國際法教授朱文奇表示，恐怖襲擊的跨國性質，客觀上要求國際社會團結起來打擊國際恐怖行為。跨國界的恐怖行為，如果一旦得逞，其受害群體必然具有國際性。因為恐怖襲擊者可能擁有不同國籍、來自不同國家，受害者也往往是不同國籍公民，所以恐怖行為是全人類的公害。

“在聯合國框架下，加強國際反恐合作才是國際反恐斗爭最重要的必由之路。”李偉表示，雙邊合作是當前最行之有效的國際反恐斗爭合作形式。

中國社科院美國研究所國際問題專家張國慶表示，“要么一起抵制共同的敵人，要么‘一個個地失敗’，而做出正確的選擇將不僅有助于取得反恐戰爭的勝利，更將有助于國際關系走向和諧與雙贏的局面。而這種選擇也將在一定程度上決定了我們是生活在‘一個最壞的時代’，還是‘一個最好的時代’。”