進退失據：奧巴馬反恐戰略評析

邵峰

編者按：從法國巴黎暴恐襲擊案到馬里首都麗笙酒店遇襲事件，連續的大規模恐怖襲擊震撼了世人的安全神經。全球反恐形勢的持續惡化，凸顯出以美國為首的西方反恐戰略已走進死胡同。在此背景下，俄羅斯戰機出兵敘利亞，沉重打擊了“伊斯蘭國”等極端組織力量，用實際行動贏得了中東反恐話語權。然而，土耳其出其不意地擊毀俄戰機，又為本已破碎不堪的敘利亞局勢火上澆油，中東秩序已到了崩潰的邊緣。為此，本刊“特別關注”欄目邀請中東問題專家，就奧巴馬的反恐戰略、俄美在中東的大國博弈以及土耳其自身面臨的內憂外患進行剖析，以饗讀者。

2015年11月，連續的大規模恐怖襲擊震動世界，全球反恐形勢持續惡化，自恃世界領導者的美國政府難辭其咎。本文對奧巴馬執政七年的反恐戰略進行了初步的梳理，力圖對其得失給予客觀的評價，最后對奧巴馬反恐戰略失敗的原因從戰略學視角進行了深入的分析。

2015年11月13日晚，一場連環爆炸、激烈的槍聲打破了巴黎夜空的寧靜，恐怖主義的血腥和殘暴再次震驚了世界。巴黎恐怖襲擊當晚造成至少129人死亡，352人受傷。如果說“9·11”事件是“基地”組織對西方展開大規模恐怖襲擊的標志，那么此次的巴黎系列恐怖襲擊事件毫無疑問將成為“伊斯蘭國”（IS）對西方世界展開恐怖戰爭的標簽。

巴黎恐怖襲擊案也讓奧巴馬政府在世界輿論中面臨難堪的局面。美國廣播公司12日曾播出對奧巴馬的采訪，他不認為IS在發展壯大， 其已經沒有能力在伊拉克和敘利亞擴大勢力范圍。沒想到，節目播出一天之后，IS就襲擊了巴黎，使他飽受各方輿論的批評。

巴黎并不是孤獨的受難者，此段時間恐怖主義像瘟疫一樣爆發，攻擊或者威脅到多國的安全。11月17日，俄羅斯確認10月31日在西奈半島墜毀的俄羅斯客機是被IS恐怖分子用自制炸彈炸毀，造成224人遇難。11月20日凌晨，西非國家馬里的巴馬科市中心的麗笙酒店又發生了人質劫持事件，造成27人死亡，其中包括3名中國公民。

奧巴馬的任期還剩下一年時間，依照美國政治的傳統，在任總統這會兒多半已成了“跛腳鴨”，已經開始規劃離開白宮后的生活藍圖了，然而最近歐洲接連出現的難民危機和一系列恐怖襲擊事件，都使作為西方盟主的奧巴馬如坐針氈，無所適從。

此時，我們需要切實反思、總結一下以美國為首的西方的反恐戰略的得失？問題出在什么地方？

奧巴馬政府對反恐戰略的

調整

回首奧巴馬的七年任期，其在反恐戰略上與小布什政府相比較，經歷了比較大的調整，并根據對形勢的判斷不斷進行微調。總體來看，奧巴馬的反恐戰略走向是收縮反恐戰線，避免大規模的反恐戰爭，把更多的資源用于防范中國的崛起。

奧巴馬在2008年的總統競選中以“變革”為主題，強調結束伊拉克戰爭、在國際上重建同盟關系、恢復美國領導地位。2009年10月9日，上任不到一年的奧巴馬便意外獲得諾貝爾和平獎，這可以看作是西方輿論對其主張變革、反對戰爭的褒獎，同時也反映出國際社會對奧巴馬為世界和平有所作為的殷切希望。

一、上臺伊始的初步調整

奧巴馬上臺后，美國民眾草木皆兵的恐慌心理漸漸消散，小布什“反恐戰爭”的口號也失去了市場，奧巴馬開始逐步調整美國的反恐戰略。上任之初，奧巴馬便下令全面改革美國對待恐怖犯罪嫌疑人的政策體系，將海外反恐的戰略重點從伊拉克轉移到阿富汗，試圖告別小布什時代的“暴力反恐”戰略，轉向軍事、外交、政治和經濟等手段多管齊下的“綜合反恐”模式。

盡管面臨政局動蕩、安全形勢難以好轉的困難，美國還是于2010年8月18日從伊拉克撤出了最后一批美軍戰斗部隊。與此同時，奧巴馬政府開始謀劃如何從阿富汗“體面撤出”的問題。然而事與愿違，由于阿富汗持續動蕩的局勢，塔利班出現復興的趨勢，加上“伊斯蘭國”勢力的介入，美國從阿富汗撤軍的時間表一再推遲。

二、對反恐戰略的正式調整

2011年6月29日，美國公布了新版《國家反恐戰略》。該戰略的出臺正值本·拉登被擊斃不久，可以說體現了美國對“后拉登時代”如何反恐的籌劃。新戰略認為“反恐僅僅是美國國家安全戰略的一部分，制定反恐戰略的目的是為了確保國家安全利益，它并不具有定義外交政策的作用”。這一變化表明，在美國的安全評估中，恐怖主義的總體威脅呈下降趨勢。雖然“基地”及其分支仍然對美國本土安全構成威脅，但已難以從根本上沖擊美國的全球領導地位。對美國面臨安全挑戰判斷的變化，導致奧巴馬政府降低了反恐在國家安全戰略中的相對地位，對反恐的性質、路徑和手段等進行重新定位，摒棄了“全球反恐戰爭”模式，反恐重心回歸美國本土。同時，奧巴馬開始了對其全球戰略的再平衡，具體說就是戰略重心東移，從反恐戰爭中脫身，把更多的資源用于防范中國的崛起。這一戰略調整使得美國的反恐進入了“后9·11時代”。

2011年版的美國《國家反恐戰略》有四個要點：一是強調反恐不再決定美國整體安全戰略；二是首次將本土列為反恐最重要“戰場”，戰略重點由“域外反恐”轉向“境內防恐”優先；三是將“基地”分支組織列為新的重點打擊對象；四是在反恐手段上強調運用“巧實力”。根據新戰略，美國未來將不會采用大規模戰爭的方式進行反恐，轉而采取精確定位打擊的方式，依靠無人機攻擊、特種部隊作戰等手段，實施“手術刀式”打擊。[1]

2013年5月23日，奧巴馬總統在美國國防大學發表了一場關于調整美國反恐政策的演講。他宣稱，“今天的美國，正處在歷史的十字路口，我們應該為美國曠日持久的反恐戰爭畫上一個句號了”。奧巴馬準備結束為期12年的全球反恐戰爭，使反恐戰略回歸“9·11”前的常態。

三、用兵“伊斯蘭國”左右為難

面對“伊斯蘭國”的異軍突起和其令人發指的反人類暴行，2014年9月10日，奧巴馬在“9·11”事件13周年前夕全面闡述了美國打擊極端組織“伊斯蘭國”的戰略。該反恐戰略有兩個明顯特點：美國不派地面部隊，只進行空中打擊；組建由美國主導的國際反恐聯盟，讓更多國家分擔反恐責任。可以看出，奧巴馬仍然延續了固有的反恐戰略，只是對局部進行了微調。奧巴馬下決心重新用兵伊拉克，后來又擴展至敘利亞，是不得已而為之，實際上處于左右為難的境地。這主要表現在兩個方面。

第一，再次出兵與奧巴馬先前做出的結束反恐戰爭的承諾背道而馳，而且也等于證明了自己反恐戰略的失敗。對于“伊斯蘭國”的崛起，奧巴馬是否負有責任，這在美國已經引起了很大的爭論。

第二，打擊“伊斯蘭國”對美國的敘利亞戰略乃至整個中東戰略造成不確定性影響。顯然，對于“伊斯蘭國”，美國還沒有也不可能有一個兩全其美的方案。對于“伊斯蘭國”的猖獗，美國如果放手不管，其繼續壯大對美國乃至整個世界的威脅都是災難性的；美國如果全力打擊“伊斯蘭國”，必須打到敘利亞去，因為它的“根”在敘利亞，而這就等于客觀上支持了敘利亞的巴沙爾政府，這與美國推翻巴沙爾政府的目標南轅北轍；單憑伊拉克政府軍很難取勝，美國就只能借助于庫爾德人的武裝去打地面戰，但這也為日后庫爾德的獨立問題埋下隱憂，從長遠看這又跟美國維護伊拉克統一的目標相背離。所以，在猶豫不決中，美國現在的政策是矛盾百出。

2015年10月30日，奧巴馬宣布將向敘利亞北部派出少量特種部隊士兵，以訓練和協助敘反對派武裝成員。這是美國開啟打擊“伊斯蘭國”行動以來首次向敘利亞派出地面部隊。此舉被媒體解讀為美國在打擊“伊斯蘭國”戰略上的一次重要調整。

對奧巴馬反恐戰略的評估

一、奧巴馬反恐戰略的成功之處

客觀地講，奧巴馬執政七年，在反恐問題上并非一無是處，還是有一些成功的地方，甚至在某些微觀層面取得了不小的戰果，主要包括兩個方面。

第一，美國的本土安全基本得到保障。奧巴馬政府非常重視境內防恐，采取多種措施確保本土的安全。盡管也曾經發生過2013年4月15日波士頓馬拉松賽爆炸案，以及一些小規模的恐怖襲擊和未遂襲擊案，但是總體來說，美國本土的反恐還是比較成功的。

第二，特種作戰行動擊斃本·拉登，無人機斃傷多名“基地”組織領導成員，重創“基地”組織。2011年5月1日，美國“海豹”突擊隊在巴基斯坦將“9·11”事件元兇本·拉登當場擊斃。本·拉登的死亡實質性地重挫了“基地”組織，因為其后再也沒有出現一位像拉登那樣富有“精神感召力”的領導人物，“基地”的威脅還在，但其發展基本上處于停滯的狀態。

二、奧巴馬全球反恐戰略的失敗

2013年以來，全球恐怖主義發展迅猛、反恐形勢惡化，恐怖主義事件數量上升，受影響的地區擴大，“伊斯蘭國”的異軍突起引起全球關注，國際反恐斗爭面臨嚴峻挑戰。從最近接連發生的以巴黎為代表的恐怖襲擊來看，奧巴馬的全球反恐戰略稱得上是徹底的失敗。

第一，從權威數據統計來看，全球反恐形勢嚴重惡化。根據美國的《2013年全球恐怖主義報告》，[2] 雖然“基地”組織遭到重創，但2013年全球恐怖威脅發展迅猛，2013年全球發生了大約9707起恐怖襲擊，比上一年增長43%，造成超過17800人死亡。與2013年相比，2014年全球恐怖襲擊次數增加了35%，死亡人數增加了81%。

第二，從地理范圍來看，恐怖主義肆虐和威脅的地區持續擴大。前幾年，國際社會關注的反恐重點區域除伊拉克、阿富汗、巴基斯坦三國外，主要是也門和索馬里的局勢發展。但是，自2013年開始，出現了一個非常明顯的趨勢，中東、北非長期政治動蕩的后果開始顯現，一些國家成為恐怖主義的肆虐之地。因此，從世界地圖上看，過去所說的恐怖主義弧形地帶變成了一個從整個北部非洲——中東地區——中亞和南亞——東南亞連成一片的廣袤地帶。

第三，從恐怖主義的猖狂程度和發展勢頭來看，“伊斯蘭國”異軍突起，風頭已經蓋過了“基地”組織。2014年7月，巴格達迪宣布“建國”，并自封“國王”。據估算，現在“伊斯蘭國”的國土面積達到了25萬平方公里，人口達到了一千萬以上，石油資源豐富，從實力上看已經儼然是中東一個重要的“國家”。2014年國際安全領域的一個最顯著的特征就是國際社會反恐的焦點由“基地”組織轉為“伊斯蘭國”。

第四，從對國際社會的危害性來看，四大恐怖組織成為威脅世界和平的四大毒瘤。國際智庫經濟與和平研究所發布的2014年《全球恐怖主義指數》報告指出，“伊斯蘭國”、“博科圣地”、“基地”和“塔利班”四大恐怖組織制造的恐怖襲擊最多，它們對2013年66%的恐怖襲擊負責。

第五，恐怖主義的意識形態在持續擴散，特別是對西方國家中的穆斯林裔激進分子產生了巨大的影響。“9·11”事件后，本·拉登成為全球恐怖主義的“精神導師”和“形象代言人”。許多新生的恐怖集團是自發形成的，而將這些人凝聚在一起的便是“圣戰”（Jihad）意識形態。“伊斯蘭國”也非常重視利用現代化的網絡媒體宣傳自己的意識形態和主張，并且有一套自己的組織和宣傳系統。

奧巴馬反恐戰略失敗的原因

與前幾任美國總統相比，奧巴馬并不是一個好戰的總統。小布什總統以反恐的旗號對阿富汗和伊拉克兩個主權國家發動了戰爭。反觀現在，當“伊斯蘭國”這個號稱以國家政權形式存在的恐怖主義組織肆虐的時候，奧巴馬政府竟然一直表現得反應遲緩、被動應對、意志不堅、行動無力、效果不佳。于是，國際國內都出現了對奧巴馬政府反恐戰略及政策的質疑和批評。

最近兩年，國際恐怖主義出現了大力度的反彈，究其原因，美國負有不可推卸的責任，奧巴馬政府的反恐戰略難辭其咎。有學者指出，“時至今日，美國歷經 13 年的反恐戰爭，呈現出本土反恐巨大成功與國際反恐深陷困境兩種截然相反的狀況。造成這種狀況的根源是：在國內，聯邦反恐機構目標明確，工作高效；而在國際上，反恐戰爭缺乏戰略部署，戰線過長，目標混亂”。[3]

從戰略學來講，任何戰略在制定的過程中，必須根據當時的環境變化和對自身資源、實力的恰當評估確定適當的、明確的戰略目標。另外，在制定戰略和執行戰略的時候必須遵守一些必要的原則，其中最重要的有兩個：其一是目標與手段相適應的原則，這是實施任何戰略的基礎。如果目標超出手段能力的范圍，有可能造成巨大損失，甚至是災難性后果。其二是戰略重心的原則，即在戰略實施的過程中把握戰略重心，推動全局發展，這是一切戰略的共同要求。[4]下面我們就從戰略學的視角對奧巴馬的反恐戰略進行初步的剖析。

一、有意將反恐目標擴大化和反恐工具化

為了取得反恐斗爭的勝利，反恐斗爭的目標必須明確，不能在反恐的同時追求其他的戰略利益，導致戰略目標的擴大化和反恐的工具化。而自“9·11”以來，小布什政府一方面展開對國際恐怖組織的反恐戰爭，另一方面，借反恐之名行全球戰略擴張和推廣美國的政治制度、價值觀之實，引起很多國家的不滿。奧巴馬政府雖然在手段上與布什政府不同，但是在追求過高的戰略目標這一點上沒有任何的改變。

自2010年12月開始的西亞北非政局動蕩，與全球反恐問題交織在了一起。在這個大變局中，反恐的旗幟成為中東地區政治強人維護個人統治地位的手段，同時也成了以美國為首的西方國家在判斷和介入相關國家的政治進程時畏首畏尾、投鼠忌器的牽絆，因為它們認為這些恐怖組織對當權的政治強人是一種反對的勢力，因而不愿發力去剿滅。美國等西方國家僅僅從自身利益考量，刻意引導中東變局，反而造成更大動蕩，給中東地區留下一個又一個亂局，并使得該地區成為恐怖主義的重災區。[5]

在巴黎恐怖襲擊事件后，“伊斯蘭國”對國際和平與安全的威脅已成為國際社會的共識。聯合國安全理事會11月20日一致通過由法國提交的決議，促請“有能力的會員國根據國際法……采取一切必要措施，加倍做出努力并進行協調”，防止和打擊“伊斯蘭國”、“支持陣線”和“基地”組織等的恐怖行徑，摧毀其在敘利亞和伊拉克的庇護場所。事實上，在法國之前，俄羅斯也提出過決議案，呼吁在遵循國際法和尊重國家主權的基礎上，聯手打擊恐怖勢力，在敘利亞境內打擊“伊斯蘭國”，需要先征得敘政府同意，但是遭美、英、法等國的反對。可見，在面臨如此巨大的現實威脅面前，以美國為首的西方國家仍然不愿意放棄追求與反恐無關的、過高的政治目標。

二、頑固堅持雙重標準，嚴重掣肘國際反恐合作

美國為首的西方國家在反恐問題上搞雙重標準，長期以來就是國際社會詬病的靶子，嚴重妨礙了國際社會的反恐進程，即使到了奧巴馬政府，也絲毫沒有改變的跡象。

在反恐戰略的實施過程中，美國出于國家利益的考慮，在反恐問題上頑固堅持雙重標準的做法，違背了戰略重心的原則。美國政府的決策者在反恐斗爭中，既想消滅反美的國際恐怖勢力，又想利用其他國家的民族分裂主義和恐怖主義勢力牽制其他大國的崛起，還想借反恐之機推進美國的全球霸權。最明顯的例子就是美國對待俄羅斯車臣恐怖分子和中國“東突”恐怖分子的態度上。美國的這種實用主義的做法，分散了反恐的戰略資源，破壞了全球反恐聯盟的團結，嚴重影響了全球反恐的進程。

2015年9月底，俄羅斯強勢介入敘利亞局勢，普京曾主動提出與美國就打擊“伊斯蘭國”和推動敘利亞局勢政治解決進行高層協調，但美國拒絕與俄羅斯在敘問題上的合作。巴黎恐襲案后，法國與俄羅斯作為兩個受害國，已經在一些具體的打擊“伊斯蘭國”的軍事行動上進行協調合作。奧朗德總統希望在俄羅斯和美國參與下組建一個“大聯盟”，然而美國表示眼下不打算與俄羅斯展開打擊“伊斯蘭國”的協同作戰。

高舉反恐大旗的美國，在反恐過程中的雙重標準嚴重影響了國際社會對恐怖主義的有效打擊。如果美國出于國家利益的考慮，抱著雙重標準不放，那么它也很難在反恐問題上得到其他國家真心實意地支持，國際社會的反恐斗爭只能在低效率的、被動的、各自為戰的狀況下無休止地進行下去。

三、過于依賴軍事手段，過于迷信軍事科技和高精尖武器

當代國際恐怖主義具有的跨國性、網絡化等特點，使單個國家根本無法有效應對恐怖分子的襲擊。在達成反恐戰略目標的途徑和手段問題上，小布什政府選擇了政治上的單邊主義和操作上的以軍事手段為主，違背了目標與手段相適應的戰略原則。奧巴馬政府雖然相比小布什政府有改進，宣稱重視多邊主義與國際合作，但由于某些具體的因素，只能流于形式和口號。

恐怖主義產生的根源包括政治上的不公正、經濟上的不平等以及歷史、社會、文化、宗教、種族等多種因素，同時恐怖主義活動所具有的非對稱性的特點，使單純的軍事手段很難奏效。非對稱性意味著任何國家都不可預知恐怖威脅的主體是誰，何時何地將會發生何種恐怖襲擊，我們所能認識的只能是恐怖主義產生的根源和誘因。如果僅僅加以軍事打擊，而無視恐怖主義產生和蔓延的根源，不鏟除滋生它的土壤，那么恐怖活動只會有增無減、愈演愈烈。

奧巴馬不喜歡大規模的戰爭，而對特種部隊作戰或無人駕駛飛行器情有獨鐘，所謂的隱形行動在美國打擊恐怖主義的軍事戰略中占據著核心地位。然而，這種過于迷信高科技和尖端武器的做法，雖然付出的代價相比大規模地面作戰要小得多，但是正如許多有識之士所指出的，恐怕只能對恐怖主義造成破壞性打擊，而不可能徹底摧毀它，對付“伊斯蘭國”這樣的恐怖組織尤其如此。

四、恐怖分子行動無底線，而國際社會的打擊行動則投鼠忌器

當今的恐怖分子在展開恐怖活動時毫無底線，可以用軍事武器公開屠殺大量的平民，凸顯其反人類、反文明的本質。但是，國際社會在打擊恐怖分子時不可能無所顧忌，肯定將盡量減少平民的傷亡，避免對民用設施的破壞。以美國為例，由于擔心在敘利亞的空襲造成大量平民傷亡，美軍此前制定了嚴格的作戰準則，限制空襲力度和范圍，也直接導致在長達一年的空中打擊過程中收效甚微。在三分之二的飛行任務中，美戰機在沒有投擲一枚炸彈的情況下返回基地。

總之，當前國際恐怖主義肆虐四方，全球反恐形勢嚴峻。當此危難時刻，各國唯有放棄一己之私的戰略追求，摒棄在反恐問題上的雙重標準，加強國家間的真誠合作，標本兼治，綜合施策，國際社會才能在打擊和防范恐怖主義的問題上取得實質性進展。

（作者系中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員）

（責任編輯：蘇童）

[1] 李巖：《解讀美國新版<國家反恐戰略>》，載《世界知識》，2011年第15期。

[2] U.S. Department of State， Country Reports on Terrorism 2013， http：//www.state.gov/j/ct/rls/crt/2013/index.htm.（上網時間：2015年11月10日）

[3] 雷少華：《美國式反恐》，澎湃新聞網，2014年12月2日，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1282328.（上網時間：2015年11月20日）

[4] 周丕啟：《國家大戰略：概念與原則》，載《現代國際關系》，2003年第7期。

[5] 劉睿：《撒手與漠視，加劇利比亞動蕩》，載《人民日報》，2014年7月22日。