日本“新安保法案”的問題

周永生

2015年9月19日，日本執政聯盟憑借多數議席在國會參議院全體會議上強行表決通過了安保相關法案。這標志著該法案已正式升級為法律，日本政府可以行使集體自衛權。

日本政府為什么要

制定“新安保法案”

原有的安保法案對日本政府來說有諸多缺陷，嚴重地阻礙了日本政府想向海外自由派兵的政策，也使日本沒有對外交戰的權力，具體主要障礙包括以下三點。

一、政府不能向海外隨意派兵

每一次派兵都要經過國會專門立法，在立法當中設置派兵的條件，包括派兵的工作任務，派兵的地域和派兵的截止時間。1992年6月，日本國會通過了“海外派兵法案”。同年8月下旬，日本首批維和部隊抵達柬埔寨，參加聯合國維和任務。1994年，日本政府又通過了《聯合國維持和平活動合作法》，允許日本參加聯合國維和行動。根據目前的規定，日本每次向海外派遣自衛隊需要基于聯合國決議，還要制定一事一議的特別措施法。日本為了向伊拉克派兵，在2003年7月，日本國會特意通過了《支援伊拉克重建特別措施法》，為了通過這樣的法律，日本政府和執政黨至少運作了半年左右的時間。

二、日本進行戰爭的條件僅限于自衛

只有當其他國家對日本發動侵略或進攻時，日本才能夠進行自衛還擊，這被稱為擁有個別自衛權。按照戰后日本和平憲法第九條的規定：1.日本國民衷心謀求基于正義與秩序的國際和平，永遠放棄以國權發動的戰爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段。2.為達到這一目的，不保持陸?？哲娂捌渌麘馉幜α?，不承認國家的交戰權。

三、不能以作戰的形式支援其他國家

按照日本現有的法律，日本的盟國和友好國家遭到進攻，日本沒有派兵前往支援作戰的權力，最大限度只能夠在后方非交戰區域，進行彈藥等武器支援，也可以進行燃油的補給等?？偟膩碚f不能夠超出后方支援的范圍，日本沒有參與作戰的權力。

“新安保法案”的主要內容

“新安保法案”有哪些變化呢？“新安保法案”其實是兩項法案：《國際和平支援法案》與《和平安全法制整備法案》。《國際和平支援法案》是為日本自衛隊支援多國軍隊提供依據的一項新法案，《和平安全法制整備法案》是修改原有的安保相關法案，由十個小法案構成。其中包括《武力攻擊事態法》、《自衛隊法》、《周邊事態法》、《聯合國維和行動（PKO）合作法》、《船舶檢查活動法》、《美軍行動關聯措施法》、《特定公共設施利用法》、《外國軍用品等海上輸送規制法》、《俘虜處置法》、《國家安全保障會議設置法》等十部法律的修改部分匯總為《和平安全法制完善法案》。該法案規定了自衛隊行使集體自衛權和發起武力攻擊的條件。

一、《國際和平支援法案》的內容

《國際和平支援法案》允許日本政府為處理國際紛爭的他國軍隊，隨時提供后方支援的永久性法律。

永久性法律，就是沒有時間限制，沒有具體支援任務的限制。日本政府利用此法案，可以向海外不受限制地派兵，而不需要再像原來那樣，要受到國會的制約。只要政府做出決定，就可以隨時向海外派兵。甚至，首相可以與大臣們以電話會議的形式來確定是否向海外派兵。極大地降低了日本介入海外戰爭的門檻，并且使政府具有了主導權和決定權。

今后如果某一個國家發動對他國的戰爭，只要日本政府想加以支援，就不再需要經過繁冗的立法過程，就能迅速派出自衛隊對某一個國家的戰爭進行支援。將來，日本政府可能將這一法案的內容運用到支援其他國家方面?，F在反復用來解說這一法案是為了支援美國，實際上是為了贏得美國政府的支持。

二、《和平安全法制整備法案》的內容

“新安保法案”規定日本可以行使武力的三個條件。

第一，日本遭到武力攻擊；第二，和日本關系密切的國家遭受戰爭的時候，日本可以投入戰爭；第三，國民追求自由幸福的權利遭遇顛覆性威脅，日本可以進行戰爭。這和以前專守防衛的政策有了本質不同。

和日本“新安保法案”相關的日本政府行使集體自衛權有三個假設。

第一個是灰色地帶假設。所謂灰色地帶是指在東海和釣魚島地區，日本政府設想一個大國不使用正規的軍隊，而是使用漁民組成的民兵，手持武器登上日本的島嶼，這個時候不能算戰爭，也不是和平，那么這種狀態就是灰色地帶。以前遇到灰色地帶的時候日本沒有明確的法律規定，現在“新安保法案”規定，海上保安廳介入，海上保安廳警力不足的時候，則以自衛隊的軍事力量介入。這個介入歸根結底就是最終可以達到進行戰爭的狀態。

在“外國軍艦進入日本領?！保搬烎~島等離島被武裝漁民登陸占領”，“民間船只在公海遭受攻擊”等三種“灰色事態”（介于“平時”與“遭受武力攻擊”之間的事態）下，為了確保自衛隊快速執行海上警備行動，可以以電話的形式做出內閣決議，并命令自衛隊采取應對措施。同時，在上述“灰色事態”下，自衛隊可以對美國軍艦進行防護。

第二個是存立危機的假設。所謂“存立危機事態”是指，由于其他國家遭受武力攻擊而導致日本面臨生死存亡危機的情況。威脅到了日本國民生命財產福祉、自由追求的時候，危害到日本國家存立的時候，要投入自衛隊的力量加以解決。

其實，“存立危機事態”假設是很模糊的，為日本政府任意解釋留下了空間。將來中國如果解決南海問題和菲律賓發生沖突，解決臺灣問題，日本都可以打著屬于“存立危機事態”的旗號，出動自衛隊加以干預。日本政府可以宣傳這些地方關系到日本能源供給的生命線。所以在這種情況下就可以將自衛隊等軍事力量投入戰場，這是非常危險的政策和法規。

《自衛隊法》、《武力攻擊事態法》、《美軍行動關聯措施法》、《海上輸送規制法》、《俘虜處置法》、《國家安全保障會議設置法》等六部法案增加了對“存立危機事態”應對的內容?！段淞羰聭B法》更名為《武力攻擊·存立危機事態法》。這樣，即使日本沒有遭受攻擊，也可以打著其他國家遭到攻擊，或局勢已經嚴重威脅到了日本的生存，而對其他國家行使武力。這已經嚴重違背了《日本國憲法》放棄使用武力，放棄對外交戰權的“和平主義”原則。

第三個是重要影響事態的假設。所謂“重要影響事態”是指，會對日本的和平與安全產生重大影響的事態。類似于美國進行伊拉克戰爭，伊拉克戰爭影響到世界的格局，影響到世界石油的供應，影響到日本石油的供應，所以在這種情況下，日本可以投入軍事力量。

《周邊事態法》更名為《重要影響事態安全確保法》?！洞皺z查活動法》、《國家安全保障會議設置法》相應增加了“重要影響事態”的應對內容。法案取消了“日本周邊”的地理限制，在全球范圍內，只要日本政府主觀判斷會對其安全產生重大影響，可以出動自衛隊加以應對。

日本民眾對“新安保法案”

的反對與支持態度

“新安保法”通過前后，日本在野黨和普通民眾一輪一輪掀起反對相關安保法案的民間示威游行活動，尤其是8月30日的國會前大示威，冒雨集會的人數達到12萬人，同一天，日本這樣的示威達到三百多起，示威人數達到100萬人左右。連日本媒體也都在大規模地報道日本民間反對相關安保法案的力量，以及安倍內閣支持率的低下。面對這樣眾多的反對呼聲與內閣支持率的下降，安倍內閣為什么還要一意孤行，推動相關安保法案在參議院獲得通過呢？

輿論調查支持安保法案的比率，最低的時候也達到25%左右，這一比率人群是安倍右翼政策的鐵桿支持者，這使安倍有足夠的底氣推進這一政策。因為在日本一項政策能夠有四分之一至三分之一的人支持，就可以說已經有了相當多的選民基礎。這部分人群不能認為他們就是日本的右翼勢力，他們絕大多數應該屬于日本的普通民眾，只是支持安倍內閣的右傾政策而已。由于這樣一個支持率，才使安倍死心塌地地推動相關安保法案在參議院的通過，因為這是他政權支持的基本面，也是他能夠推行強硬政策的政治和群眾基礎。不要看到百萬人的示威大游行，就籠而統之地認為安倍已經失去了民心，那樣無法正確理解日本的國情。

一、日本民眾支持的原因

那么，這一部分將近三分之一的國民，為什么支持安倍將來可能將日本拖入戰爭的相關安保法案呢？這恐怕是由多方面原因所造成的。

第一，日本自民黨右翼勢力及其安倍政權，長期追求大國化目標，想通過修改憲法，釋放軍事力量，成為軍事大國，支撐他們的大國化目標。因為僅僅作為經濟大國、外交大國，還是有短腿和缺陷的，不足以支持全面的大國化。因此，修改憲法，去掉憲法當中第九條關于軍事力量和戰爭權力的束縛，建立國防軍，擁有對外交戰權，是他們實現大國化目標所期待的最佳途徑。

但是，由于修改憲法的門檻太高，短期內無法實現，安倍只能通過在政策上解禁集體自衛權，制定相關安保法案，架空憲法限制，釋放軍事及其戰爭權力，來婉轉地推進大國化目標。這種政策得到了一部分右傾化選民支持，他們和安倍相類似，主張伸張日本國家和日本民族的權力。因此，這部分國民積極支持相關安保法案。但是，絕大多數情況下，他們只看到了相關安保法案帶來的軍事和戰爭權力，卻沒有想清楚戰爭可能帶來的慘痛后果。這和第二次世界大戰時，許多日本民眾支持軍國主義擴張政策的情況相類似。

第二，安倍政權在推動相關安保法案的過程當中，不斷通過政策解說和輿論引導，欺騙日本民眾。安倍首相在電視節目中，以美國房子失火，很快會殃及日本房子，日本只能夠去幫助美國滅火，才有利于保證日本房子不被燒。這就是安倍在電視上的宣傳，具有很大的欺騙性。這種電視游說，很容易獲得一部分國民的理解，但卻忽視了日本獲得戰爭權力與幫助鄰居救火本質上并不相同。幫鄰居救火，完全是善事、善舉，基本上不會有什么負面后果。而以幫助別國的名義進行戰爭，不僅會以戰爭的手段打擊到敵對的一方，也會使自身遭受戰爭的損害。因此，日本國民被安倍的游說所迷惑，并沒有認識到相關法案的本質。日本前首相細川護熙就相關安保法案對安倍的建言當中，對此有相當深刻的批判。

第三，日本政府近年來不斷地渲染日本的安全危機，包括朝鮮核武器的威脅，中國軍事增長的威脅，東海的威脅，南海的威脅，波斯灣地區的威脅等等。渲染日本的不安全感，渲染日本存在著生死存亡的危機，以此來感染日本民眾，促使他們支持相關安保法案的通過。這和二戰當中，日本政府宣傳遭受ABCD（美英中荷）包圍圈的包圍威脅，自身的存立安全受到嚴重挑戰如出一轍！但是，這部分日本民眾，在安倍政府的渲染之下，過分地夸大了危機的存在，尤其是沒有看到很多危機反而和日本政府的挑釁與制造有關。

第四，成為“普通國家”的目標得到日本民眾的普遍理解。安倍要修改憲法，解禁集體自衛權普遍的一個游說方法，就是打著成為“普通國家”（也可以翻譯成“正常國家”）的旗號，利用了日本民族內心的悲情意識。由于日本是過去侵略戰爭的發動國家，戰后由美國主導其制定的憲法，不允許日本保有國防軍，規定日本沒有交戰權等。這些對日本壓制的憲法規定，在日本右翼勢力和安倍政權的煽動下，部分日本民眾越來越覺得對日本不公平，催喚起了他們內心當中受歧視的民族悲情意識。因此，他們要改變現狀，要和其他國家一樣，擁有屬于自己國家的正當權利。

由上述分析可見，即使是將近三分之一的日本人群支持安倍政府的相關安保法案，但絕大多數情況下，他們也是只知其一不知其二，只是看到了政府故意夸大片面渲染的一面。從這種視角而言，這部分人其實也是遭到欺騙的群體。但是，這樣的群體勢力，如果不能夠得到遏制，在某種條件下還有可能擴大比率，而且，能夠支持右傾勢力的極端發展。第二次世界大戰的法西斯國家和軍國主義勢力，之所以能夠走上侵略的不歸之路，就和他們與本國民眾這種不正常的互動有很大關聯：一方面渲染外部危機，釋放虛假消息，宣傳自身的正義，丑化其他國家為邪惡，制造極端對立情緒；另一方面抓住人性的利益弱點，以伸張國權和擴大領土的利益，作為對國民的某種誘惑，騙得國民的支持，致使侵略戰爭以滾雪球的方式不斷擴大，這是我們應該汲取的深刻歷史教訓。

二、日本民眾反對的原因

日本三分之二左右的民眾反對“新安保法案”，主要原因如下。

第一，“新安保法案”違背了日本和平憲法第九條的相關規定。永遠放棄以國權發動的戰爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段，不保持陸海空軍及其他戰爭力量，不承認國家的交戰權。安倍政權對此對應性的解釋說，在憲法的序言當中，規定了有保衛國民自由和幸福的權利，那么，根據《聯合國憲章》，日本就擁有個別和集體自衛權以保衛日本國民的自由和幸福。

第二，“新安保法案”極大地降低了日本政府向海外派兵，參與戰爭和發動戰爭的門檻。日本國民經歷了第二次世界大戰的慘痛教訓，他們擔憂再次被卷入戰爭，因此，反對者普遍認為，“新安保法案”就是戰爭法案，而加以反對。

第三，日本憲法學者和法律部門的人士，大部分反對擁有集體自衛權，認為這違反了憲法規定。這種專業人士的反對，對國民有很大的號召力和影響力，日本國民比較相信這些人對憲法和“新安保法案”的專業性判斷。

第四，近些年來，日本政府不斷渲染中國的軍事威脅，中國軍力的快速增長和中國軍事力量的強大。日本國民擔憂，安倍政府同中國持續對抗下去，將會導致兩國之間發生戰爭，而日本由此將會遭受沉重的打擊。

“新安保法案”通過以后的影響

日本發動戰爭與戰爭的條件發生了改變。也就是說，將來日本對外進行戰爭更加容易，已經完全剔除了國內法律上的障礙。

第一，日本向海外派兵和發動戰爭，在這個法案最終成立以后變得更加容易。內閣首相具有向海外派兵的權力。過去必須由國會討論立法。一旦到國會立法的程序至少要討論兩個月以上，這樣就影響了效率，所以制定了這樣的相關法案，首相甚至可以通過電話會議決定是否派兵，是否作戰。

《聯合國維和行動合作法》增加了三項涉及“集體自衛權”的海外派兵業務，《自衛隊法》、《船舶檢查活動法》、《國家安全保障會議設置法》相應增加了海外派兵新型業務的應對內容。自衛隊可以更多地參與聯合國維和行動。可以在集體自衛權的名義下對第三國船舶進行登臨檢查，必要的時候可進行武力作戰。

第二，從專守防衛變為攻守兼備。專守防衛是只有他國打我的時候，我可以進行反擊，但沒有海外作戰的權利?，F在因為解禁了集體自衛權，日本具有攻守兼備的政策條件。《自衛隊法》、《聯合國維和行動合作法》、《周邊事態法》、《船舶檢查活動法》、《特定公共設施利用法》等法案放寬了自衛隊使用武器的限制。最重要的是日本不僅可以在自身遭到攻擊的時候進行反擊，而且可以援助第三國的名義進行海外作戰，這意味著二戰以后日本長期堅持的專守防衛政策徹被底放棄，轉變為防守和進攻可以隨意轉換的戰略與政策。

第三，打破地理界限在全球范圍內作戰。過去日本有一個《周邊事態法》，日本政府認為“周邊”不以地理作為限制，但是在概念上有這樣“周邊”的概念，“周邊”本身還是一個地理概念。當時日本最大的支援程度就是進行后方支援，不能直接進行參戰。后方支援的時候，比如說為美軍供應材料、彈藥，要在后方的非交戰區，不能直接進入戰場。現在“新安保法案”最終成立，日本不僅能夠進行后方戰爭物資支援，還能夠直接參戰支援，地理范圍消失了。

（作者系外交學院國際關系研究所教授，博導，日本研究中心副主任）

（責任編輯：魏銀萍）