議會選舉后緬甸的政局走向及中緬關系發展

宋清潤

2015年11月8日，緬甸舉行議會選舉。根據選委會11月20日公布的最終選舉結果，昂山素季領導的民盟獲得壓倒性勝利：一是贏得聯邦議會人民院255個席位，占人民院440個議席的半數以上，而執政的鞏發黨僅獲30席，其余小黨議席更少；二是民盟贏得聯邦議會民族院135個席位，超過民族院224席的半數，鞏發黨獲12席，其余小黨席位更少；三是在14個省邦[1]議會中，民盟共贏得496席，鞏發黨僅76席，多個少數民族政黨在邦議會贏得席位也不多，只有個別少數民族政黨將主導新的邦議會，如若開民族黨在若開邦議會占多數。[2]

此次選舉是自1962年3月軍人直接執政或扶持鞏發黨執政53年來首次出現喪失執政權的情況。根據選后政治安排，2016年1月新議會將召開首次會議，選舉產生新的兩院議長。2月，聯邦議會將選舉產生新總統和兩名副總統，總統再組建政府。如果不出極端意外，民盟領導的政府將從2016年3月起執政五年。然而，緬甸政治生態復雜，民盟執政挑戰頗多。新政府未來將總體延續緬甸傳統的“大國平衡外交”原則，昂山素季選后表示重視對華關系，但緬甸變局也將對中緬關系帶來一定影響。

2015年緬甸議會選舉的特點

一是此次大選依憲舉行，與上次大選整隔五年。緬甸1948年獨立以來，50年代比較動蕩，1962年3月至2011年3月又是長期軍人統治，大選間隔總體不規律。比如，1990年大選和前后大選均無順承關系，時隔十年后才于2010年11月7日舉行再一次大選。2015年議會選舉距2010年大選時隔五年，符合緬甸憲法規定。

二是大選投票率創歷史新高。1990年大選時，昂山素季被前軍政府軟禁，盡管民盟獲得壓倒性勝利，但大選結果被前軍政府否決。2010年大選，昂山素季被軟禁，民盟抵制大選，軍方支持的鞏發黨勝出，美西方批評大選存在問題。而這次大選是緬甸2011年加快民主轉型以來的首次大選，因此，各界期望甚高，這次大選結果是否可信，選后組建新議會和政府的進程是否順利，事關緬甸民主轉型能否持續順利推進。這次大選投票率在80%左右，[3]比1990年大選和2010年大選分別高出7%和3%。[4]

三是參與選舉的政黨及候選人數量創新高。此次大選的參選政黨是91個，是2010年參選政黨數量的2.5倍。這次大選的議員候選人達6000多位，是2010年大選參選議員總數的近2倍。此外，共有1萬多名國內外觀察員監督大選。[5]這些都是創造了歷史記錄的數字和事件。

四是與2010年大選受到國內外一定批評的情況不同，此次大選獲得國內外基本認可。選委會提前多月籌備大選，注重培訓選舉工作人員，同時還動用了5萬名警察維持投票秩序。選委會從11月9日開始每天多次動態公布計票結果，這與2010年大選10天后一次公布結果相比，效率提高了很多。歐盟等西方國家和國際組織的觀察員表示，大選基本自由公正，盡管存在一些問題。[6]選后，美國總統奧巴馬向緬甸總統吳登盛致電，祝賀“緬甸歷史性的大選取得成功”。[7]聯合國秘書長潘基文、多國領導人也對緬甸大選平穩舉行表示祝賀。[8]

民盟贏得選舉勝利自有其因

一是民心思變。1962年以來，軍人或其扶持的鞏發黨長期執政，百姓對此產生諸多不滿，普遍想“換黨換人”執政。鞏發黨并未因應形勢變化打出漂亮的“選舉戰”，競選活動不如昂山素季和民盟更貼近民眾。昂山素季則緊扣選民心理，奔赴各地為民盟候選人拉票，喊出“到了改變時刻”的口號，受到廣大選民歡迎。加之昂山素季從政27年來，曾長期領導反對軍人政府的斗爭，她和民盟贏得1990年大選卻被軍政府否決結果，她2010年大選時仍被軟禁，共被軍政府軟禁15年，這為她博得了民眾的同情，使其在民眾中積累了很高的聲望。

在上述因素綜合影響下，很多選民偏好選舉民盟候選人。其實，選民未必真了解民盟候選人的能力，未必真比較過民盟候選人與鞏發黨候選人的能力。因此，鞏發黨主席吳泰烏、前主席吳瑞曼、多位現職部長等重量級候選人在各自選區紛紛敗給民盟候選人。

二是很多私營媒體和非政府組織幫助昂山素季和民盟搞競選造勢，批評執政黨。目前，緬甸各類報紙、期刊、網站等有數百家，推特、臉書等社交網絡發展也很快，各類媒體影響力廣泛。大選前，絕大多數私營媒體與西方媒體都在宣傳昂山素季和民盟候選人競選集會參與者摩肩接踵的盛況，預測民盟定會贏得聯邦議會半數以上席位而執政，與此同時，卻幾乎一邊倒地批評鞏發黨。媒體的輿論導向為民盟成功贏得選舉創造了有利的外部條件。

三是西方多次敦促緬甸舉行“自由公正大選”，向緬甸當局施加強大壓力。美國向緬甸大選提供1800萬美元援助。[9]2015年3月，包括美國、澳大利亞、丹麥、歐盟、挪威、瑞士、英國七個國家和國際組織在內的駐緬甸大使館聯合發布新聞公報稱，“2015年大選對緬甸來說是歷史性的，是緬甸向世界各國表明該國已成功邁上民主道路的重要證明，七家駐緬使館將全力推動實現透明、公平正義的大選，支持緬甸正在進行的民主改革。”[10] 西方通過引導緬甸各界盡量按照其理念和原則舉行大選，培養緬甸大眾的選舉參與能力和監督能力。西方對緬甸民主化進程的支持有利于民盟贏得選舉勝利。

民盟執政之路：乘帆可遠航？

民盟未來組建新政府，獲得執政地位有不少優勢，其最大資本是強大的民意支持。從法律層面講，民盟有望主導聯邦議會、聯邦政府和大多數省邦的地方議會。依據憲法規定的選后政治進程安排，2016年1月選舉新的聯邦議會兩院議長，民盟有望主導議長人選；2月，議會兩院的軍人議員、人民院和民族院的選舉議員各提名一名副總統候選人，然后再由兩院全體議員對這三名候選人進行投票，得票最多者為總統，其余兩人為副總統。這也就意味著，未來的總統和一名副總統將由民盟決定。總統提名的政府數十名正副部長人選，也將主要出自民盟陣營，至少是民盟認可的人選。

國際社會基本認可大選結果，為緬甸新舊權力平穩交接創造了有利的國際環境。更重要的是，緬甸國防軍總司令敏昂萊、現任總統吳登盛等軍政要人認可大選結果，這是確保未來新舊政府權力順利交接的關鍵因素。而敏昂萊在大選前后多次表示，將尊重大選結果，不會讓“1990年軍方否決民盟勝選結果”的事件重演。他表示，將與昂山素季和民盟合作，并應昂山素季邀請參加高層政要有關國家和解的會晤。[11]總統吳登盛對民盟勝選表示祝賀，承諾將在2016年3月本屆政府屆滿時向新政府交權。[12]

然而，打江山難，坐江山更難。盡管軍方再度政變、否定大選結果的幾率雖小，但也不能完全排除在選后權力過渡期發生極端事件從而導致權力交接進程受阻的可能性。因為緬甸社會矛盾復雜，民主機制運作不成熟，個別有權勢的既得利益者未必“完全按規矩出牌”。

即便順利組建政府，民盟也要面臨五年的執政考驗。一是昂山素季亡夫和兒子是英國人，按現行憲法規定，她不能擔任總統。但她表示，她“將在總統之上”，無論誰當總統，她要“主政”！緬甸有人公開對西方媒體表示，昂山素季“凌駕于總統之上”的說法違憲。[13]

二是緬甸面臨諸多復雜難題。政府軍和多個民族武裝的沖突仍在繼續，佛教徒與羅興亞人（穆斯林）的矛盾尖銳，經濟落后，緬幣貶值，農村貧困，貿易赤字，教育落后，罷工迭起，等等。民盟從未在哪個省邦執過政，其核心領導層多進入古稀、耄耋之年，又未重視中青年骨干培養。有人擔心民盟缺乏足夠的治國人才，未必能管理和發展好國家。

三是民盟核心成員共患難27年，此次大選后終于有望執政。對民盟而言，若因未來執政利益分配不均而產生矛盾，出現權力博弈，勢必影響執政。

四是一旦昂山素季和民盟在新舊權力過渡期及民盟執政時期挑戰軍方利益底線，比如，用立法和行政手段削減軍人權益，削減軍費，整頓軍人企業等，勢必引發后者反彈。

政治是一門藝術，需要妥協與合作，獨攬政權也意味著責任和風險的提高，意味著其他黨派的利益受壓。若民盟未來政績不好，協調不好各種關系，民眾在下次大選時未必能像現在這樣支持民盟。若其施政出現重大失誤而引發亂局，軍人依憲干政、穩定局面的可能性仍在。

選后中緬關系：

“晴天繼續，或有浮云”

昂山素季和民盟與西方關系密切，民盟未來若執政必然積極發展與西方關系，但這并不意味著緬甸就會完全倒向西方。總體上，民盟執政也會延續緬甸長期以來奉行的“大國平衡外交”策略，爭取實現國家利益最大化。事實上，昂山素季和民盟執政首先是維護緬甸國家利益，對美國未必完全言聽計從，不會讓美西方國家主導緬甸發展。一些國際媒體也認為，昂山素季和民盟不會與美國、日本等“結盟”制衡中國。[14]

昂山素季和民盟對華總體友好，近年來致力于推動中緬發展友好關系。2015年6月，昂山素季率團訪華，受到習近平總書記接見。她表示，“緬中是鄰居，而鄰居不可選擇，致力于兩國友好關系發展至關重要。民盟重視緬中友好，欽佩中國共產黨領導中國取得的巨大發展成就，希望通過此訪深化兩黨關系，推動兩國人民之間的友好關系向前發展。”[15]大選后的11月17日，昂山素季接受新華社專訪時表示，緬甸將繼續執行與所有國家友好相處的外交政策，更加重視與鄰國的關系，繼續奉行對華友好政策。[16]

走互利雙贏之路應是緬甸新政府對華政策的基本取向。西方經濟整體低迷，其投資和市場對緬經濟的拉動作用遠遜于中國，而中國是緬甸最大外資來源國、最大貿易伙伴國、最大順差來源國、最大工程承包商和重要外援國。緬甸發展整體仍較落后，緬甸未來發展需要擴大對華合作，兩國在孟中印緬經濟走廊、瀾滄江—湄公河合作機制、中國—東盟自貿區、“一帶一路”、亞投行等多邊框架下也有廣闊的合作空間。

毋庸諱言，緬甸領導人和政府的更迭勢必改變國家政治格局，勢必有與前政府不同的施政方式，難免對中緬關系帶來些許影響。其一，緬甸民間反對前軍政府的情緒滋長，一些人提出重新審核前軍政府與中國的合作項目，這些非理性民意會否迫使緬甸新政府采取相應舉措從而影響中緬經濟合作，有待進一步觀察。其二，民盟若執政，美國或解除大部分對緬制裁，整個西方世界也會以增加對緬投資和援助、以優惠政策擴大進口緬產品等方式支持緬甸新政府，會派出更多顧問指導緬甸制定經濟社會發展規劃。因此，西方對緬的經濟、社會影響力會迅速而全面地擴大，勢必會對中緬全方位合作形成更強有力的競爭甚至擠壓。

面對緬甸政治上的新變化，中國在發展對緬關系時也應“與時俱進”地去盡快適應這種變化。一方面，緬甸政治轉型與社會多元化的態勢將加快，緬甸軍隊、政府、議會、朝野政黨、媒體、非政府組織、民間精英等都會影響緬甸對華關系。因此，中國對緬甸的外交宜繼續擴大與緬甸朝野各方力量的接觸與合作，加大與緬甸社會各階層交往，邀請更多緬甸精英訪華交流，在緬甸民間做更多、更細致的惠民工作，增強緬甸各個黨派和階層對華好感，使緬甸輿論形成整體對華友好情緒，確保緬甸政府和官員的更換不影響中緬友好合作。

另一方面，緬甸已成為世界主要力量爭相拉攏的國家，多個大國對緬甸投入了很多經濟援助和發展支持，很多國家企業對緬投資增加，各方在緬利益競爭愈發激烈。其實，惡性博弈對各方均無好處，緬甸也不希望自身成為大國戰略博弈場。主要利益攸關方宜探討建立良性互動、互利共贏的“命運共同體”，與緬甸建立多方合作發展的新模式。

（作者系中國現代國際關系研究院南亞東南亞及大洋洲研究所副研究員）

（責任編輯：張凱）

[1] 緬甸共分七個省、七個邦和聯邦區。省是緬族主要聚居區，邦多為各少數民族聚居地，聯邦區是首都內比都。但省里也有很多少數民族生活，邦里也有緬族居住。

[2] 張云飛、莊北寧：《緬甸公布最終選舉結果》，新華網，2015年11月20日，http：//news.xinhuanet.com/world/2015-11/20/c_1117214452.htm.

[3] 《緬甸歷史性大選緊張等待開票 選民希望‘改變國家’》，載《環球時報》，2015年11月9日。

[4] “Elections 2015： Over 80% Of Voters Forecast To Vote”， Myanmar International TV Channel， September 9， 2015， http：//www.myanmarinternationaltv.com/news/elections-2015-over-80-voters-forecast-vote.

[5] 張云飛、莊北寧：《緬甸大選三問》，新華網，2015年11月8日，http：//news.xinhuanet.com/world/2015-11/08/c_1117074452.htm.

[6] “elections free & fair EU observers praise Myanmar’s polls， but note some flaws”， The Global New Light of Myanmar， November 11， 2015.

[7] “Obama Phones Myanmar President to Praise General Election”， The Global New Light of Myanmar， November 13， 2015.

[8] “World leaders laud Myanmar election as Suu Kyi secures majority”， Reuters， November 13， 2015.

[9] 《美國注視緬甸的目光轉向‘后投票時期’》，載《中國青年報》，2015年11月11日。

[10] 《美國將向緬甸大選提供1800萬美元資金援助7家外國駐緬使館發聯合聲明 稱愿為大選提供幫助》，載[緬甸]《金鳳凰》中文報，2015年3月12日。

[11] Lun Min Mang， “Myanmar military congratulates NLD for election win”， The Myanmar Times， November 11， 2015， http：//www.mmtimes.com/index.php/national-news/17569-myanmar-military-congratulates-nld-for-election-win.html.

[12] “President pledges peaceful， smooth power transfer”， The Global New Light of Myanmar， November 16， 2015.

[13] Robert Marquand， ‘Myanmar vote： Suu Kyi says she'll hold the true power if her party wins”， The Christian Science Monitor， November 5， 2015， http：//m.csmonitor.com/World/Asia-Pacific/2015/1105/Myanmar-vote-Suu-Kyi-says-she-ll-hold-the-true-power-if-her-party-wins-video.

[14] Dingding Chen， “How Will Myanmar's Elections Affect Relations With China？”， Diplomat， November 17， 2015， http：//thediplomat.com/2015/11/how-will-myanmars-elections-affect-relations-with-china/.

[15] 《習近平會見緬甸全國民主聯盟代表團》，新華網，2015年6月11日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/11/c_1115590688.htm.

[16] 《昂山素季接受新華社采訪 稱將奉行對華友好政策》，新華網，2015年11月19日，http：//www.gs.xinhuanet.com/photo/2015-11/19/c_1117193799_2.htm.