美國(guó)最高法院的國(guó)家治理角色

劉輝

美國(guó)最高法院在多種族構(gòu)成、自由主義意識(shí)形態(tài)主流地位與制衡性政治制度的社會(huì)歷史背景下，充當(dāng)著確立治理[1]原則、影響治理環(huán)境、改變治理過(guò)程的獨(dú)特角色，保證了美國(guó)國(guó)家政治過(guò)程的平穩(wěn)運(yùn)行。本文力圖結(jié)合美國(guó)社會(huì)歷史背景，在初步分析最高法院國(guó)家治理角色內(nèi)容與作用的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提供司法領(lǐng)域的有益借鑒。

美國(guó)最高法院

治理角色的社會(huì)歷史背景

美國(guó)最高法院獨(dú)有的治理角色，同美國(guó)國(guó)家形成的歷史條件與政治制度密不可分。這使得“政府以保護(hù)公民利益為存在的前提，主張自由放任，反對(duì)國(guó)家干預(yù)”為核心思想的古典自由主義，歷史性地成為各移民群體共同遵循的根本價(jià)值觀。在此基礎(chǔ)上，形成了發(fā)達(dá)的自治制度。因此，同其他共和制國(guó)家憲法相比較，美國(guó)憲法更加注重取得、保有權(quán)利/力的程序規(guī)則，更像一份統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部計(jì)股投資、按股分紅的契約，呈現(xiàn)出原則表述抽象含混、權(quán)利邊界劃分細(xì)致清晰，權(quán)力內(nèi)部議事程序設(shè)置繁瑣的特點(diǎn)。

在這種情況下，美國(guó)憲法為各利益集團(tuán)提供了爭(zhēng)取政治支配地位的制度渠道，帶來(lái)了各利益集團(tuán)及內(nèi)部成員較為平等地影響決策過(guò)程、防止全面壟斷決策過(guò)程的可能性。伴隨著被納入政治過(guò)程的利益集團(tuán)日益增多，將治理原則沖突訴諸于相對(duì)獨(dú)立的司法權(quán)，就成為制衡制度下各利益集團(tuán)的必然選擇。當(dāng)大法官以超然姿態(tài)通過(guò)判決方式解釋憲法，最高法院通過(guò)法官法“造法”確立或否決某項(xiàng)法律以確立治理原則，影響治理環(huán)境、改變治理過(guò)程時(shí)，最高法院便與治理緊密地聯(lián)系在一起，成為國(guó)家治理過(guò)程中的平衡器。

需要注意的是，自美國(guó)立國(guó)之日起，持續(xù)至今的重大利益博弈內(nèi)容已經(jīng)從劃分聯(lián)邦權(quán)力與州權(quán)力范圍的糾纏，演變?yōu)榻缍ㄕ畽?quán)力與公民權(quán)利邊界的爭(zhēng)斗，但劃分州權(quán)力與聯(lián)邦權(quán)力范圍的爭(zhēng)斗，始終是利益博弈過(guò)程的表現(xiàn)形式。因此，造成了最高法院更多地聚焦于程序問(wèn)題，通過(guò)改變規(guī)則的方式，保持著與憲法注重規(guī)則、程序的一致性，實(shí)現(xiàn)了確立治理原則、影響治理環(huán)境、改變治理過(guò)程的目的。

美國(guó)最高法院的國(guó)家治理角色

一、確立治理原則

確立國(guó)家治理原則是美國(guó)最高法院治理角色的重要內(nèi)容。美立國(guó)初期，內(nèi)憂外患，迫切需要強(qiáng)大的聯(lián)邦抵御外敵，鎮(zhèn)壓內(nèi)亂、重建政府信用、統(tǒng)一內(nèi)外貿(mào)易、維護(hù)市場(chǎng)秩序，這也是1787年憲法被各州接受，“聯(lián)邦至上”成為憲法“最高條款”的重要原因。然而，將“聯(lián)邦至上”真正轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理原則，需要通過(guò)司法審判，消除州權(quán)力與聯(lián)邦權(quán)力爭(zhēng)斗對(duì)“聯(lián)邦至上”原則的嚴(yán)重侵蝕，才能保證聯(lián)邦具備一切“適當(dāng)而必要的權(quán)力”，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的有效治理。為此，最高法院通過(guò)兩大步驟，以審判活動(dòng)全力將 “聯(lián)邦司法至上”、“默示權(quán)力”、“商事條款”等憲法條款轉(zhuǎn)化為可實(shí)際行使的聯(lián)邦權(quán)力。在“聯(lián)邦至上”真正成為新國(guó)家治理原則的同時(shí)，也同時(shí)塑造了最高法院治理原則確立者的重要角色。

首先，有效壓制妨害聯(lián)邦權(quán)力行使的州權(quán)理論，確立了“聯(lián)邦司法至上”原則，為確立“聯(lián)邦至上”創(chuàng)造了前提條件。最高法院在1816年“馬丁訴亨特租戶案”[2]審理過(guò)程中，論述了州權(quán)力與聯(lián)邦權(quán)力的關(guān)系，指出兩種權(quán)力均來(lái)自于人民主權(quán)，作為最高權(quán)力來(lái)源，人民有權(quán)授予兩者相應(yīng)的權(quán)力，同樣有權(quán)“授予（聯(lián)邦）政府適當(dāng)和必要權(quán)力”改變州與聯(lián)邦的關(guān)系。代表人民主權(quán)的憲法授予最高法院全國(guó)性司法權(quán)即是人民行使主權(quán)的體現(xiàn)。在憲法已為各州所接受的前提下，聯(lián)邦司法至上即意味著憲法解釋權(quán)力由最高法院行使。該案判決壓制了州權(quán)理論，確立了聯(lián)邦司法至上原則。盡管在整個(gè)19世紀(jì)20年代，州權(quán)力倡導(dǎo)者不斷挑戰(zhàn)該判決的效力，但終因各州利益分歧難以形成合力而失敗。聯(lián)邦司法至上原則因此得以鞏固，并成為“聯(lián)邦至上”的組成部分。

其次，落實(shí)了憲法賦予聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。如上所述，重建國(guó)家信用。統(tǒng)一內(nèi)部商業(yè)與對(duì)外貿(mào)易、維護(hù)市場(chǎng)秩序是1787年憲法授予聯(lián)邦政府全國(guó)性權(quán)力的初衷。最高法院通過(guò)確立“默示權(quán)力”原則和“商事條款”原則，在事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，為確定聯(lián)邦政府行使國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的范圍掃清了障礙。同時(shí)，在州權(quán)力與聯(lián)邦權(quán)力共同涉及的范圍內(nèi)，劃定了有利于聯(lián)邦的權(quán)力邊界。

就“默示權(quán)力”原則而言，建立統(tǒng)一的國(guó)家銀行是聯(lián)邦政府行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力的重要手段，最高法院在“馬卡洛訴馬里蘭州”案[3]（1898年）的裁決中，將“馬丁案”中闡述的人民主權(quán)理論進(jìn)一步發(fā)揮，指出憲法規(guī)定的聯(lián)邦主權(quán)“直接產(chǎn)生于合眾國(guó)人民”，州主權(quán)必須服從人民主權(quán)，州政府因而無(wú)權(quán)向象征人民主權(quán)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)征稅，正確的理解是，人民允許聯(lián)邦政府擁有“附帶的或默示的各種權(quán)力”。在征稅糾紛中，聯(lián)邦政府建立第二合眾國(guó)銀行是行使“附帶的或默示的各種權(quán)力”。因此，州政府向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)征稅的抗辯理由“第二合眾國(guó)銀行不合乎憲法”不能成立。

就“商事條款”而言，州際汽船航運(yùn)是否屬于聯(lián)邦州際商事權(quán)管轄、紐約州授予有關(guān)當(dāng)事人壟斷汽船航運(yùn)的法律是否有效，則是1824年“吉本斯訴奧格登案”爭(zhēng)議的核心，它涉及聯(lián)邦政府和各州共同所涉領(lǐng)域的權(quán)力劃分問(wèn)題，更涉及國(guó)內(nèi)市場(chǎng)培育、發(fā)展和統(tǒng)一問(wèn)題。最高法院從憲法字面含義和立法目的出發(fā)，將商事定義擴(kuò)大為包含所有地區(qū)與形式的商業(yè)流通。因此，判定州際汽船航運(yùn)與判斷壟斷汽船航運(yùn)是否有效，屬于聯(lián)邦州際商事權(quán)管轄。這一解釋不僅將水域管轄從各州的壟斷中解放出來(lái)，同時(shí)激活了聯(lián)邦政府又一項(xiàng)重要的憲法權(quán)力。

“馬丁案”、“馬卡洛案”和“吉本斯訴奧格登案”的判決具有重大的歷史意義，“馬丁案”是繼“馬伯里案”確定最高法院地位后，在奪取聯(lián)邦司法至上斗爭(zhēng)中的又一重大勝利和推進(jìn)“聯(lián)邦至上”的前提。“馬卡洛案”與“吉本斯訴奧格登案”判決后，地方法律為局部利益妨礙建立統(tǒng)一市場(chǎng)，犧牲國(guó)家前途的可能性被消除。“吉本斯訴奧格登案”宣判后四年，美國(guó)第一列火車開行，西部得到迅速全面開發(fā)，最高法院“給州主權(quán)的棺材釘上了最后幾顆釘子”，在確立“聯(lián)邦至上”原則的同時(shí)，也確立了自身治理原則確立者的重要角色。

二、影響治理環(huán)境

影響治理環(huán)境是美國(guó)最高法院治理角色的又一側(cè)面。“聯(lián)邦至上”原則確立及南北內(nèi)戰(zhàn)后，聯(lián)邦與州的離合問(wèn)題不再居于美國(guó)政治的核心，最高法院先前確立的治理原則隨著歷史條件的變化，開始成為新的干預(yù)工具，影響著治理環(huán)境。

“商事條款”被激活后，一直是“聯(lián)邦至上”原則最重要的支柱之一。19世紀(jì)最后30年，為革除弊政，矯正工業(yè)化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，聯(lián)邦政府試圖在治安領(lǐng)域擁有優(yōu)于各州的權(quán)力，以干預(yù)傳統(tǒng)上屬于各州的事務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的全面監(jiān)管。然而最高法院在“吉本斯訴奧格登案”中對(duì)“商事條款”的解釋，將聯(lián)邦權(quán)力限制在州際事務(wù)方面，造成了許多不合理現(xiàn)象的實(shí)際存在。最高法院在“賴特公司案”（1895）中宣布制造業(yè)是州內(nèi)事務(wù)，國(guó)會(huì)只能規(guī)制州際商事及對(duì)它有“直接”影響的領(lǐng)域，致使1890年《謝爾曼反托拉斯法》禁止使用童工的規(guī)定無(wú)效。國(guó)會(huì)只好另行立法，禁止使用童工企業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)入州際貿(mào)易。又如，1916年《歐文—基廷法》禁止使用童工，最高法院卻在“哈默案”[4] （1918年）中宣稱童工問(wèn)題純屬州內(nèi)事務(wù)，與州際商事無(wú)關(guān)。判定《歐文—基廷法》的權(quán)限超越了聯(lián)邦對(duì)州際商事的管理權(quán)因而違憲。直至新政時(shí)期，最高法院對(duì)商事條款的限制性解釋始終成為工業(yè)化時(shí)期影響國(guó)家治理環(huán)境的干預(yù)工具，強(qiáng)有力地影響著治理環(huán)境的成效。

三、改變治理過(guò)程

通過(guò)判決改變治理過(guò)程，是最高法院充當(dāng)國(guó)家治理角色最重要的手段。種族歧視長(zhǎng)期困擾著美國(guó)，20世紀(jì)最初30年，大約四百萬(wàn)黑人移居北方城市，成為兩黨爭(zhēng)取的選民集團(tuán)。冷戰(zhàn)開始后，種族問(wèn)題又成為美蘇博弈的議題之一。外部條件與內(nèi)部力量對(duì)比的變化推動(dòng)著公民權(quán)利成為美國(guó)政治的核心問(wèn)題之一，黑人迎來(lái)了爭(zhēng)取平等權(quán)利的歷史機(jī)遇。與工業(yè)化時(shí)期最高法院站在州權(quán)力一邊，阻礙聯(lián)邦政府革除社會(huì)頑疾、影響治理環(huán)境相反，在享受平等受教育權(quán)利和平等選舉權(quán)利兩大領(lǐng)域，最高法院積極促進(jìn)廢止種族歧視法律的進(jìn)程，改變了國(guó)家治理過(guò)程。

首先，就享受平等受教育權(quán)利而言，1950年6月，全美有色人種協(xié)進(jìn)會(huì)同時(shí)在“斯韋特案”[5]和“麥克洛林案”[6]中勝訴。受到最高法院二戰(zhàn)前“卡納達(dá)案”判決的影響，在“斯韋特案”中，得州當(dāng)局在被迫接受黑人學(xué)生就讀本州法學(xué)院的同時(shí)，拼湊了專門接受黑人學(xué)生的法學(xué)院以維持種族隔離。而在“麥克洛林案”中，在俄克拉荷馬大學(xué)就讀的黑人博士生被限制在學(xué)校專門隔離出的一部分設(shè)施內(nèi)。最高法院以全體一致的判決，要求兩案涉事校方取消隔離，完全平等地接納和對(duì)待黑人學(xué)生。在“斯韋特案”中，最高法院認(rèn)為，即使為黑人新設(shè)法學(xué)院具備同樣硬件，仍不具備保障教學(xué)質(zhì)量與學(xué)生就業(yè)前景需要的不可量化因素，因而不可能平等。而就“麥克洛林案”，最高法院進(jìn)一步指出：麥克洛林“接受的教育必然會(huì)影響將來(lái)要成為他的學(xué)生的那些人；如果他及其同學(xué)所接受的教育是不平等的話，那么他那些未來(lái)的學(xué)生在教育和發(fā)展上也要不可避免地受到傷害”。判決生效后，得克薩斯州和俄克拉荷馬州被迫修改法律，為黑人學(xué)生提供完全平等的法學(xué)院教育和研究生院教育。

與“斯韋特案”相比較 ，“麥克洛林案”的司法意見(jiàn)更多地超越了具體案件而指向教育領(lǐng)域的種族歧視制度，但未進(jìn)一步宣布任何試圖通過(guò)建立隔離的新校和在原校維持隔離的做法，均不符合最高法院的平等標(biāo)準(zhǔn)。如果據(jù)此推論，所有公立學(xué)校的各種隔離都將喪失合法性。雖然存有瑕疵，但上述兩案為1952年最終消除各州中小學(xué)公共教育中種族隔離的“布朗案”打下了基礎(chǔ)。

其次，在選舉領(lǐng)域，文化測(cè)驗(yàn)、白人初選都是歷史上南部白人種族主義勢(shì)力阻撓黑人平等行使選舉權(quán)慣用的間接方式。1915年共和黨政府為爭(zhēng)取黑人選票，將俄克拉荷馬與文化測(cè)驗(yàn)有關(guān)的選舉法付諸司法審查，最高法院最終認(rèn)定涉及文化測(cè)驗(yàn)的“祖父條款”違反了憲法第15修正案，但這項(xiàng)條款在南部其他州已經(jīng)失效。俄克拉荷馬在廢除了祖父條款后，繼續(xù)采取其他行政方式歧視黑人的做法未引發(fā)新的訴訟，因此，該判決僅僅激活了憲法第15修正案，為未來(lái)爭(zhēng)取黑人權(quán)利打下了法律基礎(chǔ)。

白人初選是剝奪黑人選舉權(quán)的另一手段。在此程序中，候選人需要通過(guò)黨內(nèi)初選產(chǎn)生。選民只有被登記為黨員，才能參加選舉。而黨內(nèi)初選不是憲法第14修正案保護(hù)的選舉。因此，南方重建結(jié)束后，民主黨利用其在南方一黨獨(dú)大，壟斷了各級(jí)政府候選人提名，通過(guò)否認(rèn)黑人的黨員資格，成功地剝奪了黑人選舉權(quán)。1941年最高法院在“史密斯訴奧爾萊特案”[7]中以8比1裁定白人初選違憲，法院指出：首先，州法授權(quán)初選，并規(guī)制政黨初選程序；其次，政黨所進(jìn)行的初選具有政府功能。因此，白人初選中的歧視行為不再“姓私”，州政府對(duì)于政黨歧視黑人負(fù)有責(zé)任，如果州選舉程序限制了黑人選民在選舉中的選擇，就是認(rèn)可、采用并實(shí)施了對(duì)黑人的歧視，政黨受到得克薩斯州法律委托、決定初選參加者資格，屬于憲法第15條修正案含義中的州政府行為。“史密斯案”的判決，不僅讓“白人初選”難以為繼，而且推演出“公共功能說(shuō)”概念，即某些傳統(tǒng)上由政府組織的活動(dòng)，如果由私人承辦也屬于憲法中的“政府行為”。該概念為后來(lái)的反種族歧視判決所繼承。在1953年另一個(gè)涉及得州地方選舉的案件中，最高法院再次將一個(gè)“自治、自愿的白人俱樂(lè)部”操控地方初選的行為視為“政府行為”，至此，“白人初選”壽終正寢。

結(jié) 論

美國(guó)最高法院是制衡性政治制度中的重要組成部分，與世界絕大多數(shù)國(guó)家法院充當(dāng)單純執(zhí)行者的角色不同，它是國(guó)家政治過(guò)程的決策者之一。由于同各種利益集團(tuán)進(jìn)行了制度隔離，最高法院通過(guò)確立國(guó)家治理原則、影響治理環(huán)境、改變治理過(guò)程，充當(dāng)著保證政治運(yùn)行平穩(wěn)，促進(jìn)國(guó)家發(fā)展、緩解社會(huì)矛盾的平衡器。在根本利益一致的前提下，無(wú)論是確立聯(lián)邦至上的重大原則，還是廢止具有種族歧視內(nèi)容的法律制度，最高法院毫無(wú)例外地采取將實(shí)體問(wèn)題程序化、政治問(wèn)題行政化、社會(huì)問(wèn)題個(gè)人化的方式加以處理，因此，即使具體案件引申出的司法原則引起重大社會(huì)變革，最高法院的決策者角色還是能夠被相互沖突的各利益集團(tuán)所接受，最高法院在特定歷史時(shí)期阻礙社會(huì)進(jìn)步的消極作用也能夠被容忍。與單純充當(dāng)國(guó)家意志執(zhí)行者角色相比較，在美國(guó)的社會(huì)歷史條件下，最高法院兼具政治過(guò)程決策者角色，充當(dāng)著社會(huì)平衡器，淡化了國(guó)家的政治實(shí)質(zhì)色彩，強(qiáng)化了治理色彩，提高了政治運(yùn)行管理水平，使社會(huì)安定更有保障，發(fā)展更加平穩(wěn)。對(duì)于致力于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的中國(guó)而言，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，強(qiáng)化憲法權(quán)威，以賦予最高人民法院司法審查權(quán)方式，加大最高人民法院在國(guó)家政治過(guò)程中的決策權(quán)重，也許美國(guó)最高法院國(guó)家治理角色可以給我們帶來(lái)一些啟示。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1] 俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000版。

[2] 本案情況是：弗吉尼亞州戰(zhàn)時(shí)沒(méi)收英國(guó)貴族費(fèi)爾法克斯勛爵的土地贈(zèng)予他人，繼承人馬丁請(qǐng)求州法院恢復(fù)所有權(quán)敗訴，最高法院根據(jù)1789年《司法法》有關(guān)最高法院有權(quán)糾正州法院錯(cuò)誤判決，宣布其依據(jù)州法無(wú)效的規(guī)定和《美英和約》、《杰伊條約》相關(guān)條款，判決馬丁勝訴。

[3] McCulloch v.Maryland， 17U.S.316（1819）.

[4] Hammer v. Dagenhart， 247U.S.251，275（1918）.

[5] Sweatt v.Painter， 339U.S.629（1950）.

[6] Mclaurin v. Oklahoma State Regents for Higher Education， 339U.S.637（1950）.

[7] Smith v. Allwright， 321U.S.649，664（1944）.