城鎮化：須避免非自愿型失業

丁守海

鄉鎮層面的城鎮化與以城市為中心的城市化不同，它除了從需求角度影響存量勞動力的就業，還會從多個維度沖擊農村勞動力的勞動供給意愿，改變勞動力蓄水池的容量。

基于河南、湖南、山東、四川、甘肅等五省的調查發現，城鎮化普遍提高了各類勞動力的非農供給意愿，但并沒有絕對改善非農產業的勞動需求，因而導致了不同的就業后果。

因此，在鄉鎮層面推動城鎮化迫切需要解決產業融合的問題，這有待于對城鎮化推進模式進行更系統的整體設計。

城鎮化能否反推非農發展

既有研究表明，改革后中國的城市化進程，對于促進就業特別是轉移勞動力的就業發揮了重要作用，但這一般都是針對傳統意義上的城市化，對于鄉鎮層面的城鎮化會對就業帶來怎樣影響的問題，人們還很少研究，還沒有形成共識性的結論。

鑒于就業問題在國民經濟中的重要性，在新一輪城鎮化背景下澄清這一問題正變得越來越迫切。

在鄉鎮城鎮化過程中，集聚效應和供求均衡這兩個因素都將面臨更大不確定性。

首先，農村勞動力的非農勞動供給意愿將受到巨大沖擊，不僅失地農戶亟待就業務工，非失地農戶的意愿也因種種因素的作用而有所提高。這些新增的邊際勞動力多為過去農村留守勞動力的主力，要么年齡偏大，要么屬于家庭生產型（如婦女），離鄉的意愿不高，吸納這部分人口主要靠本地非農部門的發展，如果城鎮化不能促進非農產業發展，這些勞動力的非自愿型失業將會增加。

那么，城鎮化到底能不能反推非農部門的發展？對這個問題，并沒有一致的答案。因為相對于傳統意義上的城市化，鄉鎮城鎮化的產業發展后果具有更大的不確定性，它取決于城鎮化的推進方式，在不恰當的方式下就可能會醞釀失業風險。

基于河南、湖南等五省調查數據研究發現，鄉鎮城鎮化普遍提高了各類勞動力的勞動供給意愿;但同時，城鎮化并沒有絕對地反推非農產業的發展，或為新增勞動力提供新的就業機會。不同的城鎮化模式，出現了不同的就業后果。在依托中心城市輻射效應而推進城鎮擴張的地區，非農部門呈同步發展的勢頭，非自愿型失業率明顯下降;但在遠離周邊城市輻射效應而單獨推進城鎮化的地區，非農產業的發展滯后，非自愿型失業率明顯上升。

上述結論提醒我們，鄉鎮城鎮化面臨更迫切的產業支撐問題，只有實現工業化帶動城鎮化、城鎮化反推工業化的良性互動，才能解決好就業問題。這需要對城鎮化推進模式進行系統設計，妥善處理城鎮與城市之間、城鎮與城鎮之間的關系，避免盲目冒進地推動城鎮化。

鄉鎮城鎮化就業效應不易識別

國內學者對城市（鎮）化就業問題的考察大致有兩個分支。一是直接考察了城市化的就業影響。這些研究文獻都是以一般意義上的城市化為研究對象，它們即便能證明城市化帶動了就業，也未必能說明鄉鎮城鎮化也是如此。

至少可以說，相對于傳統意義上的城市化，鄉鎮城鎮化的就業效應并不是那么容易識別。這種差異可以通過人們對中國城市化道路選擇的爭論折射出來。

改革以來，人們就中國究竟應選擇以大中型城市為主導，還是以小城鎮為主導的城市化道路，進行了激烈的辯論。盡管在早些時候，隨著鄉鎮企業崛起，一些學者強調小城鎮模式在中國特色城市化建設中的特殊作用，但隨著時間推移，人們逐漸認識到小城鎮模式的不足，并開始重視大中城市發展的必要性，以發揮其輻射帶動的作用。

這種認識上的轉變也反映到政策調整上，從“十一五”規劃開始，我國對城市化規模結構的定位，從片面強調小城鎮優先發展，轉向大中小城市與小城鎮協調發展。

對既有的小城鎮發展模式，人們也進行了反思，強調要對其進行功能改造與升級，以順應農村城鎮化、城鎮城市化、城市現代化的中國版城市化邏輯次序。上述轉變反映了人們對小城鎮經濟功能的擔心，至少，它不如城市那么明顯，后者的規模效應、集聚效應、輻射效應及經濟效率已得到諸多研究的證明。但對小城鎮來說，人們還很少能明確地證明其經濟效率就一定是高的或低的，人們也很少通過系統的實證分析，為此提供判斷證據。

更重要的是，在中國特色城鎮化模式下，行政機制經常取代市場機制成為重要的資源配置力量，是否會違背客觀規律并損害城鎮化的內在效率，也值得關注。就業是引致性需求，小城鎮經濟效率的不確定性必然延伸到就業領域，我們有理由對其就業效應持謹慎態度。

另一些學者則直接考察了鄉鎮層面城鎮化的影響，它們可以為本文的研究提供一定的參考，但價值有限，因為它們有兩個重要缺陷。一是在考察維度上，只側重從勞動供給角度分析城鎮化影響，如城鎮化過程中相關主體的遷移決策、失地農民勞動供給的影響因素等， 而忽視了對勞動需求變化的考察。第二個缺陷則源于考察對象的狹隘性。有些文獻研究對象多集中于失地農民或失地農民中的特定群體，如婦女，這就限制了研究的視野。

不可否認，城鎮化的一個重要表征就是空間擴張，它必然涉及征地的問題，失地農民的就業問題理應成為城鎮化就業效應的一個重要組成部分，但城鎮化只會影響失地農民的就業嗎？答案顯然是否定的。

城鎮化是個系統工程，通常會與其他的政策舉措相配套，產生出很多間接影響因素。例如，在土地增減掛鉤政策的引導下，很多地方的城鎮化是與新農村建設并行推進的，集中居住后的農戶往往離農田更遠，耕作變得更不便利，這會引導他們放棄農業生產，轉向非農領域謀生，就業狀況也會隨之改變。

再如，過去很多留守勞動力之所以困守農村而不能轉移，很大程度上源于家庭分工的制約，城鎮化可能會改變這一狀況。隨著城鎮的發展，飯店、幼兒園、養老機構等也會興起，在一定程度上，它們能將留守勞動力從繁重的家庭生產任務中解放出來，勞動供給與就業也可能會發生變化。

綜上所述，對于中國城鎮化的就業影響問題，還要結合實際情況展開系統的專門研究，這不僅需要理論上的辨析，更要利用代表性的調研數據，通過實證考察揭示問題真貌。

三種假設

本文基于河南、湖南、山東、四川、甘肅等五省的調查數據，五省均為剩余勞動力集中的農業大省，有較強的代表性。

首先看城鎮化對勞動供給的影響。勞動供給決策并非完全取決于個體理性，而相當程度上取決于家庭理性。因此，我們以家庭為單位進行分析。令農戶的時間稟賦可以配置于4個領域：務工、農業生產、家庭生產、閑暇。

除務工時間外，其余3個領域的時間通常都有重合性。留守農村的時間往往既用于農業生產活動，也用于家務勞動或閑暇，很難嚴格區分，本文主要考察的是非農勞動供給問題。

那么，城鎮化會通過哪些渠道影響非農勞動供給？第一，城鎮空間的擴大。如果是在本地務工，那么用于務工地點與家庭之間的時間將縮短，務工將變得更為便捷。第二，城鎮社會服務功能的完善。這將提高家庭生產活動的效率，如幼兒園、餐飲服務、養老機構等的興建，可使家庭婦女在付出較少時間的情況下，完成同樣的家庭生產任務。第三，征地。其影響包括兩個方面。首先是因為耕地減少，單位農業生產的收益將下降;其次是征地補償款。第四，其他渠道。如城鎮化與新農村建設并行推進，集中居住后的農戶離農田更遠，使耕作更為不便，這等同于農業生產成本上升，單位農業生產的凈收益下降。與征地的第一個影響一樣，它將增加非農勞動供給意愿。城鎮化的最終影響要看上述幾種效應的綜合結果。

我們認為，在農村傳統習俗特別是勞動觀念的影響下，即便預算約束軟化，也很少會出現放棄勞動的情形，收入效應吞噬其余3種效應應屬罕見，因此提出第一個假設：城鎮化會使各類勞動力的非農勞動供給意愿增加。

由于農村精壯勞動力多已外出務工，城鎮化釋放的邊際勞動力多為留守人員，他們要么年齡偏大，要么是家庭生產型（如婦女）。由于種種因素的限制，他們的離鄉意愿并不高，要消化這部分新增勞動力，主要靠發展當地的非農產業來進行。那么，城鎮化是否一定能促進非農產業的發展并擴大勞動需求呢？

正如前面所提到的，既有研究并不能確定城鎮化的經濟效率及產業發展后果，它帶有一定的不確定性。從經驗事實的角度看，我們也可以找到正反兩方面的證據。

正面的以日本為例。日本在城市化進程中非常注重與工業化的協同。東京、大阪、名古屋等城市群的人口快速膨脹，同時這些城市也快速發展為日本最重要的工業帶。由于工業化與城市化良性互促，工業發展為新增人口提供了大量的就業崗位，所以在日本城市化進程中沒有出現大的失業問題。

相對而言，發展中國家更易出現城市化不能帶動產業發展及勞動需求擴張的非良性循環。巴西1980年城市化率已達52%，但工業部門只能提供20%就業崗位，城市病由此而生。

既然傳統意義的城市化與產業發展的關系存在正反兩種可能，而城鎮化特別是行政機制主導的城鎮化的經濟績效具有更大不確定性，由此推出第二個假設：城鎮化的產業發展后果具有不確定性，它未必能擴大非農勞動需求。

綜合這兩個假設，一方面，城鎮化使農村勞動力的勞動供給意愿增加，但另一方面，又未必能擴大非農勞動需求，非自愿型失業就可能會上升，故有第三個假設：在不當的城鎮化推進模式下，農村勞動力的非自愿型失業可能會增加。

強勁產業動力

理論分析和基于五省調研數據的實證分析都證明，鄉鎮城鎮化的就業效應具有較大的不確定性。它并不是靜態地滿足存量勞動力的就業需求，還會通過各種渠道沖擊農村各類勞動力的非農勞動供給意愿，并改變勞動力蓄水池的容量。

可以說，它將使城鎮面臨更大的就業壓力，這種壓力將傳導到非農產業的發展上。但相對于傳統意義上的城市化，鄉鎮城鎮化并不足以保證非農產業的發展，其經濟效率和產業發展的后果因不同的推進模式而不同。

我們發現，在依托周邊城市而推進城鎮化的地區，非農產業發展較快，農村勞動力的非自愿型失業率也較低;但在遠離周邊城市的地區，城鎮化與非農產業發展脫節的現象更為明顯，非自愿型失業現象也更為普遍。

上述結論提醒人們，城鎮化是一個系統工程，在實現城鎮規模擴張、人口膨脹的同時，必須尋求產業發展的支撐點，只有真正實現了工業化促進城鎮化、城鎮化反推工業化，才能妥善解決農村勞動力的就業問題，才能真正實現十八屆三中全會所提出的“推進以人為核心的城鎮化”以及“產業和城鎮融合發展”。這就需要在整體上設計好城鎮化的推進模式，正確處理城鎮與城市之間、城鎮與城鎮之間的關系問題。

雖然城鎮化的人口集聚效應，為發展第二、第三產業創造了一定的條件，但鑒于鄉鎮產業基礎的薄弱性，要發展非農產業，必須借助中心城市、周邊城市甚至其他鄉鎮的外力，利用它們的輻射效應和帶動作用，通過產業鏈的分工、配套和互補等前后向關聯效應和技術溢出，彌補自身產業發展基礎的不足。

例如，承接周邊城市的產業或加工環節的轉移，發展本地的制造業，一些中西部地區城鎮甚至可以越過周邊城市，與東部地區發達城市直接對接，承接飛地轉移項目。在這一過程中，各鄉鎮企業應結合自身稟賦條件的比較優勢，規劃本地的產業項目，避免主導產業的雷同與惡性競爭。在差異化產業格局下，各地之間才能展開互補性的合作。

總之，鄉鎮城鎮化的推進，不能閉門造車，更不能盲目冒進，要通過嵌入或延伸已有的產業鏈，整合更多的產業資源，處理好與其他城市及城鎮的產業關系，才能為城鎮化提供更強的產業動力。也唯有如此，城鎮化的發展才不會出現重大失業問題。