疏堵結合 讓“黑暗料理”同樣接受“陽光監管”

易言

一些無證食品經營單位經過整改后環境衛生大為改觀

一個大型商務區附近的街道邊開出了一排價廉物美的餐飲店，解決了眾多白領中午的就餐需求，卻因為一時拿不到環保的相關批文而無法辦理餐飲許可證;一家在郊區農村經營多年的食品雜貨店，由于房屋是自家的私宅而不是商業用房，無法辦理流通許可證……

過去，面對以上這些問題無非采取兩種辦法：要么堅決取締，要么坐視不管。今年起，上海部分街鎮開始試點將這些暫未達到許可條件的食品經營單位有條件地實行備案登記管理，以進一步規范其經營行為。那么，備案納管制度是如何實施的？無證食品經營單位需要達到什么樣的要求才能得以備案？備案的經營單位如何接受監管？近日，本刊記者前往已經開展相關試點一年多的上海嘉定區江橋鎮實地了解情況。

無證經營，城市治理的老大難

江橋鎮位于上海西郊，緊鄰中心城區，地處上海陸上交通的咽喉要道，被稱為“西堂門戶”。隨著經濟的不斷發展，市中心人口導入以及大量制造業的落地使得外來人口不斷增加，常住人口中戶籍人口只有6萬左右，而外來人口卻有20多萬。

江橋鎮食安辦主任金曉萍告訴記者，這么多外來人口，餐飲的市場需求非常大，所以很多無證食品經營單位的存在有一定的合理性。過去如果對這些無證單位采取堅決取締的措施，一方面老百姓的需求難以滿足，引發民怨;另一方面，這些經營者會采取一打就跑、打一槍換個地方的“游擊”戰術，和監管部門玩起捉迷藏，大大增加了監管難度。不僅如此，如果在監管、取締的過程中處理不好，甚至可能激化社會矛盾，形成不穩定因素。因此，無證食品經營單位的監管一直是城市治理的“老大難”問題。

但是如果坐視不管，任其自由發展，則會埋下巨大的食品安全隱患，還存在噪音擾民、污染環境、消防不到位等諸多問題。由于經營門檻低、違法成本低，一旦放松監管，無證經營者就如同雨后春筍般泛濫，甚至許多具備辦證條件的經營單位也不去辦證，因為這樣一來反而可以不受監管。江橋鎮食安辦之前對江橋地區食品經營單位的摸底調查發現，將近半數經營單位處于無證經營狀態。所以，當務之急是要先將這些食品經營單位納入到監管范圍之內。

登記備案，納入監管

在向經營戶充分宣傳告知備案納管政策以及準入標準之后，經營戶可以根據實際情況，在整改達標后向江橋鎮食安辦、江橋食藥監所申請備案。申請者必須簽訂一份食品安全責任承諾書，承諾書包括要求經營者遵守《食品安全法》等相關法律法規、從業人員持有效健康證明上崗、對食品原料索證索票等。由于一些經營場所并不屬于商業用房，承諾書中還要求經營者不以持證經營場所為由，

飲食安全 健康生活

本欄目由上海市食品安全委員會辦公室、上海市食品藥品監督管理局（SHFDA）主辦

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食品與生活 2015-01

要求在市政公共改建和動拆遷中獲得額外補償。

之后，鎮食安辦還會派專人對申請者的資質進行審核，看其是否符合備案標準。金曉萍告訴記者：“雖然這些食品經營單位由于這樣或那樣的原因不能辦理餐飲許可證或流通許可證，但我們在食品安全、消防和環保方面對他們的要求和有證的單位是基本一致的。”能夠通過備案納管的審核說明該經營單位在食品安全上有相應的保證，消費者在此消費也更加放心，一些村居委還撥出一定經費幫助經營者進行整改提升。因此，許多經營者都非常配合備案納管制度的實施，積極申請登記、備案。目前，已有超過半數的無證食品經營單位在相關部門辦理了登記備案，接受監督管理。

建立長效機制，逐步推進備案納管制度

據了解，對于已經備案納管的經營單位，店鋪內會張掛鎮食安辦、食藥監所頒發的信息登記公示牌。記者在江橋鎮新華村的一家小飯店內看到了這張公示牌，上面有經營單位名稱、地址、負責人、經營品種和范圍等信息，一目了然，便于消費者監督。此外，還有健康管理欄，展示店內食品從業人員的健康證明;食品原料索證索票欄，存放肉制品檢疫證以及蔬菜、糧油等食品原料的發票，以供溯源;還有類似于有證餐飲單位的笑臉標志等。明年還將對餐廚垃圾和廢棄油脂進行管理。以上這些管理內容過去都是針對有證經營單位，無證單位反而不受約束，現在通過備案納管制度，這些無證商販也將接受一視同仁的監管。公示牌上還公布了江橋鎮食安辦的投訴舉報電話，如果消費者發現問題，可以立即向監管部門舉報。

對已經納管的經營單位，江橋鎮食安辦還通過制作《江橋鎮商鋪（單位）安全管理手冊》并結合開展網格化監管巡查進一步加強對登記單位的長效管理。目前，江橋鎮已全面推行“三級網絡、三級響應”的管理模式。一級網格由鎮分管領導牽頭，食安辦、食藥監所、安全辦、建管辦（環保）人員組成，重點巡防公共路段;二級網格由各村（居）負責人牽頭，對區域內的食品單位進行地毯式排摸、檢查;各二級網格單元再根據實際情況細分為2～20個三級網格，由各村民組長、樓組長、聯勤隊員270人組成監察志愿隊，開展日常巡防工作。

所有的檢查情況都會反映在這本《江橋鎮商鋪（單位）安全管理手冊》上，其中對該經營單位的健康證、索證索票、環境衛生等情況進行考察和記錄，相當于為每家經營單位建立了經營檔案，而之前只有針對持證食品經營單位才有“一戶一檔”的管理。

有疏便有堵，治理無證食品經營單位一方面要控制增量，對于各網點巡查過程中發現的新流動攤點和新開的無證餐飲店、食品雜貨店，村食品安全監督站會及時通知村聯勤工作隊提前介入，對不愿接受勸離、堅持亂設攤、無證經營的，堅決予以整治。另外，為了減少存量，對一些已經符合辦證要求的經營單位，督促其盡快辦證;對備案單位每季度督查一次，對條件太差無法達到備案要求的進行勸退，對限期內拒不配合整改且仍在經營的，依法進行查處;而對于群眾和志愿者發現的地下食品加工窩點，則發現一家取締一家。

金曉萍說：“我們準備花3年時間逐步推進這項制度，今年先帶動一批，明年繼續推進，到了第3年，如果還沒有達到備案納管要求的，我們將打擊取締。”

記者還從浦東新區市場監督管理局了解到，2014年下半年起，浦東新區的所有36個街鎮也開展了類似的小餐飲食品安全信息登記公示臨時管理措施，目前已有33個街鎮的無證小餐飲單位掛上了統一制作的信息公示牌。

許多無證食品經營單位的存在，在一定程度上迎合了老百姓正常、合理的需求，而過去一刀切式的、簡單取締的管理方式并不能將問題有效解決，有時反而將問題復雜化。轉變政府職能其中很關鍵的一條在于改變思路，建設服務型政府，也就是說政府行使權力的目的，不再主要是為了管制，而是為公眾提供更好的服務，這在開展基層民生工作時更應如此。據了解，江橋鎮食安辦下一步還考慮為經營者制作一份辦證指南，用簡單、通俗的語言告訴經營者辦證的要求和具體流程，包括應前往哪些單位辦理、需要準備哪些材料等細節，以提高江橋地區食品經營單位的辦證率。

食品經營單位信息登記公示牌

江橋鎮商鋪（單位）安全管理手冊