中國行政管理體制改革

陳寶生

中國行政管理體制改革的五個特點

了解中國行政管理體制改革的進程，取得的效果和未來走向，首先需要了解中國行政管理體制改革所具有的一些特點。

三十多年前中國啟動了改革開放的偉大歷史進程，從那時起，中國的行政管理體制改革開始其進程。總結三十多年走過的路程，中國行政管理體制改革具有以下幾個特點。

第一，中國改革的突破始于農(nóng)村，中國的政治體制改革首先在行政管理體制方面取得突破。三十多年前，從農(nóng)村開始的經(jīng)濟體制改革不斷深入，進而對政治體制改革提出了要求，所以中國對原來那種高度集中、以行政手段為主的行政管理體制進行了改革。

第二，這種改革每隔一段時間設定一個目標，不斷向前推進，呈漸進式發(fā)展，而不是突變；不是推翻原來的體制，而是在原有的基礎上進行改革和完善。

第三，中國行政管理體制改革具有頂層設計的特點。眾所周知，中國的經(jīng)濟體制改革首先從最基層的農(nóng)村開始。在基層取得了經(jīng)驗后，經(jīng)過試點加以總結，然后在全國進行推廣。而中國行政管理體制改革，則是每隔五年，由中國共產(chǎn)黨和中國政府進行一次頂層設計，制定出總體方案，按照方案由上到下逐步推進。

第四，中國行政管理體制改革一直是服從于、服務于經(jīng)濟管理體制和其他領域的改革。經(jīng)濟體制改革深入到哪一步，行政管理體制改革就跟進到哪一步。改革的目標與經(jīng)濟體制改革的目標、任務相適應。

最后，中國行政管理體制改革是依法推進的，即行政管理體制改革的決策和推進，都是按照程序依法決策、依法進行。一般的程序是由中國共產(chǎn)黨中央委員會提出一個五年期機構改革的建議，做出決定，然后由國務院提出改革方案，經(jīng)全國人民代表大會審查批準，全國都按這個方案來執(zhí)行。在這個過程中，將成功的經(jīng)驗、有效的做法，以不斷制定新的法律的形式固定下來，變成國家意志和成熟的法律。

中國六次行政管理體制改革的發(fā)展歷程和主要經(jīng)驗

三十多年來，中國已經(jīng)先后進行了六次行政管理體制改革。1980年，中國改革開放的總設計師鄧小平，發(fā)表了一篇重要講話，叫做《黨和國家領導制度的改革》。這篇講話分析了原有的行政管理體制存在的弊病，指明了中國行政管理體制包括政治體制改革的方向和主要任務。

1983年，中國進行了第一次行政管理體制改革，主要是減少機構、編制及領導職數(shù)。這次改革對中國的最大貢獻是建立了退休制和任期制，消除了當時實際存在的領導干部職務終身制。

1988年的第二次機構改革，主要是轉變政府職能，把政府過去計劃經(jīng)濟體制下的職能，逐步轉變?yōu)檫m應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的新體制。這次改革給中國行政管理體制改革做出的貢獻，主要集中在兩點。第一點是明確了轉變職能是中國行政管理體制改革的核心。第二點是提出了定職能、定機構、定編制的“三定”改革方略。定職能就是政府管什么事。定機構就是由誰來管、哪個部門管。定編制就是有多少人去管。從此，歷次改革都離不開“三定”這樣一個改革路徑。

1993年進行的第三次行政管理體制改革，主要是適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，對宏觀管理體制進行改革。對宏觀管理部門和專業(yè)管理部門的關系進行了調整，撤并了100多個管理部門。

1998年，中國進行了第四次行政管理體制改革，主要是在當時亞洲金融危機的背景下，對投資、金融、外貿(mào)體制進行了改革；同時撤并了一些部門，大幅度壓縮了編制。

2003年的第五次行政管理體制改革，其最主要貢獻是提出了簡政放權和行政審批制度改革的歷史任務，下放了60%多的各種審批權。

2008年，中國第六次行政管理體制改革，主要是實行大部制改革，將原來分工比較細的部門，合并為大部委。

這就是截至2008年，中國所進行的六次行政管理體制改革走過的路程和每次改革的主要任務及貢獻。這六次改革給我們的啟示有三點：一是轉變政府職能是行政管理體制改革的核心。只有把政府職能轉變到適應市場經(jīng)濟發(fā)展的軌道上來，中國的行政管理體制才能和國際接軌，才能促進中國經(jīng)濟社會發(fā)展。二是機構改革是關鍵，即在進行職能轉變的同時，一定要把機構控制好、協(xié)調好。機構改革主要是組織設置的科學化，使各部門關系能夠協(xié)調起來。三是編制控制是焦點，主要是要嚴格控制行政編制，以控制經(jīng)費，提高效率。

最新趨勢及需要

重點處理好的五大關系

2013年，中國啟動了新一輪行政管理體制改革，當前這項改革正在按照中國政府總體安排穩(wěn)步推進。已推動事項包括：第一，繼續(xù)推進大部制改革，比如撤銷鐵道部成立鐵路總公司，把新聞出版、廣播電視等部門合并起來成立了一個大的部門，統(tǒng)管相關事項。第二，賦予行政管理體制改革以新的意義和職能，即行政管理體制改革要服務于、服從于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。第三，對一些比較弱的部門進行了加強，成立了一些新部門，如國家安全委員會。

總結三十多年走過的路程，中國行政管理體制改革下一步的重點是要向建設責任政府、廉潔政府、法治政府、服務政府的方向推進。這就是到2020年中國行政管理體制改革發(fā)展的基本趨勢。

具體說來，建設具有這樣四個特點的政府，要處理好五個方面的關系：

一是政府和市場的關系。凡是市場能辦的事情，一律放到市場，政府不再管理。政府只是履行宏觀調控和監(jiān)督管理責任，資源配置由市場去完成，具體的經(jīng)營管理由市場主體去完成。

二是政府和社會的關系。凡是社會能運作、基層能夠自治的，一律讓社會去管理，讓基層實現(xiàn)自治。

三是政府和企業(yè)的關系。政府不再具體管理企業(yè)的活動，政府只是管理國有資本及其投資。微觀經(jīng)濟活動一律按市場規(guī)律去辦。

四是中央和地方的關系。合理確定中央和地方政府的事權及財權。全國性、跨區(qū)域的事務，由中央政府負責；地方政府行政管轄范圍內的事務，由地方政府負責；還有些靠單個省份無力獨自完成的事務、需跨省區(qū)完成的事務，可以由中央和地方共同去辦理；中央政府有些事項，可以通過財政轉移支付，委托地方政府去完成。

五是中國實踐和國際經(jīng)驗的關系。在推進行政管理體制改革的過程中，中國既會注重自己的已有經(jīng)驗，同時也會借鑒國際上一些成功的公共管理經(jīng)驗。

以上就是中國行政管理體制改革走過的路程以及發(fā)展趨勢。中國在行政管理體制改革的進程中將不斷總結經(jīng)驗，吸收國外的先進管理經(jīng)驗，到2020年逐步建立一個符合中國經(jīng)濟發(fā)展需要、與國際慣例接軌的現(xiàn)代行政管理體制。

（作者系中共中央委員，國家行政學院黨委書記，副院長）

（責任編輯：徐海娜）