并軌之難

封進

中國政府終于下決心推動公務員、事業單位和企業退休人員養老金并軌，已經公布的改革思路平息了之前的一些爭論。方案明確規定，公務員不特殊對待，和事業單位職工一起參加改革;改革不搞試點，在全國同時推開。但又帶來新的疑慮，職業年金的建立很可能導致另一層面上的“雙軌制”，另外，機關事業單位可以通過漲工資的方式，保持原先的待遇，形成隱性的“雙軌制”。

這種疑慮實際上是源于公共部門與企業部門不一樣的薪酬制度，養老金只是薪酬結構中的一個環節。但通常人們賦予養老金制度強烈的公平性期許，制度的統一至少維護了形式上的公平。我國養老金雙軌制的形成起源于1986年企業職工養老保險社會統籌制度的建立。當時，機關事業單位養老金制度并未受到關注，一直沿用1953年的制度。1997年企業養老金經歷了一次重大改革，繳費率也逐步提高到目前大部分省份實施的水平，企業20%和個人8%，而待遇有所降低，與機關事業單位職工相比，養老金對工資的替代率下降了20多個百分點。

到2004年，機關事業單位人均養老金達到了企業的1.8倍。在隨后十年中，我國財政收入增長幅度大約是GDP增長幅度的2倍，機關事業養老金改革具有良好的基礎。差距進一步擴大。2008年國務院選擇廣東、山西、浙江、上海、重慶等五省市進行事業單位職工養老保險改革，但公務員養老金不納入改革范圍，顯示當時政府并無強大的改革決心。

相比而言，這次改革思路更為具體，但并軌也并非水到渠成，制度設計上還有諸多難點。

首先，如果機關事業單位并入企業養老保險制度，按當前企業繳費率，并為已經工作了若干年的職工建立個人賬戶，這將是一筆可觀的財政支出，這筆錢從何而來，地方政府的財政壓力在一段相當長的時間內無疑要增加。據說具體設計可能會將個人賬戶設置成記賬式的名義賬戶，以規避這轉型成本。由此需要研究名義賬戶的利率和操作中可能出現的問題。另外，還需修訂2011年實施的《社會保險法》中的相應條款，不可能一蹴而就。

其次，為機關事業職工同步建立職業年金，使得其退休待遇不至于下降太多，這點當下頗具爭議，卻是改革的核心。在我國絕大多數企業都沒有企業年金，在目前只有0.5%的企業推出企業年金的背景下，職業年金無疑又成為一項特殊福利，成為新的靶子。所以，還需要推進企業年金的發展，當前的障礙主要還是企業負擔太重，無力再為職工繳納企業年金費用。因此，并軌之前尚需先完善企業職工養老保險制度，通過降費為企業年金發展提供空間。降低繳費率是否可行，降多少，都是需要認真研究的問題。

再次，機關事業單位工資制度與養老金制度密切相關，同步改革是必須的，但如何完善工資制度尚不清楚。公務員工資和養老金究竟多少合適，需要有一個透明的規則，一些國家采取“平衡原則”，即根據調查得到企業部門的工資水平后，確定公共部門人員的工資，使得相同情況（教育、工齡、地區）的人，無論在公共部門工作還是在私人部門工作，工資水平基本平衡。另一些國家公務員薪酬和養老金實際上更高，其目的是為了吸引和留住人才。我國的《公務員法》也規定，國家實行工資調查制度，定期進行公務員和企業相當人員工資水平的調查比較，并將工資調查比較結果作為調整公務員工資水平的依據。但實際上如何操作并不清楚，還有各類津貼是如何確定的，也不清楚。結果是，各類公職人員待遇差異很大，有些低工資的人，如果不漲工資，無力繳納養老保險等費用。

盡管有諸多難點，盡管本次改革具體實施方案尚未出臺，制度并軌、建立職業年金、實施名義賬戶恐怕是大勢所趨。

（作者為復旦大學經濟學院教授）