西方行政審批制度改革及其啟示

孫迎春

隨著經濟全球化和現代科技的高速發展，新的世紀迎來了新一輪行政改革熱潮，在整體政府理念的推動下，跨部門協同機制建設與發展已然成為各國政府現代化改革的新常態。作為行政改革的重點和熱點以及政府轉變職能和提升治理能力的難點和突破點，行政審批制度現代化逐漸成為近些年來西方國家政府改革的關鍵。

盡管在實際運行的結構設計、流程再造和工具使用方面，不同國家選擇了不同的改革重點和政策方向，但基本上還是順應了整體政府建設潮流，搭建了各種跨部門協同的制度框架和運行環境。在內容和要求上也都是通過放松管制、減少審批、簡化流程、強化監督等方式，系統提升政府依法處理綜合化和復雜化問題的行政監管能力，力求最大限度給市場松綁，以增強企業的持續創新力和競爭力。

行政審批現代化改革的背景

第一，隨著全球統一市場的形成、全球經濟貿易自由化特別是經濟信息化的加強、激烈的國別競爭、跨國公司的發展以及國際分工的進一步深化，世界經濟自20世紀90年代以來實現了突飛猛進的重大發展。要想在全球化進程中始終保持競爭力和生產力，政府需要與時俱進，利用先進的技術手段和管理模式，最大可能地為市場松綁，給企業減負。

第二，新公共管理改革運動雖然通過市場化和流程再造摒棄了官僚僵化的等級式組織結構，提高了政府行政效率，但小而分散的部門結構造成決策與執行分離以及部門間制約不足，使分權化改革陷入了碎片化的公共服務和治理困境。要想減少重復浪費并發揮行政審批的整體效力，政府需要積極搭建多元共享的服務平臺，不斷創新決策和服務的思路和方法，實現更大范圍的跨界資源整合。

第三，信息和網絡技術的發展進步和普及應用，在一定程度上促進和增強了跨組織合作的必然趨勢。要想有效回應市場和社會日益增長的多元化、多樣性服務需求，政府不僅需要消除組織之間的界限，提供多樣化的服務內容和選擇，同時也要不斷創新服務手段，提供更加便利、迅捷，也更容易獲得的服務。

第四，隨著網絡化治理、協作性公共管理、公私伙伴關系等多元治理模式的不斷出現，行政審批多元主體之間的互動不僅導致了協調任務的增加，也使政府各部門的績效責任模糊不清。要想在減少審批和簡化程序中提高行政審批和監管績效，政府需要在追求管理靈活性的同時，依法增強責任控制性。

行政審批現代化改革的特點

第一個特點是“減”。一是減少監管數量，增加市場活力。英國政府為了消除經濟增長障礙，激發企業的創造力和持續競爭力，自2014年1月發起行政文化運動——“挑戰文牘”。通過審查、廢除、完善已經過時、負擔沉重或過于復雜的監管規定，大幅度減少政府部門涉及監管的法律和法規數量。以英國環境、食品和農業部為例，改革以來，該部已經依法取消了28%、優化了35%的監管規定，簡化了37%的審批流程，不僅減輕了政府監管和審批壓力，還為企業每年可以節省3億英鎊的合規成本。

二是減少組織機構，提高審批效率。加拿大聯邦政府為了實現“一個項目，一次評審，且必須在明確規定的時間內完成”，在2012年3月開始的環評審批制度改革中，將以往40多個政府審批部門和組織縮減至一個由環保署牽頭管理的跨部門協調工作組（小組只有3個機構，分別是加拿大核安全委員會、國家能源委員會和加拿大環保署），負責設計執行聯邦政府的環評審批；制定聯邦環評目錄；合并關鍵環評許可程序，建立統一的環評審批時間表；設定合規標準和高額強制處罰標準；合作開發原住民磋商統一流程。

三是簡化審批流程，強化集中審批。澳大利亞水域近海石油項目審批流程改造中，不僅將原有的監管制度合而為一，還成功探索了集中審批運行機制。例如：設定唯一的監管機構（國家近海石油安全和環境管理局，NOPSEMA）制定跨行政轄區環境審批統一流程，確定跨行政項目評估的內容要求，建立環境審批公開透明的績效標準以及一體化、規范化和精細化的管理程序，依法將州與地區的水域環境管理權力讓渡給NOPSEMA，真正實現“一項議題、一個平臺、一個機構、一次審批”的一站式審批服務。

第二個特點是“添”。一是根據決策和監督需要添加組織結構。澳大利亞政府理事會（COAG）為了在國家層面實現行政審批現代化的宏觀決策協同，專門搭建了國家監管制度最高的決策、執行、監督機構——商業咨詢論壇。該論壇是國家頂級政商伙伴關系，除聯邦總理擔任主席外，成員還包括6個州的總理和兩個地區的首席部長、地方政府聯合會和商業理事會的主席以及工商協會、行業協會和小商業委員會的首席執行官。同時，還成立了跨部門的監管和競爭改革小組，負責設計行政審批改革的方針政策，起草改革議程和執行協議，監督改革的進展情況并向商業咨詢論壇和政府理事會大會報告。

二是根據全面發展需要添加運行機制。美國的出口控制政策就是按照整體政府建設思路，利用總統行政命令的手段，持續、系統、全面推進直至達到最佳效果的中觀政策協調案例。2009年8月，總統命令全面評審出口控制業務。2010年4月，命令梳理包括商務部、國務院、能源部、農業部等7個出口辦照機構的審批權限，創建出口控制統一清單。6月命令更新出口控制業務ICT平臺（USXports），實現信息共享的無縫對接。8月命令將分屬于商務部、國務院和財政部的執照審批業務并入集中控制機構（SCA），通過統一的執證申請表和及時更新的執照清單提供集中審批服務。11月命令在聯邦國土安全部內成立跨部門出口協調執行中心（包括國務院、財政部、國防部、司法部、商務部、能源部、國土安全部、國家情報局長辦公室以及其他由總統隨時任命的政府部委、執行局或辦公室。主任由國土安全部國務秘書任命的部內高級官員全職擔任，兩個副主任也是全職崗位，分別由商務部國務秘書和總檢察長任命的商務部和司法部的高級官員擔任）和情報聯絡處，逐漸建立政府大范圍統計跟蹤刑事和行政執法活動能力，為服務聯邦出口決策，在商務部網站開辟跨部門綜合數據庫，分類保留信息情報，負責協調各審批流程。2014年2月又命令于2016年12月完成國際貿易數據系統（ITDS）建設，通過邊境跨部門執行理事會（BIEC）建立各種政府一企業一社會（PPP）伙伴關系，共同完善整體商業的業務流程，不斷擴大政策適用范圍。

三是根據政策執行需要添加行政職務。美國為了最大限度推動人員、物資、能源和信息流動，大幅度減少政府審批決策過程的總和時間，提高環境和社會的綜合成效，于2012年3月啟動聯邦政府基建項目審批制度改革，不僅成立了由國防部、內政部、交通部、國土安全部、環境保護署等10多個機構的副國務秘書或同級官員組成的聯邦改進基建審批程序指導委員會，還專門設置了一名聯邦首席績效官（CPO）擔任指導委員會主席、負責發布具體的行動指南，開發和評估計劃方案的執行情況，每年向總統提交績效報告并公之于眾。該崗位職責明確，工作靈活，有利于政策執行層面的協調互動。

第三個特點是“放”。一是政府體制內部縱向授權。比較典型的是，加拿大聯邦政府在環評領域實施的等效授權制度。按照《加拿大聯邦一省政府環境監管等效條例》，只要省政府的環評流程滿足《環境評估法》的客觀要求，聯邦政府就可以授權其代為審批。這種制度可以利用法律條例規定央地之間的縱向跨政府協同結構，通過適度授權有效整合二級政府監管體制，既能減輕中央政府審批壓力，也能提高地方參與改革的積極性，進而提高國家環境審批的整體效能。

二是政府行政之間橫向讓權。在澳大利亞聯邦政府水域環評項目中，聯邦政府不僅負責成立統一的環評機構，搭建跨行政環評平臺，設定統一的環評流程和標準，同時還負責協調各州和地區政府，依法將各自境內的水域環評權力讓渡給指定的唯一的環評機構，從而真正實現全國水域環評項目的集中審批服務。

三是政府對外向市場和社會適度放權。澳大利亞政府提出，自我監管是由企業開發、資助并由企業專門執行的監管機制，既可以包括沒有政府參與的行業計劃，也可以包括政府參與制定早期規定的行業計劃；還可以是一種行業或一組商業與另一種行業或一組商業就某個義務達成的協議計劃。而準監管是政府用來要求商業服從但又不能形成明確政府規定的大量規則、工具和標準，總體上可以分為行業監管和政府啟動型監管，主要目的是解決特定行業領域的問題，并不面向整個商業社會。自我監管和準監管機制，是政府向社會和企業放權的一種嘗試，可以減輕政府監管負擔，鼓勵企業和社會自我管理、自我發展，通過治理創新改善政府與社會關系。

第四個特點是“管”。一是建立跨界網絡，明確監管責任。英國在轉變政府官僚作風的整體政府文化變革中，盡管在制度設計上沒有專門成立新的監管機構，但在實際運行中，借用兩個內閣委員會（監管政策委員會和減少監管二級委員會）跨部門協調制定了整體政府審批改革的目標和行動原則，由內閣部長們按照改革的總體方針和要求，根據本部門職責所涉及的改革“議題”以及與商界和公眾磋商的結果，宣布相應的戰略計劃和執行手冊，并在規定的時間內，對自有監管規定和審批政策開展全面、綜合的自我審查和完善。同時，在監管政策執行中，政府部門多會采取跨界結網的“整體業務鏈”模式，與地方政府和社會機構共同承擔監管和審批責任。例如英國環境、食品和農村事務部（Defra）就跨界搭建起一個監管者網絡，成員不僅包括其他部委（能源氣候變化部以及商業、創新和技能部），還包括環保署、食品標準機構、林業委員會、水服務監管局、海洋管理組織等16家地方和社會監管機構。

二是制定審批原則，改進監管質量。英國“挑戰文牘”運動中，制定了“一進一出”進而“一進二出”的嚴格的審批原則。該原則要求各大部委在審查、削減、完善舊規定或引進新的監管要求時，必須衡量新的舉措能否為商業節省至少高出成本（一倍或）二倍的資金價值，否則就得不到中央批準。正是中央政府這一道鐵律，保證了看似松散自由的變革進程平穩順利。文化變革不僅轉變了行政審批的官僚作風，大幅度削減了行政審批數量，更重要的是，很大程度上提高了政府監管的質量。

三是建立審計機制，提升監管效力。澳大利亞建立了一種持續改進型評估機制。這種審計問責機制不會專門針對監管者的行政績效，而是衡量減少政府監管和簡化審批流程后為企業減負的改革效果，通過審計及時找出工作中存在的不足和差距，幫助監管者進一步提高完善。政府生產力委員會2014年3月頒布了《監管者審計框架》，雖然沒有提供測量合規成本的指南，但是原則上要求監管者在保證不影響實現監管目標的同時，能夠以向商業征收最少合規成本的方式管理行政審批。盡管該政策剛剛出臺，尚未有正式的審計結果，但卻探索性地提出了成功審計所包含的關鍵要素（確立一致同意并適用于所有監管者的良好績效系列指標；根據選擇好的指標收集相關的信息和數據；進行一次外部審計并對外公開審計結果）、實踐原則（明確有效的溝通；風險分析要求和重點行動；在決策制定、規則應用和客戶參與問題上保持一致；行動問責和透明機制；承諾持續改進）、工作領域（提供建議和指南；實施執照審批流程；觀測監控和服從活動；采納的違規行動）以及審計方式（政府審計部門審計；監管者自評；專業審計機構評估；專業機構專家輔助的外部審計）。一般要求機構至少每5年接受一次審計，既可以利用正規監督和公共審查的方式有效保證審計計劃和報告質量，也可以通過總理點名、部長建議、標桿學習、紅綠燈警示等工具促進審計機制的廣泛應用。

綜上，發達國家行政審批制度現代化改革經歷的時間并不長，無論是制度設計還是運行機制，都產生了非常有借鑒價值的經驗做法。比方說，英國注重政府監管環境和自檢自查系統建設的文化運動；澳大利亞注重政商高層互動、平等協商和共建共享的伙伴關系模式以及自監管和準監管機制建設；加拿大和美國也分別嘗試了等效授權以及首席績效官等制度。而在跨部門、跨地區、跨政府整合行政審批資源、簡化審批流程和利用先進科技手段創新管理方式上，各國實踐也發展出了許多靈活有效的執行工具。除了案例中介紹的跨界結網、一站式服務、統一在線平臺、行政審批清單、免審行動清單、依法授權和放權外，還有環境審批影響力評估（EIA）和政府采購瘦身流程（LEAN）等個性化、精細化、制度化和規范化工具，值得今后根據需要進一步深入研究。

啟示與借鑒

我國政府非常重視行政審批制度改革，也為此做出過相當大的努力。隨著全面改革的不斷深入，行政審批制度改革也逐漸成為促進經濟增長、激發市場活力和提升企業競爭力的關鍵。然而，碎片化的監管機制不僅產生了部門之間的相互推諉和協調乏力，矛盾、重復的監管政策也嚴重影響了行政審批改革的速度和效果。由于受部門權力化和利益化的影響和約束，加上政府職能定位不清、部門間分工關系模糊、責任劃分籠統，隨著審批事項削減幅度和力度的不斷加大，改革逐漸進入“深水區”和“攻堅期”。面對在簡政放權政策落實中出現的不想放、不愿放、不好放、不敢放的困境，筆者結合發達國家行政審批制度改革的實踐經驗，提出以下五點建議：

第一，大力推動文化變革，切實轉變政府官僚作風。既然行政審批制度改革重在減少政府管制、簡化審批程序、減輕企業負擔，那么改革的成功和效果很大程度上就取決于政府松綁的速度和力度。為此，建議中央政府面向所有審批部門開展轉變官僚作風的文化運動，全面梳理和評審政府依法監管審批事項，按照以經濟效率和環境效益為本的管理與服務原則，大幅度撤銷、合并或削減陳舊過時的監管事項，完善或簡化復雜多變的審批程序，盡一切可能為市場松綁、為企業省錢。

第二，運用整體政府思路，注重頂層設計和系統推進。既然部門分割和碎片化服務無法適應日益復雜的社會管理需求，也難以提供整合的無縫隙服務，建議政府借用整體思維，分層建立立體交叉的行政審批運行機制：宏觀決策協同層著眼國家發展戰略進行頂層設計，強調中央政府依法對行政審批制度改革的核心控制，有機集合宏觀設計、戰略決策、整體運行和全面監督過程，注重提升整體政府的決策和監管能力；中觀政策協調層負責制定各方協調一致的政策方針以及翔實的執行規劃和實施階段，完善中央政府在戰略制定、標準確立和爭端處理等方面的運行機制，提高行政審批的執行和協調能力；微觀政策執行或服務供應層應該強調改革具體監管手段，創新審批服務工具，簡化行政審批程序，在“寬進嚴管”“放管結合”中提高審批服務的市場效能。

第三，搭建跨界協同網絡，提升行政審批整體效力。行政審批改革涉及政府管理的多個領域，不僅需要在現代化進程中分類分批協同推進，還需要整合地方政府、企業和社會組織的外部力量，共同營造和諧、友好、高效、經濟的營商環境。建議在整體政府改革中搭建跨界協同網絡，既可通過政府間伙伴關系的方式等效授權地方政府承擔部分審批任務，也可通過自我監管和準監管機制的不斷發展，大力發揮社會和企業作用，以減輕中央政府監管審批壓力，實現數量減少、質量提高的整體效力。實踐中可以利用跨部門協同的方式形成監管政策，由不同的縱向序列實施具體審批服務；也可以由不同縱向序列形成政策，利用跨部門協同的方式提供審批服務：還可以聯合形成監管政策，共同承擔審批服務。

第四，完善績效管理制度，提高政府監管質量。行政審批改革是實現政府管理現代化的重要平臺，是轉變政府職能和提升政府治理能力的試驗田。為了進一步推進和完善行政審批制度改革，一是建議在中央層面跨部門設立監管政策審核機構，以監管工作績效為前提，嚴把審批事項核準關口，強調質量控制。二是建議在中央和省級政府設立高層政商伙伴關系，共同建立市場監管績效平臺，力求用制度規范行政審批，用協議監督市場行為。三是建議大力發展行業協會、商會等商界自律組織，積極培育社會服務力量，鼓勵政府穩步向市場和社會放權，不僅要發揮好市場和社會的自我監督與管理作用，還要完善市場監督和社會監督的相應機制，有效解決行政審批過程中“一放就懶”“一放就亂”“一放就傻”的實際問題。

第五，利用現代科技手段，創新管理方式和手段。為了能夠在行政審批改革中有效確權、清權、曬權和治權，真正依法實現減權、優權、授權和讓權，建議政府利用法治思維和法治方式創新政府監管機制，在法律和制度允許的框架內，充分利用信息通訊和網絡管理等現代科技，搭建公開、透明、便民、利民的服務平臺，逐步形成綜合化、系統化、科學化、規范化、精細化的現代行政審批制度，不斷提升政府依法審批和監督管理的整體治理能力。