起底鹽改：一個古老壟斷行業的轉身

屈一平

國企改革的靴子落地——9月13日，“22號文”（《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發[2015]22號）“劇透”之后，新一輪國企改革將全面啟動。其中鹽業改革，由于其千年壟斷歷史的特殊性，遭遇此輪國企改革，前景更加令人猜疑。

早在一年前，中國鹽業改革的號角就已吹響——2014年10月29日，中國鹽業協會對外披露，發改委主任辦公會議已通過第七套鹽業體制改革方案，并在各部委完成意見征求。方案的核心為2016年起廢止鹽業專營，放開所有鹽產品價格。

鹽，關乎國計民生的重要物資，歷代均由官營。《明史》記載：洪武初年即在諸產鹽地次第設置轉運鹽使司、鹽課提舉司。此二職都是地方官，負責日常鹽務。而眾所周知的《紅樓夢》中林黛玉之父林如海，所任巡鹽御史則是代表朝廷巡視地方鹽務。

這一千年官鹽改革之路，頗為坎坷。第六個食鹽專營改革方案提出的時間，要追溯到5年前的2009年。而今，再度遭遇國企改革，這一古老壟斷行業的千年轉身，真的能如期實現嗎？將面臨怎樣的阻撓和壓力？

《人民周刊》記者多方調研，眾多鹽業改革專家人士指出，鹽業改革并非一蹴而就，需要設置三年的改革過渡準備期——一方面，需要明確時間表路線圖，倒逼國有鹽企轉變觀念，調整思想;另一方面，政府需要過渡準備期，保障食鹽安全和邊遠發放以及安置鹽企員工，以此保障千年鹽業改革的平穩著陸。

“這個行業已經麻木 ”

鹽業在古代是有關國計民生的重要生產部門，早在戰國時期，秦商鞅變法后就置鹽官，實行食鹽官營。明清時，揚州鹽商之富更是天下聞名。

中國對鹽業實行專營管理，實際上是承襲了歷史上對鹽業專營的長期做法，但與封建時代實行鹽業專營是為了增加財政收入的目的已經迥然不同了。今天，鹽稅在財政收入中已經無足輕重（如果按照目前每噸25元的最高鹽稅征收額度計算，2013年鹽稅收入還不到國家稅收的萬分之二），政府實行鹽業專營的主要目的在于確保食鹽健康和戰略儲備。

食鹽業在中國一直都是實行專營制度，這項制度主要由國務院1990年發布的《鹽業管理條例》以及1996年發布的《食鹽專營辦法》進行規范與調整。據此，國家對食鹽實行定點生產制度和實行批發許可證制度，食鹽的批發業務，則由各級鹽業公司統一經營，保障食鹽加碘，確保食鹽安全。

中投顧問食品行業研究員向健軍告訴記者，近20年來，鹽業專營的弊端愈來愈明顯：一是生產企業無法進入市場自主經營，最終致使生產者和消費者的利益都受到損害;二是極易滋生權力尋租和受賄腐敗，通過流通環節的層層加碼，到終端消費者時價格也就偏高。

記者調查發現，一粒鹽的暴利軌跡是這樣的——目前，市場上食用鹽的零售價普遍在2600元/噸，批發價為2200元/噸，而鹽業公司從生產企業收購食鹽的價格僅為400～500元/噸，價格相差4～5倍。隱藏在中國食鹽流通行業“暴利”表象背后的，則是長期以來政企不分，鹽業監管機關和經營者混為一體并由此帶來種種問題的致命體制缺陷。

近年來，有關鹽業改革的動作頻頻，但多數“雷聲大，雨點小”。“放開食鹽專營體制改革，對國企鹽業沖擊很大，上千年專營體制，行業自成體系，這個行業已經麻木了。”國務院發展研究中心企業研究所研究室副主任項安波對《人民周刊》記者表示，在專營的食鹽管理下，一分為二地看，專營帶來的成果：食鹽安全保障和邊遠地區的食鹽計劃保障以及違法監管、鹽政人員安置等都是穩定的。

記者從云南鹽化股份有限公司了解到，云南省食鹽銷量從80、90年的年均27萬噸上升到2014年38萬噸，2014年全省129個縣市區居民碘鹽覆蓋率達到95%以上。2014年查處各類違法違規鹽產品3583噸，與往年相比呈上升趨勢，有效保障食鹽安全和監管。

而保障邊遠地區鹽業供應，也是國企鹽業一直承擔責任。僅湖北鹽業集團有限公司，每年拿出6000萬元資金運費補貼，同時在邊遠山區設立兩個2萬噸/年的食鹽分裝點，保障供應。

然而，由于盲目發展，中國鹽業在專營管理下呈現弊端。項安波告訴記者，第一，產銷失衡現狀顯著。中國現有298家制鹽企業，其中99家為食鹽定點生產企業，僅定點企業制鹽能力就達4000萬噸，2013年行業開工率不到70%，全國鹽產大于銷矛盾突出;第二，中國鹽業大而不強，制鹽和經營企業多存在“多小散亂”的問題。食鹽銷售專營以縣級為單位，共有2222家批發主體，年均銷量僅有4000噸，運行效率低，人均銷量不足養活自己;第三，產權制度單一。長期以來，鹽作為政治商品，專管統營產品，作為進去，不能搞產權多元化，導致體制機制僵化，企業發展缺乏活力。

千年壟斷的三年改革過渡

記者了解到，一年前的鹽業改革方案核心內容是廢止鹽業專營。中國鹽業協會人士表示，按照已過會的草案規定，鹽業在2015年繼續專營，2016年取消特許經營，2016年企業同時申請新許可證。2017年獲得新許可證的企業開始新的經營活動。

據悉，鹽業專營廢止后，食品藥品監督部門開始承擔執法資格。未來社會資本進入鹽業，只能進入已取得經營許可的企業。

“鹽業一旦放開，倒掉的可能是國企，不光是同行業民營企業，還面臨著快速消費品競爭渠道的對手。國有鹽企轉變經營機制需要時間，三年都還不夠。但是可能對一部分省份來說，會從市場中殺出一條路。”項安波說。

廣鹽，就是“殺出一條路”的一匹黑馬，廣東鹽業集團董事長、黨委書記彭海斌告訴《人民周刊》記者，2012年起進行多元化經營，從幾年前開始搭建“有機廚房”工程。彭海斌介紹：“以現有澳洲湖鹽（高端食鹽）、新西蘭奧戈尼有機奶粉、沱牌舍得酒等商品為基礎，進一步拓寬商品種類，成為營銷環節價值鏈的組織者和廚房管家。”在體制上，廣鹽集團選擇了新成立的廣鹽連鎖公司、廣鹽乳業公司、廣鹽地產公司、廣鹽酒業公司等企業作為試點，探索混合所有制改革，取得經驗后逐步向其他二級企業推廣。

然而記者調查發現，大多數鹽業集團公司并沒有做好準備。湖北鹽業集團有限公司相關負責人向記者表示：取消食鹽專營，湖北面臨困難較大：1. 體制機制不活，作為國有獨資企業，人員包袱重，經營成本高，運行效率低;2. 結構調整步伐不快，離附加值產品在主業銷售中所占，比重偏低，同時，集團公司現有4個食鹽分裝點以及3個包裝配套企業，一旦取消，業務量急劇萎縮;3. 非鹽業務發展相對滯后，集團公司利潤來源完全依賴食鹽專營業務，專營以外產業發展相對緩慢，缺乏經濟支撐點;4. 鹽政管理人員893人，人員安置問題有待解決。

湖南鹽業股份有限公司，這一已實現產銷一體化的鹽業公司，食鹽專營市場改革對運銷企業沖擊最大，運銷企業長期實行專營，其員工隊伍思想觀念、素質、企業體制機制短時間內難以適應市場化，比如人員偏多，年齡偏大，離退休人員管理沒有社會化。他們希望給鹽業企業市場化過渡期至少三年，解決歷史遺留問題，加快轉換體制機制，促進國有資產保值增值。

在采訪中，記者發現，鹽業集團普遍呼吁，取消專營后，避免市場混亂，有必要重組整合，建議以區域性優勢產銷一體化集團為龍頭進行企業整合，在全國形成若干家產銷一體化企業集團;建立基礎碘鹽保障制度，所謂“托底”政策;執行嚴格的監管制度，核心是建立從生產到銷售的質量追溯體系。

“另外，對政府部門來講，也需要準備期，”項安波指出，如果說三年過渡期，對企業來說，是適應國企改革和取消鹽業專營帶來的一系列改變的話。那么對于政府部門，食鹽安全保障、邊遠地區供應、市場監管的行政職能和人員安置的接管等，需要的準備期，也不短。

政府：需要準備期

“食鹽安全將成為改革后的一個重大挑戰。”中國鹽業總公司董事長李耀強近日向記者分析，一旦市場放開，在價差利誘下，一些“私鹽”很可能會大量混入到食鹽市場，考慮到鹽業監管體系和監管能力的建設需要較長時間，特別是部分地方政府治理能力較弱導致市場監管空白，食鹽的安全風險將成為重大挑戰。建議在推進食鹽市場化改革過程中，以行業重組整合為基礎，形成若干家具有較大市場占有率的品牌企業，穩定市場供給，降低監管難度，同時配套建立基礎碘鹽的“托底”政策和碘鹽監管的質量追溯體系。

“市場監管這塊以前是各個省鹽業公司和鹽務局在供養，沒有撥款。”項安波指出，如果放開食鹽專營，政府要承擔起行政性職能責任，執法隊伍必須要建立起來，遏制私鹽毒鹽進入市場。以云南為例，目前云南從事鹽政管理人員且無事業編制人員273人，每年產生鹽政人員工資性費用及鹽政市場管理性費用接近6000萬元。

“但是政府食品藥品監督管理局對接這個活有點難度，技術上沒問題，原有人員怎么接收處理，費用怎么出。”項安波擔憂地對《人民周刊》記者表示。

顯然，這一現實問題，需要政府執政智慧和時間，積極穩妥研究制定現有非公務員編制鹽政管理人員去向和安置問題。

與食鹽安全并重的是食鹽儲備，這一任務之前也是由國企承擔。2003年非典期間和2011年日本核泄漏都引發食鹽搶購風潮。湖北鹽業集團公司建議，為應對自然災害等突發事件和食鹽市場異常波動，建議建立國家和省兩級政府食鹽儲備制度。

對于民間資本進入食鹽流行業的國企改革大趨勢，眾多受訪鹽企都提出，實行嚴格審批，如具備一定倉儲設施，配送力量，企業引入新機制，不斷新增食鹽批發企業，社會資本可通過參股、控股現有批發企業進入食鹽批發行業，使現有批發企業引入新機制，達到改造提升。

而現有鹽業國企內部的行業重組整合，也矛盾重重。云南鹽化股份有限公司相關負責人向記者表示，推進行業重組整合，矛盾主要是產銷分離，生產利潤低，希望政府圍繞產銷合一，鹽政出臺企業改制、重組政策;圍繞企業改革，重組產銷合一以及政企分開，出臺富余人員安置和編外鹽政執法人員安置的指導意見。