構建黨內法規體系的三項任務

楊云成 張希賢

〔摘要〕 經過三十多年的改革和完善，黨組織的工作、活動和黨員行為已基本實現了有法可依，但是與“形成完善的黨內法規體系”相比仍有較大的努力空間。構建黨內法規體系包括評估、清理、建設三項基本任務。評估是構建黨內法規體系的前提條件，要求評估內容要全面，評估主體要多元，評估方法要可行。清理是構建黨內法規體系的自我更新機制，主要有集中清理和即時清理兩種形式。建設是構建黨內法規體系的關鍵環節，包括黨內法規“點”上體系性建設，黨內法規“線”上體系性建設，黨內法規“面”上體系性建設。

〔關鍵詞〕 黨內法規體系，評估，清理，建設

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）01-0013-05

〔收稿日期〕 2014-12-08

〔作者簡介〕 楊云成（1986-），男，山東棗莊人，中共中央黨校黨建教研部博士生，主要研究方向為反腐敗和廉政建設。

張希賢（1954-），男，河北承德人，中共中央黨校黨建教研部教授、博士生導師，主要研究方向為執政黨建設。

黨的十八屆四中全會將“形成完善的黨內法規體系”作為建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的重要任務。本文結合十八屆中紀委四次會議的有關部署和《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）、《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》（以下簡稱《備案規定》）、《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》（以下簡稱《五年規劃》）等相關規定，試從評估、清理和建設三個維度談對構建黨內法規體系的認識，以期引起人們對該問題的再思考。

一、評估：構建黨內法規體系的前提條件

《制定條例》規定，“黨內法規制定機關，起草部門和單位可以根據職權對黨內法規執行情況、實施效果開展評估” 〔1 〕 （P12 ）。任鐵纓認為，評估的首要任務是“解決這種制度可有可無” 〔2 〕 （P60 ）的問題。在他看來，作為法規用語，“可以”和“應當”有著實質性區別：“可以”是權利性規定，即既可以這么辦，也可以不這樣辦;“應當”是義務性規定，即必須這么辦。本文在此基礎上，就評估內容、評估主體和評估方法做簡要分析。

（一）評估內容要全面

黨內法規的評估內容主要有兩項：事前評估和事后評估，前者指對制定某項法規的必要性和可能性的評估，后者指對法規運行成效的評估。法規制定的必要性多涉及“應然”內容，可能性側重于“實然”內容。制定黨內法規既要考慮其“應然”，也要考慮其“實然”。因此，黨內法規的最佳出臺時機是理論上應該制定且具備現實條件的時候。比如，在反腐敗和廉政建設實踐中，有人將官員財產申報公開制度稱作是終極反腐制度。暫且不做是否為終極制度的爭論，如果缺少國民收入登記制度、金融財產實名制、現金流通管理制度、不動產登記制度等制度作支撐，其反腐成效必然得不到有效發揮。本文不是質疑官員財產申報公開制度的價值，而是認為該制度的制定必須具備現實條件。換言之，實際需要制定但不具備立法條件的法規，不要勉強。

黨內法規運行成效的評估主要涉及兩方面內容：實效性評估和可操作性評估。實效性評估的目的在于了解法規運行情況是否達到了立法預期。因此，在實效性評估中，要綜合考察法規的宣傳教育情況、執行主體的認知情況、作用對象的認同情況以及法規的具體實施情況。不僅要分析表象，而且要探究其成因，“是法規本身的原因還是執行中的原因，如果兩者皆有，需要進一步分析誰是主因誰是次因” 〔3 〕 （P36 ）。可操作性評估的目的在于了解法規具體內容是否具有可操作性，其規則和程序是否合理等。因此，在可操作性評估中，不僅要分析法規本身是否具有可操作性，而且要考察法規在運行中是否存在其他法規作支撐。

（二）評估主體要多元

顯然，對黨內法規的評估一定不能自說自話，更不能自吹自擂。鑒于黨內法規是“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱” 〔1 〕 （P1 ），黨內法規的制定機關和起草部門以及普通黨員是最基本的兩類評估主體。

黨內法規的制定機關和起草部門應該認真分析黨的建設面臨的新形勢和新任務，以改革中出現的新問題為導向，以內容科學、程序嚴密、配套完備和有效管用為目標，不斷探索和制定符合我黨實際的法規制度，使黨內法規建設順應時代要求，滿足群眾期待，體現科學精神。當前，來自法規制定機關和起草部門的評估主要是定性評估，即黨內法規存在著“不適應、不協調、不銜接、不一致”的問題。為此，過去兩年，中央辦公廳等五十多家單位和省、自治區、直轄市黨委有關部門對自新中國成立至2012年6月出臺的黨內法規進行集中清理。經清理，上述問題得到妥善解決。

普通黨員是黨內法規最主要的作用對象，他們對現實情況最了解，對黨內法規的運行情況最清楚，法規失誤對他們的影響最大。因此，普通黨員應參與黨內法規的評估，他們的態度應是衡量黨內法規質量的重要標準。1990年中央制定的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》并未明確規定黨內法規的評估問題，《制定條例》也未有黨員參與法規評估的具體規定，這表明在保障黨員參與法規評估過程方面的努力與黨員的要求還有一定距離。

黨內法規的評估，除法規制定機關和起草部門以及普通黨員外，還應有來自第三方專業評判機構的評估。這部分機構獨立于黨組織之外，其評估具有非官方性。正因如此，來自他們的評估具有獨特優勢：一方面可以超脫于黨組織和黨員之外，能夠做到客觀、公正;另一方面具有高度的專業化水平，可以做到科學、精細。

（三）評估方法要可行

評估方法主要解決怎樣進行評估的問題。本文認為評估黨內法規的方法主要有兩類：定性評估和定量評估。

定性評估是一種直接評估，問卷調查、專題調研、個案分析和專題研討是其主要內容。問卷調查是指將所要獲取的信息設計成問卷形式，采取適當的方式向普通黨員和其他對象發放，以了解他們對法規的認知情況、法規的執行情況以及對改進黨內法規的意見和建議。因其具有匿名性、廣泛性和隨機性，這種分析方法能夠較為準確地反映黨內法規的具體運行情況。與問卷調查相比，專題調研的對象比較狹窄，多為具體執法人員和黨員領導干部。具體執法人員長期從事執法工作，對黨內法規的具體執行情況最了解，對黨內法規的運行情況最具有發言權。黨員領導干部長期從事法規制定工作，往往對黨內法規最有研究，最為關注。上述人員的意見和思維比較發散，能夠擺脫問卷設計人員的認知框架。因此，他們的意見往往具有較高參考價值。個案分析是指從黨內法規的角度對涉及黨員領導干部的違紀違法問題進行個案剖析，以查找出法規執行中的薄弱環節。進行個案分析的理論基礎是對于經常出現的問題要從規律上找原因，對于反復出現的問題要從制度上找原因。專題研討的參與對象既可以是來自黨政部門的領導干部，也可以是普通黨員;既可以是來自高校、科研院所的專家學者，也可以是行業組織、社團組織的管理人員。他們中的多數往往具有較高的理論水平、較系統的知識結構和較豐富的工作經驗，可以從多個角度對黨內法規的運行情況進行評估，因而他們的意見往往具有一定深度。

定量評估是一種間接評估。比如對黨內反腐敗法規運行成效的評估，可以根據最高人民檢察院和中紀委監察部每年公布的相關案件及涉案人員的數量大致評判當前我國的腐敗和反腐敗情況，進而評估反腐敗法規的運行成效。根據有關數據，2003年至2013年每年因貪污、賄賂、瀆職、侵權等職務犯罪而受到法律懲處的國家工作人員在4.4萬人左右，其中涉及到縣處級以上干部的人數每年在2700人左右，地廳級干部190人左右，省部級干部6人左右;紀檢監察機關每年立案約15萬件，每年受到黨紀政紀處分的國家工作人員約15萬人。這表明當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭雖然成效明顯，但是在一些領域和部門“腐敗現象依然多發、滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜” 〔4 〕 （P643 ），反腐敗法規亟需改進和完善。

二、清理：構建黨內法規體系的自我更新機制

黨內法規的清理主要有集中清理和即時清理兩種形式，即時清理是常態，集中清理是例外。對建國后至2012年6月制定的黨內法規的清理屬于集中清理，對《制定條例》頒布后制定的黨內法規的清理屬于即時清理。在集中清理中，某一黨內法規是廢止還是繼續生效，主要取決于該法規是否與《憲法》、法律和《黨章》相抵觸，是否與上位法規和同位法規相矛盾，是否與黨建形勢相適應等因素;在即時清理中，某一黨內法規的修訂與否，則多取決于該法規與現實環境的適應情況。

（一）集中清理

集中清理主要解決2012年6月前中央和地方省級黨委制定的黨內法規之間不適應、不協調、不一致的問題。

不適應是指黨內法規與黨建工作實際不相適應，表現為法規的實施主體或作用對象已不復存在或發生變動，法規的調整內容或任務目標已經完成，但是相關法規依然存在。對于這部分法規應給予廢止。比如，改革開放初期，在招、轉、調工作中，一些領導干部違法為子女、親屬等“開綠燈”，挪用集體指標把子女、親屬等招、轉到全民所有制單位，利用職權將子女、親屬等調離條件艱苦的生產一線。為此，中央和地方制定了一系列法規。隨著相關改革不斷推進，在20世紀90年代初期，上述問題已得到基本解決。因此，與“三招一轉一調”相關的黨內法規沒有必要繼續實行。

不協調是指因新法規已生效、舊法規未廢止而帶來的執行混亂。比如，為加強對領導干部的監督和管理，推進黨風廉政建設，中央先后制定了4部規范領導干部報告個人重大事項和收入申報的法規，即《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》（1995）、《關于領導干部報告個人重大事項的規定》（1997）、《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》（2006）和《關于領導干部報告個人有關事項的規定》（2010）（以下簡稱1995《規定》、1997《規定》、2006《規定》和2010《規定》）。相關法規明確規定，自2010《規定》頒布實施之日起，1995《規定》和2006《規定》同時廢止，但是并沒有明確1997《規定》是否應該廢止，這容易造成執行混亂。好在《制定條例》規定，對于這種法規，應堅持舊規定與新規定不一致的，適用新規定的原則，上述問題才得以解決。

不一致的情形主要有兩種：黨內法規之間相互沖突;黨內法規與行政法規相互沖突。對于黨內法規之間的沖突，有人將2010年中央制定的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》（以下簡稱《廉政從政若干準則》）與1984年制定的《關于嚴禁黨政機關和黨員干部經商、辦企業的規定》視為這種沖突的典型：前者“禁止個人或借助他人名義經商、辦企業” 〔5 〕 （P496 ）;后者規定“黨政機關的在職干部，如本人要求保留公職去經商、辦企業的，可予批準” 〔6 〕 （P313 ）。實則二者并不沖突。首先，1986年中央出臺了《關于進一步禁止黨政機關和黨員干部經商、辦企業的規定》，明確了“在職干部、職工一律不準停薪留職去經商、辦企業，以前有關各項規定與本規定不一致的，以本規定為準” 〔6 〕 （P325-326 ）。其次，在黨內法規層級上，中央制定的“準則”的法律效力要高于部門制定的“規定”的法律效力。黨內法規之間沖突的典型是《黨政領導干部職務任職暫行規定》和《黨政領導干部交流工作規定》，前者規定“黨政領導職務每個任期為5年” 〔7 〕 （P321 ）;后者提出“新提拔擔任縣（市、區、旗）以上地方黨委、政府領導成員的，應當有計劃地異地交流任職” 〔7 〕 （P324 ）。二者之間的沖突，往往是不尊重黨員意志的體現。黨內法規與行政法規之間也存在沖突情形。比如，根據《國務院關于在對外公務活動中贈送和接受禮品的規定》，在對外公務活動中，“對方贈送禮金、有價證券時，應當予以謝絕，確實難以謝絕的，所受禮金、有價證券必須一律上繳國庫” 〔6 〕 （P399 ）。然而，《廉潔從政若干準則》和《關于各級領導干部接受和贈送現金、有價證券和支付憑證的處分規定》明確指出領導干部不準接受外商的現金，禁止“在公務活動中接受禮金和各種有價證券、支付憑證” 〔5 〕 （P496 ）。這導致，根據行政法規不予以處罰的行為，在黨內法規中卻要受到相應的紀律處分。

（二）即時清理

即時清理主要解決《制定條例》頒布后制定的黨內法規與黨建實際不相適應的問題。經過集中清理，黨內法規不適應、不協調、不一致的問題得到妥善解決。但是，作為認知結果的法規必然受到黨建實踐的影響和制約，黨建實踐發生變化，黨內法規必然要隨之而變。因此，集中清理后的黨內法規存量面臨著如何適應新形勢與新任務的問題。在增強相適性的過程中，順應時代發展的，得以保留;落后于時代發展的，將被廢止或被修訂。從這個意義上講，即時清理不同于集中清理，它只有進行時，沒有完成時。因此，《制定條例》規定“黨內法規制定機關應適時對黨內法規進行清理，并根據清理情況及時對相關黨內法規做出修改、廢止等相關處理” 〔1 〕 （P12 ）。該項任務的完成建立在對黨內法規運行成效的準確評估之上。

三、建設：構建黨內法規體系的關鍵環節

構建黨內法規體系的目的是實現法規內部各構成部分、法規與法規之間、黨內法規與國家法律之間相互協調、相互支撐。從這個意義上講，黨內法規體系是法規“點”、“線”、“面”的有機統一。

（一）黨內法規“點”上體系性建設

黨內法規“點”上體系性建設主要針對為解決或規范某一問題或某種行為的單項法規而言，比如民主生活會、干部問責、職務任期等方面的法規。在內容上，價值滲透和內容科學是其基本要求。價值滲透就是將我黨執政理念貫穿法規制定、法規執行的全過程，以公平為導向，體現程序正義，注重人文關懷。任何一項黨內法規必然有其產生的現實環境，必然要為解決某一問題而存在，這是法規的外在需要;任何一項黨內法規必然要有一套思想理論作支撐，必然要為實現某一理想或價值而存在，這是法規的內在用意，二者缺一不可。黨內法規的外在需要必然會發生變動，但是滲透法規運行過程的內在用意即執政理念不會經常發生變化。黨內法規的這一特性可以有效規避“法規疏，滋生弊端;法規嚴，偏離初衷”的困境。內容科學是指法規內容與解決問題間的相適性。比如，在反腐敗法規建設中，內容科學體現為具體的法規條文與腐敗成因高度匹配。腐敗不僅與封建落后思想和資產階級腐朽思想的侵蝕有關，權力結構缺少嚴格劃分、權力運行缺少嚴格監督、權力使用缺少明確規范更為重要;腐敗不僅是“委托—代理”關系異化的問題，而且是“符號互動”的結果。因此，只有準確把握腐敗發生的內在機制和外在條件，反腐敗方面的法規建設才能做到“有的放矢”。

在形式上，黨內法規“點”應是實體性部分、程序性部分和保障性部分的有機統一，分別解決“做什么”、“怎么做”和“保障做”的問題。需要指出的是，黨內法規的上述統一，并不要求任何一項法規都必須具備這三種要素。對于一部分法規而言，可以通過制定細則的方式實現實體性、程序性和保障性的統一。

（二）黨內法規“線”上體系性建設

黨內法規“線”上體系性建設主要針對解決不同問題、規范不同行為的多項法規而言，主干法規完備、法規之間相互支撐、法規之間互不抵觸是其基本要求。

經過三十多年的改革和完善，我黨已初步形成了以黨章為核心，以黨的領導和黨的工作方面法規、組織建設方面法規、思想建設方面法規、作風建設方面法規、反腐倡廉建設方面法規和民主集中制方面法規為主要內容的黨內法規體系，黨組織工作、活動和黨員行為已基本實現了有法可依。一些基礎性法規已形成較為完善的體系，比如反腐倡廉建設法規。但是，在部分基礎性主干法規的建設問題上，任務依然艱巨，比如黨的領導和黨的工作方面的法規。《中國共產黨黨內法規制定工作五年規劃》中，列出了黨的領導和黨的工作方面的8項基礎性主干法規，即地方黨委工作制度、黨組工作制度、黨領導法制建設法規、意識形態工作方面法規、群眾工作方面法規、統一戰線方面法規、外事工作方面法規和軍隊政治工作法規。前四項基礎主干法規已基本或趨漸成熟。但是在后四項基礎主干法規的建設方面，仍處于初級階段，指導工作的規范仍僅限于決議、決定、意見、通知等規范性文件，權威性和約束力不強，亟待改進和完善。尤其是規范群眾工作、意識形態工作和統一戰線工作的法規亟需歸位。

法規之間相互支撐是指同一基礎法規中的主干法規之間、不同基礎法規上的主干法規之間相互配合。任何一項黨內法規的成立，絕非該項法規可以單獨成立，它必然要有其他法規作支撐;任何一項黨內法規的運行，也絕非該項法規可以單獨運行，它必然與其他法規發生聯系。比如落實黨員的罷免權。《關于黨內政治生活若干準則》規定“對于犯了嚴重錯誤拒不改正或不稱職的干部，黨員有權建議罷免或撤換” 〔6 〕 （P36 ）。《黨章》也對黨員的罷免權做出了明確規定，其第四條第四款規定黨員有權“要求罷免或撤換不稱職的干部” 〔5 〕 （P8 ）。無論在理論上還是在實踐中，黨員罷免權的行使需有兩個基本前提：第一，黨員知情權、選舉權、監督權和參與權得到切實保障;第二，存在暢通的黨員監督渠道。目前的實際情況是，盡管早在7年前中央就制定了《中國共產黨黨員權利保障條例》，但是“應然性”內容居多，而且黨員行使罷免權的配套法規也遲遲沒有出臺，致使至今尚未聽說有哪一個不稱職的領導干部是被普通黨員罷免或撤換的。從這個意義上講，不能實現黨內法規之間的相互支撐，形成完善的黨內法規體系就無從談起。

法規之間相互支撐是法規間的積極協調，法規之間互不抵觸是法規間的消極協調，這種消極協調包含兩層含義：同位法規之間不能相互矛盾，下位法規同上位法規之間不能相互抵觸;地方黨內法規、部門黨內法規不能與中央黨內法規相抵觸，地方黨內法規與部門黨內法規不能有沖突。黨內法規互有抵觸，一方面導致法規執行混亂;另一方面造成黨內法規的權威性下降。規避這種沖突，可以從主觀和客觀兩個方面共同努力。在主觀上，將清理后的黨內法規列入黨委（組）中心組學習內容，列入黨校、行政學院、干部學院和社會主義學院必修課，不斷增強黨員領導干部的法律意識和守法觀念，這是在法規制定前規避上述沖突的重要措施。在客觀上，建立和完善黨內法規備案審查制度，重點審查下位法規與上位法規之間、同位法規之間的協調性，這是在法規生效后對上述沖突的有效規避。

（三）黨內法規“面”上體系性建設

黨內法規“面”上體系性建設是為了實現黨內法規與國家法律之間相互協調。改革開放后，我國的社會主義法治建設沿著兩條線向前發展，一條是國家法治建設，一條是黨的制度建設。在法治和制度高度密集的今天，黨內法規與國家法律的相互協調問題，隨著依法治國戰略的再次提出，進一步凸現出來。如何處理兩種規范的關系，是對黨科學執政、依法執政能力的重大考驗。為此，必須堅持三條基本原則。

1.國家法律優先原則。《憲法》和《黨章》均對該原則做出明確界定：《憲法》第5條規定“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律” 〔8 〕 （P8 ），《黨章》在總綱中指出“黨必須在憲法和法律的范圍內活動” 〔5 〕 （P7 ）。堅持國家法律優先原則源于國家法律是黨在某一方面的路線、方針、政策的制度化和法律化的特性。黨的某一方面的方針政策“一旦被制定成法律，說明這件事非常重要，超出了一般政策的范疇” 〔9 〕 （P147 ）。從這個意義上講，憲法和法律是黨和人民共同意志的集中體現，遵守國家法律就是遵守黨的路線、方針和政策，就是遵守黨內法規。因此，黨內法規與國家法律沖突時應堅持國家法律優先的原則。國家法律優先原則體現在兩個方面：第一，黨內法規不能超越黨內立法的權限，即黨內法規不能對政黨之外組織和個人行為做出規定;第二，在條文規定上，黨內法規不能與國家法律相沖突。

2.適時將經過實踐檢驗，比較成熟的規定，依照法定程序上升為國家法律法規，更好地用法律規范權力的運行，約束干部的從政行為。將成熟的黨內法規上升為國家法律是中國特色社會主義法治發展的獨特路徑。從小處看，這解決了黨內法規與國家法律相互銜接的問題;在大處看，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要體現，是實現黨對國家政治、思想和組織領導的重要方式。

3.將順應潮流，合乎民意，經得起檢驗的核心執政理念上升為國家法律的價值追求。我國《憲法》以國家根本法的形式確立了中國特色社會主義理論體系的發展成果，成為歷史新時期黨和國家的指導思想在國家法制上的最高體現。這正是黨內法規與國家法律在核心價值上的相互協調。

具備內容科學、程序嚴密、配套完備等特點，僅表明法規的有效運行具有了現實可能，這種可能性能否轉變為現實還依賴于法規的運行環境。因此，我們應當正確處理三對關系，即黨內法規與政治領導層決心、毅力的關系，黨內法規與黨員遵紀守法意識的關系，黨內法規與權力結構的關系。

參考文獻：

〔1〕中國共產黨黨內法規制定條例〔Z〕.北京：人民出版社，2014.

〔2〕任鐵纓.如何更好地構建黨內法規制度體系〔J〕.中國黨政干部論壇，2014（2）.

〔3〕安徽省紀委研究室.反腐倡廉法規制度立法后評估問題研究〔J〕.中國監察，2011（8）.

〔4〕中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編（上）〔M〕.北京：中央文獻出版社，2014.

〔5〕中央辦公廳法規局，中紀委法規室，中組部辦公廳.中國共產黨黨內法規選編（2007-2012）〔G〕.北京：法律出版社，2012.

〔6〕中央辦公廳法規局，中紀委法規室，中組部辦公廳.中國共產黨黨內法規選編（1978-1996）〔G〕.北京：法律出版社，1996.

〔7〕中央辦公廳法規局，中紀委法規室，中組部辦公廳.中國共產黨黨內法規選編（2001-2007）〔G〕.北京：法律出版社，2009.

〔8〕國務院法制辦公室.中華人民共和國憲法〔Z〕.北京：中國法制出版社，2012.

〔9〕王振民.黨內法規制度體系建設的基本理論問題〔J〕.中國高校社會科學，2013（2）.

責任編輯 陳 鵑