“緊急狀態(tài)”的事實(shí)判定與法律規(guī)定

陳聰

〔摘要〕 “緊急狀態(tài)”是應(yīng)急法治中的一個(gè)關(guān)鍵概念，但我國(guó)現(xiàn)行法律條文中的“緊急狀態(tài)”一詞的含義并不明確和統(tǒng)一，易和戒嚴(yán)、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、突發(fā)事件等相近概念混淆，這在一定程度上影響了我國(guó)緊急狀態(tài)法律制度的建立與完善。受法律規(guī)制的“緊急狀態(tài)”，應(yīng)該是指一種法律狀態(tài)，是具有規(guī)范意義的法律概念，如將緊急狀態(tài)從文義上理解為緊急情勢(shì)導(dǎo)致的危機(jī)狀態(tài)，可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家緊急權(quán)力的不當(dāng)使用。對(duì)法律條文中作為事實(shí)狀態(tài)的緊急狀態(tài)，應(yīng)避免使用“緊急狀態(tài)”一詞，改用突發(fā)情況、危險(xiǎn)狀態(tài)、緊急情勢(shì)等相近詞語(yǔ)替代;要從根源上解決“緊急狀態(tài)”含義混亂問(wèn)題，還需進(jìn)一步厘清緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕 緊急狀態(tài)，事實(shí)狀態(tài)，法律狀態(tài)，緊急權(quán)力

〔中圖分類號(hào)〕D911.01 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）01-0109-06

〔收稿日期〕 2014-07-19

〔作者簡(jiǎn)介〕 陳 聰（1981-），男，江蘇大豐人，南京大學(xué)法學(xué)院博士生，解放軍理工大學(xué)法學(xué)教研室副教授，主要研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、憲法學(xué)。

實(shí)施緊急狀態(tài)是應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要舉措，“緊急狀態(tài)”亦是應(yīng)急法治中的一個(gè)關(guān)鍵概念。然而，我國(guó)現(xiàn)行法律中的“緊急狀態(tài)”一詞很容易和戒嚴(yán)、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、突發(fā)事件等相近概念混淆?！熬o急狀態(tài)”這一法律概念，究竟意指法律設(shè)定的一種法律狀態(tài)，還是自然或社會(huì)形成的事實(shí)狀態(tài)，在特定法律條文中并不清楚。概念界定的混亂不僅影響著緊急狀態(tài)法律體系的建立，也制約著相關(guān)學(xué)術(shù)研究的深入，并對(duì)緊急狀態(tài)這一特殊時(shí)期的權(quán)力行使產(chǎn)生消極影響。“概念乃是解決法律問(wèn)題所必需的和必不可少的工具。沒(méi)有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問(wèn)題?！??！? 〕 （P504 ）本文探尋“緊急狀態(tài)”一詞具有的兩種不同含義，結(jié)合我國(guó)相關(guān)法律條文，分析“緊急狀態(tài)”法律概念的混亂問(wèn)題，并嘗試提出“緊急狀態(tài)”含義混亂的解決之道。

一、作為法律狀態(tài)“緊急狀態(tài)”與作為事實(shí)狀態(tài)“緊急狀態(tài)”的區(qū)別

法治是正常法治與非常法治之和。在正常狀態(tài)下，法治社會(huì)主要通過(guò)在法律范圍內(nèi)的自我調(diào)節(jié)自動(dòng)運(yùn)行著，除非出現(xiàn)違法情形，政府一般沒(méi)有理由干預(yù)或侵犯公民的各項(xiàng)權(quán)利。但由于自然或人為的原因出現(xiàn)了一些緊急性的情況，社會(huì)單靠自身的力量無(wú)法維持正常秩序，國(guó)家安全受到威脅時(shí)，政府必須積極干預(yù)以解除社會(huì)危難?！? 〕 （P346 ）可以說(shuō)，我國(guó)2004年“緊急狀態(tài)”入憲進(jìn)一步完善了我國(guó)非常狀態(tài)下的憲法秩序，即便是在非常狀態(tài)下，國(guó)家和社會(huì)仍然應(yīng)以法治的形式運(yùn)轉(zhuǎn)。

按照我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，憲法規(guī)定的“緊急狀態(tài)”和“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”是一種相對(duì)于平常狀態(tài)的法律狀態(tài)，因此，憲法意義上的“緊急狀態(tài)”與作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是有所區(qū)別的。自然災(zāi)害、社會(huì)危機(jī)等公共危機(jī)都可能導(dǎo)致社會(huì)秩序紊亂而異于常態(tài)，使國(guó)家或國(guó)家的某一區(qū)域出現(xiàn)一種客觀存在的緊急事實(shí)狀態(tài)，這是一種自然狀態(tài)。為了應(yīng)對(duì)這種客觀存在的事實(shí)狀態(tài)，政府往往會(huì)宣布進(jìn)入為法律規(guī)制的“緊急狀態(tài)”，這是一種法律狀態(tài)。危機(jī)或危險(xiǎn)出現(xiàn)是事實(shí)“緊急狀態(tài)”的發(fā)生原因，而出現(xiàn)事實(shí)狀態(tài)“緊急狀態(tài)”是進(jìn)入憲法狀態(tài)“緊急狀態(tài)”的原因。兩者有著明顯的差異和區(qū)別：

第一，兩者性質(zhì)不同。出現(xiàn)作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是自然事實(shí)，該“緊急狀態(tài)”是一個(gè)描述性的概念;進(jìn)入作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是制度事實(shí)，該“緊急狀態(tài)”是一個(gè)規(guī)范性的概念。無(wú)論是自然災(zāi)害還是社會(huì)事件，都有可能引發(fā)某一國(guó)家或地區(qū)出現(xiàn)作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”，這種事實(shí)狀態(tài)的出現(xiàn)并不是人們理性安排的結(jié)果。但進(jìn)入作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是國(guó)家或政府為應(yīng)對(duì)事實(shí)的“緊急狀態(tài)”而理性決策的結(jié)果，是“主權(quán)者的命令”。

第二，兩者的發(fā)生原因不同。事實(shí)狀態(tài)“緊急狀態(tài)”的出現(xiàn)基于自然、社會(huì)原因，如雪災(zāi)、洪水、地震等自然災(zāi)害，動(dòng)植物疫情、傳染病等公共衛(wèi)生事件，暴亂、騷亂、恐怖襲擊等社會(huì)安全事件，到達(dá)一定的嚴(yán)重程度都可能引發(fā)出現(xiàn)事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”。而要進(jìn)入法律狀態(tài)的緊急狀態(tài)，不僅需要有客觀現(xiàn)實(shí)的危機(jī)存在，還需要國(guó)家或政府按照法定程序決定進(jìn)入。某種程度上，進(jìn)入法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是國(guó)家對(duì)事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”的應(yīng)對(duì)措施。進(jìn)入法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”涉及權(quán)力的擴(kuò)張和集中、權(quán)利的克減與限制，甚至?xí)?dǎo)致憲法的變遷。〔3 〕 （P86 ）因此，進(jìn)入法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”面臨國(guó)際人權(quán)法和國(guó)內(nèi)法的嚴(yán)格程序限制，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家或政府按照法定程序進(jìn)行審查、決定、公布和監(jiān)督。

第三，兩者引發(fā)的法律后果不同。出現(xiàn)作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”一般不會(huì)當(dāng)然地影響相關(guān)法律規(guī)范的效力，不會(huì)直接導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力的變化和公民權(quán)利的限制。但一旦進(jìn)入作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”，勢(shì)必會(huì)影響部分法律規(guī)范的效力，一些法律規(guī)范將休眠，而另一些應(yīng)對(duì)危機(jī)的法律規(guī)范將蘇醒。國(guó)家的公權(quán)力也會(huì)依法被擴(kuò)大，公民的權(quán)利將受到一定程度的克減。為了拯救和重建面臨危機(jī)的法律秩序，憲政秩序也會(huì)做出退讓。當(dāng)然，出現(xiàn)作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”也會(huì)引發(fā)一系列法律關(guān)系的變化，如引起民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的發(fā)生、變更和消滅，但一般不會(huì)直接導(dǎo)致憲法法律關(guān)系的變化。進(jìn)入作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”會(huì)立即引起憲法權(quán)利和憲法義務(wù)的變更。

第四，兩者出現(xiàn)和消失的時(shí)間有先后。雖然兩者的出現(xiàn)存在著密切相關(guān)性，但由于兩者的性質(zhì)一個(gè)是自然事件或社會(huì)事件，另一個(gè)是國(guó)家的法律行為，兩者出現(xiàn)的時(shí)間一般是不一致的。在通常情況下，先出現(xiàn)由突發(fā)事件或危機(jī)產(chǎn)生的作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”，然后國(guó)家通過(guò)法定程序決定進(jìn)入“緊急狀態(tài)”;當(dāng)緊急情勢(shì)有所緩解，作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”轉(zhuǎn)變?yōu)檎顟B(tài)后，國(guó)家通過(guò)法定程序決定解除“緊急狀態(tài)”。在這里，事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”的發(fā)生和消失原因，事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”的出現(xiàn)和消失均早于法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”。但是，這樣的分析僅僅停留在“應(yīng)該是什么”。在現(xiàn)實(shí)中，兩者出現(xiàn)的時(shí)間還有以下幾種可能：事實(shí)的“緊急狀態(tài)”出現(xiàn)后，國(guó)家遲遲不進(jìn)入法律狀態(tài)，這時(shí)國(guó)家和公民仍然適用平時(shí)狀態(tài)下的規(guī)則，國(guó)家可能難以集中行政權(quán)應(yīng)對(duì)，國(guó)家的安全將會(huì)受到威脅。同樣，事實(shí)的“緊急狀態(tài)”并未消失前，國(guó)家提前退出“緊急狀態(tài)”，結(jié)果也是如此。另外一種情況是，事實(shí)的“緊急狀態(tài)”并未出現(xiàn)，國(guó)家主觀臆想危險(xiǎn)即將來(lái)臨，或借口國(guó)家安全受到威脅，宣布進(jìn)入法律的“緊急狀態(tài)”，這會(huì)造成緊急狀態(tài)法律制度的濫用，會(huì)使得緊急狀態(tài)制度成為專制的借口和公民權(quán)利的“絞肉機(jī)”。除了假想的“緊急狀態(tài)”之外，在事實(shí)的“緊急狀態(tài)”消失后，國(guó)家如果遲遲不解除法律的“緊急狀態(tài)”，恢復(fù)正常的憲政秩序，同樣會(huì)造成緊急狀態(tài)制度的濫觴。

第五，兩者出現(xiàn)的地域范圍可能有差別。憲法意義的“緊急狀態(tài)”只能是一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的法律狀態(tài)，而作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”可能在任何國(guó)家和地區(qū)出現(xiàn)，甚至可以在若干國(guó)家同時(shí)出現(xiàn)。由于事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是事件，可能發(fā)生在任何地域，如自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)事件都可能波及數(shù)個(gè)國(guó)家，所以它的影響和作用并不以主權(quán)國(guó)家的疆界或管轄范圍為限。作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”由主權(quán)國(guó)家宣布進(jìn)入，其效力及于主權(quán)國(guó)家內(nèi)部部分或全部地區(qū)，無(wú)法突破國(guó)界。緊急狀態(tài)所導(dǎo)致的特殊狀態(tài)以及基于此種狀態(tài)而采取的應(yīng)急措施和人權(quán)克減只能是針對(duì)本國(guó)公民、團(tuán)體和其他組織。即便一國(guó)進(jìn)入這種緊急狀態(tài)后有權(quán)對(duì)他國(guó)艦船或相關(guān)公民采取一定措施，其法律依據(jù)也只是國(guó)際法上的規(guī)定。

第六，對(duì)兩者防范和規(guī)制的方法不一樣。兩種含義的“緊急狀態(tài)”都有可能對(duì)人們的權(quán)利造成侵害和影響，但人們應(yīng)對(duì)的方法是不一樣的。對(duì)于作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”的防范和規(guī)制包括兩個(gè)方面：一方面是通過(guò)自然科學(xué)的方法對(duì)其進(jìn)行防范，如在醫(yī)學(xué)上研究某些嚴(yán)重傳染病的預(yù)防和治療方法、在災(zāi)害學(xué)上研究自然災(zāi)害的預(yù)報(bào)及應(yīng)對(duì)等;另一方面則是通過(guò)社會(huì)科學(xué)研究來(lái)應(yīng)對(duì)和治理，如建立和完善突發(fā)事件應(yīng)急制度等。而對(duì)于防范和規(guī)制作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”的侵害則主要采用社會(huì)科學(xué)的方法，如通過(guò)建立憲法上的緊急狀態(tài)制度、嚴(yán)格進(jìn)入緊急狀態(tài)的程序、限制緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減等方式防范在該“緊急狀態(tài)”下國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的威脅。

二、現(xiàn)行法律條文中不同含義的“緊急狀態(tài)”

在我國(guó)現(xiàn)行法律條文中“緊急狀態(tài)”屬于法律概念。與一般概念不同，法律概念“不是設(shè)計(jì)出來(lái)描寫事實(shí)” 〔4 〕 （P66-67），其不僅是規(guī)范的載體也是規(guī)范本身。法律概念不是僅由簡(jiǎn)單的日常用語(yǔ)意義而取得，因?yàn)椤胺杀仨氃跇?gòu)成要件中定位、決定以及評(píng)價(jià)，亦即，法律必須以當(dāng)為為基礎(chǔ)” 〔5 〕 （P150 ）。正因?yàn)榉筛拍瞠?dú)特于一般概念的特點(diǎn)，法律概念通常具有明確的定義和應(yīng)用范圍，其定義方式一般有如下幾種：（1）直接定義法，對(duì)于某些重要的法律概念，在法律條文中直接對(duì)其定義。（2）補(bǔ)充定義法，在法律適用中就有爭(zhēng)議的概念進(jìn)行定義。（3）省略定義法，法律概念中使用的語(yǔ)詞為普通語(yǔ)言學(xué)中通用的詞匯，而概念本身又無(wú)其他特定的法律上的含義，一般情況下這類概念就無(wú)須進(jìn)行定義。〔6 〕 （P104 ）在我國(guó)，對(duì)于“緊急狀態(tài)”法律概念一直采取的是省略定義法，以表示“非常緊張的形勢(shì)”，其含義和日常用語(yǔ)非常接近。在2004年修憲之后，“緊急狀態(tài)”一語(yǔ)以憲法法律狀態(tài)的含義進(jìn)入法律條文，意指憲法所規(guī)范的一種法律狀態(tài)。由此該詞具備了更多的規(guī)范意義，與日常用語(yǔ)的含義大相徑庭。但是我國(guó)對(duì)該概念的定義仍然采取省略定義法，并沒(méi)有專門規(guī)定其特殊含義。于是在我國(guó)法律體系中，兩種不同含義的法律概念采用了同一語(yǔ)詞來(lái)表達(dá)。對(duì)我國(guó)法律條文中的“緊急狀態(tài)”一詞進(jìn)行考察，一部分“緊急狀態(tài)”意指一種法律狀態(tài)，而另一些“緊急狀態(tài)”則是指事實(shí)狀態(tài)，此外還有一些“緊急狀態(tài)”的含義則難以判斷。

（一）現(xiàn)行法律條文中作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”。包括憲法在內(nèi)的一系列法律規(guī)范中的“緊急狀態(tài)”是指一種法律狀態(tài)，這些法律規(guī)范也構(gòu)成了我國(guó)緊急狀態(tài)法律制度的主體。2004年憲法修正案第二十六條、第二十七條、第二十八條規(guī)定的“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)”、“決定進(jìn)入緊急狀態(tài)”即是此類含義“緊急狀態(tài)”的代表，憲法的這三個(gè)條款也是緊急狀態(tài)法律制度的最高法源。憲法以國(guó)家根本法的形式規(guī)定了緊急狀態(tài)，使得緊急狀態(tài)成為一項(xiàng)法律制度。

2007年11月1日起施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也規(guī)定了“緊急狀態(tài)”，該法第六十九條規(guī)定“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會(huì)秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會(huì)危害，需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定”。制定《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是為了完善我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)急，突發(fā)事件應(yīng)急仍然屬于正常法治的范疇。第六十九條的規(guī)定排除了該法在緊急狀態(tài)下的適用，明確了突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制與實(shí)施緊急狀態(tài)的界限，該法中出現(xiàn)的“緊急狀態(tài)”一詞也是指憲法規(guī)定的法律狀態(tài)。

其他的法律條文中，有一些“緊急狀態(tài)”也是意指憲法規(guī)定的法律狀態(tài)。如《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第18條第4款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)政府不能控制的危及國(guó)家統(tǒng)一或安全的動(dòng)亂而決定香港特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，中央人民政府可發(fā)布命令將有關(guān)全國(guó)性法律在香港特別行政區(qū)實(shí)施。”《治安管理處罰法》第五十條：“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（一）拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的?！薄吨腥A人民共和國(guó)和日本國(guó)關(guān)于鼓勵(lì)和相互保護(hù)投資協(xié)定》第六條：“締約任何一方國(guó)民和公司，在締約另一方境內(nèi)，由于發(fā)生敵對(duì)行為或國(guó)家緊急狀態(tài)而使其投資財(cái)產(chǎn)、收益或與投資有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)受到損害，如該締約另一方就發(fā)生敵對(duì)行為或國(guó)家緊急狀態(tài)而采取任何措施時(shí)，享受不低于第三國(guó)國(guó)民和公司的待遇。”①

緊急狀態(tài)法律規(guī)制中的“緊急狀態(tài)”應(yīng)該是指作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”。法律規(guī)范是由語(yǔ)言所組成的，是一種“有實(shí)際性、有效性語(yǔ)言結(jié)構(gòu)，是一種以達(dá)到在同一個(gè)社群生活的意見(jiàn)一致或理解對(duì)手的溝通技術(shù)”?！? 〕 （P172） 法律規(guī)范中有法律意義的語(yǔ)言我們稱之為法律概念。從發(fā)生學(xué)的角度來(lái)看，法律概念大致經(jīng)由三種方式產(chǎn)生：繼承、革新與創(chuàng)造。有些法律概念來(lái)源于日常用語(yǔ)，是對(duì)日常用語(yǔ)中的某些概念賦予特定的法律意義而形成的，如作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”;有些法律概念則是在歷史過(guò)程中演變、繼承過(guò)來(lái)的;還有些法律概念是由立法者創(chuàng)設(shè)和規(guī)制的，通過(guò)在法律規(guī)定中賦予某些新的語(yǔ)詞以特定的法律意義而形成的，如作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”。法律概念使用的語(yǔ)詞系統(tǒng)與日常生活的語(yǔ)詞系統(tǒng)具有緊密聯(lián)系，法律語(yǔ)言與日常語(yǔ)言的交互溝通是“事實(shí)與規(guī)范互相合致確定的可能” 〔5 〕 （P175）?？挤蚵J(rèn)為，“法律語(yǔ)言，也必須是一種活生生的、兩個(gè)面相化的語(yǔ)言。否則，它將無(wú)法有一個(gè)向日常語(yǔ)言、市民語(yǔ)言的延續(xù)線。像任何的專業(yè)語(yǔ)言般，法律語(yǔ)言不能與日常生活語(yǔ)言任意的遠(yuǎn)離?！?〔5 〕 （P187）因此，即便是立法者創(chuàng)設(shè)和規(guī)制的規(guī)范性較強(qiáng)的法律概念仍然和日常語(yǔ)詞有著密切的聯(lián)系，這也是同一法律概念含義豐富的原因。

然而，一種法律概念的制定本質(zhì)在于“規(guī)范其所存在之社會(huì)的行為，而不在于描寫其所存在之社會(huì)” 〔4 〕 （P66-67）。法律概念是立法者制定出來(lái)對(duì)社會(huì)生活的規(guī)范，該規(guī)范內(nèi)容將涉及被規(guī)范對(duì)象的權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容劃分，所以其與一般生活概念系統(tǒng)具有根本的不同?！? 〕在一般情況下，概念大致可被分為描述性的和規(guī)范性的。作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是從日常用語(yǔ)中演變而來(lái)的，描述性較強(qiáng);作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是由立法者創(chuàng)設(shè)和規(guī)制的，規(guī)范性較強(qiáng)。憲法統(tǒng)領(lǐng)下的緊急狀態(tài)法律制度中的“緊急狀態(tài)”一詞，作為緊急狀態(tài)法律制度中的核心法律概念，盡管和日常語(yǔ)詞有著密切的聯(lián)系，但其規(guī)范性較強(qiáng)，概念本身就影響著大量權(quán)利義務(wù)關(guān)系的設(shè)定和變化。作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”盡管也會(huì)或多或少地表現(xiàn)出規(guī)范的意義，蘊(yùn)涵著規(guī)范對(duì)象的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，但其法律概念本身主要是描述性的，在和其他語(yǔ)詞組合構(gòu)成法律規(guī)則時(shí)具有一定的規(guī)范性，與緊急狀態(tài)法律制度無(wú)關(guān)。在某一法律制度包含的法律條文內(nèi)部，法律概念的含義應(yīng)該是一致和確定的。因此，我國(guó)緊急狀態(tài)法律制度中的“緊急狀態(tài)”概念，只能是作為憲法法律狀態(tài)的緊急狀態(tài)。

（二）現(xiàn)行法律條文中作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”。除了緊急狀態(tài)法律規(guī)制中的“緊急狀態(tài)”之外，還有大量法律條文之中的“緊急狀態(tài)”是指一種自然事實(shí)狀態(tài)。盡管2004年的憲法修正案將“戒嚴(yán)”改為“緊急狀態(tài)”，戒嚴(yán)作為法律用語(yǔ)退出憲法文本，代之以緊急狀態(tài)。但我國(guó)1996年3月1日起施行的《戒嚴(yán)法》并未被廢止，《戒嚴(yán)法》的第二條和第十二條均含有“緊急狀態(tài)”一詞?！督鋰?yán)法》第二條規(guī)定，“在發(fā)生嚴(yán)重危及國(guó)家的統(tǒng)一、安全或者社會(huì)公共安全的動(dòng)亂、暴亂或者嚴(yán)重騷亂，不采取非常措施不足以維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)時(shí)，國(guó)家可以決定實(shí)行戒嚴(yán)?！钡谑l規(guī)定，“根據(jù)本法第二條規(guī)定實(shí)行戒嚴(yán)的緊急狀態(tài)消除后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除戒嚴(yán)。解除戒嚴(yán)的程序與決定戒嚴(yán)的程序相同?！痹凇督鋰?yán)法》中，“緊急狀態(tài)”是指一定程度的“動(dòng)亂、暴亂或者嚴(yán)重騷亂”等，是一種客觀存在的事實(shí)狀態(tài)，或稱緊急情勢(shì)，是國(guó)家決定進(jìn)入戒嚴(yán)法律狀態(tài)的前提。②

包含作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”一詞還有下列法規(guī)或規(guī)范性文件：《國(guó)家核應(yīng)急預(yù)案》7.1.8 ：“應(yīng)急。需要立即采取某些超出正常工作程序的行動(dòng)，以避免事故發(fā)生或減輕事故后果的狀態(tài)，有時(shí)也稱為緊急狀態(tài);同時(shí)也泛指立即采取超出正常工作程序的行動(dòng)。”《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》7.1：“環(huán)境應(yīng)急：針對(duì)可能或已發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件需要立即采取某些超出正常工作程序的行動(dòng)，以避免事件發(fā)生或減輕事件后果的狀態(tài)，也稱為緊急狀態(tài);同時(shí)也泛指立即采取超出正常工作程序的行動(dòng)?！薄渡虾Ｊ熊壍澜煌ü芾?xiàng)l例》第三十五條：“禁止下列危害軌道交通設(shè)施的行為：（一）非緊急狀態(tài)下動(dòng)用緊急或者安全裝置。”《廈門市城市供水節(jié)水條例》第八條：“市人民政府應(yīng)當(dāng)建立城市供水安全保障體系、緊急狀態(tài)管制機(jī)制和供水應(yīng)急預(yù)案，確保城市供水安全?！薄逗颖笔∈〖?jí)預(yù)算管理規(guī)定》第五十三條：“在發(fā)生突發(fā)公共事件或者其他難以預(yù)見(jiàn)的緊急狀態(tài)時(shí)，因預(yù)備費(fèi)不足需要增加財(cái)政支出的，由省財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門提出應(yīng)急支出預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)省人民政府決定執(zhí)行，然后報(bào)省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議備案。”

作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”大量出現(xiàn)在各類法律條文中，容易引起法律概念的混淆，影響憲法下緊急狀態(tài)法律制度的完善與運(yùn)行。同時(shí)，作為事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”幾乎都出現(xiàn)在突發(fā)事件應(yīng)急法律制度中，由于突發(fā)事件應(yīng)急法律制度與緊急狀態(tài)法律規(guī)制有一定的關(guān)聯(lián)，更容易造成法律含義的混亂。2004年憲法修改以后，緊急狀態(tài)法律規(guī)制已經(jīng)成為我國(guó)非常法治中的重要制度，事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”作為一種更接近生活用語(yǔ)的語(yǔ)詞，頻繁出現(xiàn)在我國(guó)現(xiàn)行的法律條文之中，可能會(huì)影響法律制度的邏輯性，也給實(shí)踐中法律的適用帶來(lái)不必要的障礙。尤其是進(jìn)入作為法律狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”是國(guó)家行使緊急權(quán)的必要條件，而事實(shí)狀態(tài)的“緊急狀態(tài)”在我國(guó)法律條文中頻繁出現(xiàn)導(dǎo)致國(guó)家緊急權(quán)的濫用或錯(cuò)用成為可能。

（三）現(xiàn)行法律條文中其他含義或含義不明的“緊急狀態(tài)”。除了以上分析的兩種含義的“緊急狀態(tài)”之外，還有一些法律條文中的“緊急狀態(tài)”既不是憲法規(guī)定的法律狀態(tài)，也不是日常用語(yǔ)意義的事實(shí)狀態(tài)。如1988年10月27日頒布的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)水利部關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要的通知》規(guī)定：“蓄滯洪區(qū)所在地方人民政府負(fù)責(zé)組織與指揮撤離。分洪時(shí)可宣布緊急狀態(tài)，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)維持社會(huì)治安。鄉(xiāng)村基層干部要在統(tǒng)一指揮下，具體負(fù)責(zé)居民的撤離與安置工作?！痹撏ㄖ幸?guī)定政府“宣布緊急狀態(tài)”，由“宣布”一詞可以判斷該通知中的“緊急狀態(tài)”是政府理性決策的結(jié)果，不是客觀存在的事實(shí)狀態(tài)。但是，根據(jù)我國(guó)憲法，只有國(guó)家主席才有權(quán)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，地方人民政府是無(wú)權(quán)“宣布緊急狀態(tài)”的。由于該通知是在2004年緊急狀態(tài)入憲之前制定的，因此該通知制定之時(shí)并不與憲法沖突，只不過(guò)由于憲法的修改而沒(méi)有及時(shí)修改或清理而違憲了，但在憲法修改之后，這類法律文件也應(yīng)該及時(shí)地修改或清理。

另外，還有一些法律條文中的“緊急狀態(tài)”的含義難以判斷，如《專利法》第四十九條：“在國(guó)家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時(shí)，或者為了公共利益的目的，國(guó)務(wù)院專利行政部門可以給予實(shí)施發(fā)明專利或者實(shí)用新型專利的強(qiáng)制許可?！薄都呻娐凡紙D設(shè)計(jì)保護(hù)條例》第二十五條：“在國(guó)家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時(shí)，或者為了公共利益的目的，或者經(jīng)人民法院、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)督檢查部門依法認(rèn)定布圖設(shè)計(jì)權(quán)利人有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為而需要給予補(bǔ)救時(shí)，國(guó)務(wù)院知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政部門可以給予使用其布圖設(shè)計(jì)的非自愿許可。”這兩個(gè)法律條文中都出現(xiàn)了“緊急狀態(tài)”一詞，但很難判斷其意指事實(shí)狀態(tài)還是法律狀態(tài)。從《專利法》等法律條文的立法本意和強(qiáng)制許可的性質(zhì)來(lái)看，在所有的緊急情況下都可以實(shí)施強(qiáng)制許可;但立法者將“緊急狀態(tài)”和“非常情況”并列列舉，并使用了選擇性的連詞“或”，說(shuō)明在這里“緊急狀態(tài)”具有區(qū)別于“非常情況”的含義。不同法律概念的確定性程度是不一致的，按法律概念的確定性程度不同，法律概念可以分為確定性概念和不確定性概念?！? 〕 （P287 ）確定性法律概念通常指有明確的法律確定其含義的概念，這些概念的解釋不允許自由裁量，只能依法而釋;不確定法律概念指沒(méi)有明確的法律確定其含義，在運(yùn)用時(shí)需要法官或執(zhí)法者運(yùn)用自由裁量權(quán)解釋的概念。盡管絕對(duì)的確定性概念在法律概念中少之又少，但在某一法律制度內(nèi)部，法律概念的過(guò)度模糊和混淆會(huì)造成法律的歧義與不統(tǒng)一。法律概念承擔(dān)了法律所應(yīng)有的穩(wěn)定社會(huì)秩序的責(zé)任，一定程度上也迎合了人們對(duì)法的安定性的追求。法律概念的確定性并由此而促進(jìn)的法律規(guī)則的確定性和可預(yù)測(cè)性是維護(hù)法律安定、確定和正義等基本價(jià)值的前提。像此類含義不明的“緊急狀態(tài)”影響了法律的確定性。

三、“緊急狀態(tài)”含義混亂的解決之道

“緊急狀態(tài)”含義的混亂不但影響著緊急狀態(tài)法律體系的完善，而且對(duì)于特殊時(shí)期國(guó)家緊急權(quán)的規(guī)范行使也會(huì)產(chǎn)生消極影響。兩種不同含義的緊急狀態(tài)的一個(gè)顯著區(qū)別在于是否具備特定的程序性要件。事實(shí)的“緊急狀態(tài)”是客觀形成的自然狀態(tài)，是自然、社會(huì)運(yùn)動(dòng)發(fā)展的結(jié)果;而規(guī)范的“緊急狀態(tài)”是國(guó)家設(shè)計(jì)并在特殊時(shí)期啟動(dòng)的法律制度。一項(xiàng)規(guī)范的“緊急狀態(tài)”的實(shí)施必須經(jīng)由嚴(yán)格的程序限制，通過(guò)嚴(yán)格的法律程序，可以抑制決定者的恣意。我國(guó)憲法規(guī)定“全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院有權(quán)依據(jù)憲法決定進(jìn)入緊急狀態(tài)，國(guó)家主席有權(quán)依據(jù)憲法宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)”，就是通過(guò)規(guī)定緊急狀態(tài)的決定者和宣告者來(lái)防止國(guó)家緊急權(quán)的濫用?！? 〕 （P97 ）同時(shí)，制度中的程序本身也可以構(gòu)成公民的程序性權(quán)利，程序中履行程序者的義務(wù)也可以推定為當(dāng)事人的權(quán)利。〔9 〕 （P215 ）但是，“緊急狀態(tài)”含義的混亂卻會(huì)導(dǎo)致進(jìn)入“緊急狀態(tài)”的程序性要件在實(shí)踐中被忽視，很易出現(xiàn)以事實(shí)“緊急狀態(tài)”為名，行規(guī)范“緊急狀態(tài)”之實(shí)的狀況。消除“緊急狀態(tài)”含義的混亂，是完善我國(guó)緊急狀態(tài)法制的前提性任務(wù)，具體采用以下兩方面的思路。

（一）對(duì)法律條文中作為事實(shí)狀態(tài)的緊急狀態(tài)，避免使用“緊急狀態(tài)”一詞，改用突發(fā)情況、危險(xiǎn)狀態(tài)、緊急情勢(shì)等其他相近詞語(yǔ)替代。從前文的論述中我們可以得知：盡管詞匯學(xué)上的“緊急狀態(tài)”具有不同的含義，且我國(guó)現(xiàn)行法律條文中的“緊急狀態(tài)”含義也不統(tǒng)一，但是緊急狀態(tài)法律制度中的“緊急狀態(tài)”只能是指憲法規(guī)定的特定法律狀態(tài)。緊急狀態(tài)法律制度中的“緊急狀態(tài)”法律概念的含義應(yīng)該是明確的，即它是突發(fā)事件導(dǎo)致公共危機(jī)且運(yùn)用常規(guī)手段難以控制之際經(jīng)過(guò)國(guó)家正式宣布后按照特別程序廣泛運(yùn)用緊急權(quán)力應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的一種特殊社會(huì)狀態(tài)，從本質(zhì)上講它是法律狀態(tài)而不是事實(shí)狀態(tài)。〔10 〕 （P47）

考察我國(guó)相關(guān)法律條文，作為事實(shí)狀態(tài)的緊急狀態(tài)幾乎都表示了一種緊急情況或者危險(xiǎn)狀態(tài)，這是一種典型的自然狀態(tài)。但既然憲法將緊急狀態(tài)作為一種法律狀態(tài)來(lái)使用，緊急狀態(tài)成為憲法上的一個(gè)特有詞匯，那么對(duì)于一般意義上的作為事實(shí)狀態(tài)的緊急情況，則不宜也用“緊急狀態(tài)”一詞來(lái)表達(dá)。在立法中完全可以避開(kāi)“緊急狀態(tài)”一詞，改用突發(fā)情況、危險(xiǎn)狀態(tài)、緊急情勢(shì)等其它相近詞語(yǔ)替換，含義表達(dá)不受影響。這一方面可以防止不同法律概念的混同，另一方面也可以防范國(guó)家緊急權(quán)的濫用或錯(cuò)用。比如，前述《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》中“非緊急狀態(tài)下動(dòng)用緊急或者安全裝置”的規(guī)定，依此可以修改成“非緊急情勢(shì)下動(dòng)用緊急或者安全裝置”。如此，“緊急情勢(shì)”就不會(huì)誤解成憲法中的作為法律狀態(tài)的緊急狀態(tài)，實(shí)踐中也不會(huì)引發(fā)進(jìn)入緊急狀態(tài)的法律后果。這樣，在法律條文中，法律狀態(tài)與事實(shí)狀態(tài)采用不同的語(yǔ)言來(lái)表達(dá)。緊急狀態(tài)為法律狀態(tài)，而突發(fā)情況、危險(xiǎn)狀態(tài)或緊急情勢(shì)為自然狀態(tài)，在法律適用時(shí)便可避免混同。同時(shí)，我國(guó)法律條文中還存在著一些其他含義或含義不明的“緊急狀態(tài)”，這主要是由于有關(guān)法律的修改或立法技術(shù)問(wèn)題所引起的。對(duì)這類“緊急狀態(tài)”，也應(yīng)及時(shí)予以修改?；?qū)⒅畾w入憲法緊急狀態(tài)法律制度之下;或改用突發(fā)情況、危險(xiǎn)狀態(tài)、緊急情勢(shì)等其它詞語(yǔ)替換，將其含義明確為一種客觀存在的事實(shí)狀態(tài)。

（二）從根源上解決“緊急狀態(tài)”含義混亂問(wèn)題，還需進(jìn)一步厘清緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的關(guān)系。語(yǔ)言含義的豐富性是“緊急狀態(tài)”含義混亂的表層原因，但從深層次上看，根本原因還是在于我國(guó)的緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的關(guān)系尚不明晰。作為事實(shí)狀態(tài)的緊急狀態(tài)與作為法律狀態(tài)的緊急狀態(tài)的交織混同，折射出的是緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的糾纏不清。從理論上看，緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制在我國(guó)法律體系中的定位是不一樣的，其權(quán)力基礎(chǔ)也有所區(qū)別。緊急狀態(tài)法律規(guī)制的權(quán)力基礎(chǔ)是國(guó)家緊急權(quán)，是一種緊急危難之時(shí)的特殊權(quán)力，而突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的權(quán)力基礎(chǔ)是行政應(yīng)急權(quán)，本質(zhì)上還屬于一般的行政權(quán)力。因此，緊急狀態(tài)法律規(guī)制以憲法中的緊急狀態(tài)條款為統(tǒng)領(lǐng)，突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為統(tǒng)領(lǐng)，二者是兩套不同的法律制度。但在相關(guān)實(shí)踐中，緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制往往被看成是相互交叉融合的法律制度，作為事實(shí)狀態(tài)的緊急狀態(tài)與作為法律狀態(tài)的緊急狀態(tài)的混同就是這一傾向的產(chǎn)物。突發(fā)事件應(yīng)急以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為統(tǒng)領(lǐng)，包括自然災(zāi)害類應(yīng)急法律法規(guī)、事故災(zāi)難類應(yīng)急法律法規(guī)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件類應(yīng)急法律法規(guī)、社會(huì)安全事件類應(yīng)急法律法規(guī)等各類法律法規(guī)。這些法律法規(guī)中頻繁使用了“緊急狀態(tài)”一詞。事實(shí)上，緊急狀態(tài)是對(duì)突發(fā)事件導(dǎo)致的公共危機(jī)發(fā)展到更深程度時(shí)選擇確立的一種法律擬制狀態(tài)，屬憲法中的非常法治范疇，而突發(fā)事件應(yīng)急仍然屬于憲法中的正常法治。在現(xiàn)代生活中，我們對(duì)任何一個(gè)社會(huì)問(wèn)題要獲得準(zhǔn)確的理解，就必須首先要求語(yǔ)言表達(dá)上的明晰性。〔11 〕同樣，語(yǔ)言表達(dá)的明晰也依賴于法律概念的清晰。因此，厘清緊急狀態(tài)法律規(guī)制與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的關(guān)系，將“緊急狀態(tài)”作為緊急狀態(tài)法律規(guī)制中的核心概念，突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中避免涉及“緊急狀態(tài)”，方可從根源上解決“緊急狀態(tài)”含義混亂問(wèn)題。

注 釋：

①我國(guó)現(xiàn)行的包含“緊急狀態(tài)”一語(yǔ)的法律文本遠(yuǎn)不止此處的列舉。為了研究的方便，筆者僅擷取了其中有代表性的一部分作為分析的對(duì)象。

②2004年修憲以后，“戒嚴(yán)”這樣一種國(guó)家法律行為在《憲法》中已經(jīng)找不到依據(jù)，隨之《戒嚴(yán)法》的合憲性也受到了一定的懷疑。但這并非本文所討論的主題，本文僅對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律文本中的“緊急狀態(tài)”語(yǔ)詞進(jìn)行分析。

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責(zé)任編輯 楊在平