干預追責：司法獨立保障的擴展與提升

〔摘要〕 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，司法機關之外的領導干部和司法機關內部人員，在干預司法審判時都要追究其責任。從制度發展的角度來看，最高人民法院確立的過問登記制是干預追責制的雛形，但是存在著不少缺陷，表現在過問登記的動機、對象范圍和懲戒措施等方面。干預追責制是對過問登記制的超越，其實踐價值表現在主體的擴展以及內容上的豐富與完善。當然，干預追責制還需要完善提升，這包括實行辦案責任制、建立履行法定職責保護機制、推進司法系統去“地方化”和構建法治政績考核指標體系等，這樣才能夠全面推動司法獨立在中國法治建設中的實現。

〔關鍵詞〕 司法獨立，地方保護主義，錯案責任倒查問責制，法治政績考核指標

〔中圖分類號〕D90 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）01-0104-05

〔收稿日期〕 2014-10-10

〔基金項目〕 國家社會科學基金項目“社會矛盾化解的法律適用方法研究”（11CFX002）、司法部國家法治與法學理論研究項目“實現個案正義的法律方法論研究”，負責人孫廣寧。

〔作者簡介〕 孫光寧（1981-），男，山東棗莊人，山東大學威海法學院副教授、碩士生導師、法學博士，山東大學（威海）法律方法論研究基地研究人員，吉林大學理論法學研究中心“法律方法與司法理論研究所”兼職研究人員，主要研究方向為法律方法論。

只有司法獨立才能保障司法公正，這已經是法治國家的普遍共識。在中國特色社會主義法律體系已經建成的背景下，司法領域已經成為法治建設的重中之重，司法獨立的問題也亟待解決。現實中還存在著相當多影響司法獨立的因素，需要多元的制度予以規制。“如果司法過程中不能以某種方式避開社會中行政機構或其他當權者的擺布，一切現代的法律制度都不能實現它的法定職能，也無法促成所希望的必要的安全與穩定。這種要求通常被概括為司法獨立原則。” 〔1 〕 （P134 ）《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也高度重視司法獨立問題，采取了多種措施，其中干預追責制就是一種制度創新，值得細致分析。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確：“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。”同時還規定：“司法機關內部人員不得違反規定干預其他人員正在辦理的案件，建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度。”前一規定是從外部保證司法活動的獨立性，后一規定則是健全了司法內部監督機制。由于這兩種機制都針對干擾司法獨立的行為，并且也都強調了對相關責任人員追究其責任，我們可以將其概括為“干預追責制”。

一、干預追責制的雛形及其局限

任何制度都不是憑空出現的，干預追責制也不例外。從歷史淵源上來看，司法機關內部的干預追責制最早是由最高人民法院確立并推廣的，當時的名稱為過問登記制，可以稱為干預追責制的雛形和前身。在最高人民法院2009年1月8日的《關于違反“五個嚴禁”規定的處理辦法》中規定：“插手過問他人辦理的案件”是指違反規定插手、干預、過問、打聽他人辦理的案件，或者向案件承辦單位（部門）的領導、合議庭成員、獨任審判人員或者其他輔助辦案人員打招呼、說情等行為。在同年底的《關于司法公開的六項規定》中的“審務公開”中也規定：“建立健全過問案件登記、說情干擾警示、監督情況通報等制度，向社會和當事人公開違反規定程序過問案件的情況和人民法院接受監督的情況。”在人民法院“三五改革綱要”中也有類似的規定：“研究建立違反法定程序過問案件的備案登記報告制度。”2011年《關于在審判工作中防止法院內部人員干擾辦案的若干規定》更是直接確定了過問登記制度的一些具體操作。

從以上最高人民法院出臺的多個文件可以看到，過問登記制主要是針對案件審理過程中違反規定的干預行為，進行登記并向有關人員公開。在最高人民法院強調過問登記制的背景下，很多地方法院也出臺了實施細則。例如，佛山中院《關于非案件承辦人過問案件登記管理暫行規定》中明確指出：“在承辦案件過程中，對非案件承辦人過問案件的，案件承辦人須于當日向所在庭庭長報告，并填寫‘非案件承辦人過問案件情況登記表’，如實登記被過問的事項。”最高人民法院設計該制度的初衷是為了幫助主審法官抵制法院內部對審判活動的不當干預，這一點是值得肯定的。在司法權威不強、法官個人承受多方壓力的背景下，過問登記制能夠使得案件審理的情況獲得更加公開的說明，使得對案件有所影響和過問的相關人員都能夠由此“暴露”，從而減輕法官個人的壓力和責任。雖然登記的內容并不會完全消除主審法官的壓力，但是，至少可以使得案件的審理更加透明。這些都是過問登記制可能帶來的預期效果。

但是，從該制度的實踐運行情況來說，結果并不理想。不僅理論界對該制度表現出極大的冷漠，實務界對該制度的關注度也不夠。有實證調查顯示，對于過問登記制，只有25%的人表示很了解，22%的人表示知道但不關注，48%的法官表示根本不知道該制度。14%的法官認為該制度沒有一點作用，43%的法官認為效果一般，只有43%的法官認為有作用。法官態度冷漠及不贊同的原因有二：一是該制度的可操作性差;二是認為解決非法過問案件的根本是法官獨立審判，而不是制定一個制度。〔2 〕可以說，最高人民法院設計過問登記制的目標在司法實踐中受到了冷遇。過問登記制并沒有很好地發揮保障司法獨立、遏制過問說情的功能。具體來說，該制度的缺陷主要表現在以下幾個方面。

首先，特定動機影響著法官主動進行過問登記。從目前最高人民法院和地方法院對過問登記的具體規定來看，主審法官是進行過問登記的發起者，過問等各種干擾司法獨立的行為也主要是針對主審法官進行的。因此，案件的主審法官是否決定提出要求，是整個過問登記制開始運作的最初節點。此時，主審法官是否有足夠的動機來啟動該制度，就顯得相當關鍵。如前所述，過問登記制的初衷是遏制法外干擾因素、減少法官個人壓力，這在一定程度上可以推動主審法官啟動該制度。但是，主審法官所面對的是綜合復雜的司法環境，需要進行多種因素的考量。目前司法系統中仍然帶有比較明顯的行政化色彩，在這種背景下，主審法官需要綜合考慮啟動過問登記的多種后果。就過問登記的對象范圍來說，被登記的所謂相關人員，多是辦案法官的同事甚至是上級領導，辦案法官也會考慮由此交惡之后對自身的消極影響。這是一種基于在特定工作環境中長期博弈考量基礎上的自然選擇。同樣的情況發生在收到辦案法官報告的庭長身上，作為上傳下達的中間環節，庭長對是否繼續推進過問登記程序也有自己的考量，其中案外因素的比重也將更大。在這種單向線性程序中，每個環節都可能成為終點。作為司法潛規則，“過問”的長期存在本身就內含著不愿明說、不便說明之義，對這種過問的公開登記將在一定程度上破壞既有的潛規則，辦案法官也由此可能受到相應的懲罰。

其次，過問者的范圍并不明確。過問登記制的目標是減少法外因素對司法獨立的干擾，但是，法外的過問者具體包括哪些主體，最高人民法院的多個文件中僅僅列舉出其中比較典型的一部分，仍然不夠全面。就某些社會比較關注的案件來說，“很多錯案背后，都有潛規則——政法委辦案的問題在背后運作。確切地說，加強黨對政法工作的領導，更主要的是對先進司法理念的引領和改進不科學的司法運作機制。政法委不能決定具體的案件，工作上的協調不等于決定具體的案件，參與個案的協調、先定后審，甚至拿出具體的指導性意見是有違法律的。同樣，在我國目前的體制下，由于人大掌握法院人事權，政府掌握法院財權，而各級黨委掌握法院領導權，法院審判往往受到這些部門的不正當干預，實踐中所謂‘批示’定案、‘條子’定案、‘指示’定案、‘招呼’定案、‘電話’定案等現象也會造成錯案。” 〔3 〕就絕大多數的普通案件而言，還存在著另外一群辦案法院之外的“特殊過問者”：他們受到當事人的委托，憑借與辦案法官的社會關系而對案件的審理過程與結果進行某種程度的影響。這種情況在基層法院中表現的尤為明顯，因為具體辦案的法官經常是當地人，至少也在當地生活多年，有著廣泛的社會關系。在“官司一進門，兩邊都托人”的情況中，受托人往往與辦案法官有著各種關系，無論是親友、師生、故交、同鄉、同窗，或者僅僅熟識等等，都可能成為這些法院之外的過問者可資利用的社會關系。較之于相關權力機關對重大案件的影響，這些過問者雖然并不“顯赫”，但是對于普通案件同樣會產生相當影響。

第三，過問的方式以及相關的懲戒措施并不配套。在目前地方法院的內部規定中，對于如何界定過問存在著相當混亂的情況。有些法院直接規定，任何非職務內的過問行為都屬于違紀范圍，應當受到懲戒;但是也有部分地方法院的規定還需要其他條件，例如還必須結合打招呼或者請求照顧等特定傾向才能夠成為過問登記懲戒的依據。后一種規定被多數法院所確定，但是問題仍然存在：如何準確地界定包含“要求照顧”的過問行為。在司法系統仍然存在著比較嚴重的行政色彩背景下，如何解讀過問以及其中所包含的傾向，對于辦案法官來說是一種充滿智慧的藝術。特別是在解讀領導意圖時，尤為明顯。如果說明確的“要求照顧”還可以明確理解，那么，所謂的“暗示”內容就難以把握了，遑論那些間接暗示。在法治進程日益深入的背景下，那種直接明示“要求照顧”的情況將越來越少。對于受到待遇或者晉升激勵的辦案法官來說，這些內容就更需要高超的智慧來揣摩。如果界定“過問”都非常困難，那么，后續的懲戒措施就更難以準確適用了。從過問登記制的實際運行來說，極少有法官基于該制度而受到懲戒，這種“無效”的情況與過問方式難以準確界定有著直接關系。

二、干預追責制在保障司法獨立中的優勢

從以上分析可以看到，最高人民法院意通過過問登記制來減輕法官壓力、推動司法獨立，這一初衷并沒有得到地方法院實踐的有效回應。導致這種情況的基本原因之一就是，過問登記制僅僅局限于司法機關內部，無法為對抗來自于司法系統之外的多種干擾力量提供有效措施。而《關于全面推進依法治國若干重大問題的規定》所確立的干預追責制，真正針對以上過問登記制失效的原因，規定了比較有針對性的制度措施。直言之，干預追責制有著自身獨特的優勢，能夠在保障司法獨立方面發揮重要作用。我們可以從以下兩個方面來展開分析。

其一，從主體上來說，干預追責制將承擔責任的主體范圍擴展到掌握權力的領導干部，這是其超越過問登記制的突出優勢。在少數具體案件特別是比較“敏感”的案件處理上，仍然時常發生黨委及其政法委過問、“協調”乃至決定案件處理結果的情形，有時甚至并非一級黨委而是黨委個別領導人出面干預案件。這些既影響司法機關依法獨立行使檢察權和審判權，也不符合黨對司法機關領導的正確方式。存在這些問題的主要原因，首先在于一些黨的工作者對于如何行使領導權缺乏正確認識，總以為既然是“領導”，就應當過問具體業務，否則便是失職。其次在于黨章和憲法、法律缺乏對黨組織及其領導人越權干預司法辦案的制裁措施，使得干預者無所忌憚。〔4 〕由于司法機關仍然并不具有較高的權威和較大的實質權力，其直接與黨委等組織及其領導干部進行對抗，是非常困難的。在多數情況下，“委曲求全”成為最終的選擇，結果就是司法獨立性的喪失。這種干預方式被稱為“舊執政方式”：“黨通過自己的政法組織掌控著司法部門，經常干預司法，這就往往造成司法的不獨立和不公正，從而嚴重地損害了法治原則。鑒于此，按照新的執政方式，黨就必須從司法領域中退出來，不應再去控制和干預司法，以確保法治原則真正得以實現。” 〔5 〕

在舊執政方式中，政法委的作用和地位并不是十分清晰，造成了其干擾司法獨立的情況比較突出。《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中則明確：“各級黨委政法委員會要把工作著力點放在把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創造公正司法環境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統一實施。”這種工作重點的定位更加準確，換言之，政法委不應直接干涉具體案件的審理過程，而是注重為司法公正創造有利環境。這一定位與干預追責制是相互配合的，如果出現了個別政法委的領導干部對具體案件以直接或者間接的方式進行了干涉，那么，根據干預追責制就應當受到相應的懲戒。這對于保證司法獨立、法官依據法律和事實對具體案件作出準確裁判，都具有十分重要的意義。黨委、黨的領導人應當帶頭維護憲法和法律的權威，尊重和保障司法機關依法獨立公正辦案，不對個案進行批示、批轉和過問。對涉及國家安全、外交、政治穩定的大案、要案，可通過黨在司法機關中的黨委（黨組）成員依法定程序和職權（如通過審委會）予以監督，貫徹黨的意志。既然黨對司法工作的領導已經有了可靠的途徑和保障，各級黨的干部就不得違反法定程序干預司法、干預審判，否則應當納入登記備案通報和責任追究制度的范圍。〔6 〕可以說，將各種掌握權力的領導干部納入規制對象范圍，是干預追責制最為突出的特點，也是其保障司法獨立最為有力的因素。

其二，干預追責制規定了很多具體的認定以及責任承擔方式，更具有操作性和實踐效果。針對領導干部影響司法獨立的行為，干預追責制將其概括為“干預司法活動”和“插手具體案件處理”兩個方面，前者比較宏觀，而后者比較具體。這兩個方面綜合起來，能夠比較全面地界定領導干部影響司法獨立的諸多行為。尤其是“插手具體案件”這一規定，是目前影響司法獨立的主要表現，其中，過于濃厚的地方化色彩是導致某些領導干部干預司法的背景因素。“司法地方化使得司法機關無法克服地方黨政等因素的影響，使其成為地方黨政的附屬：一方面，司法地方化便于地方黨政的干預，特別體現在行政轄區與司法轄區的重合方面;另一方面，司法地方化使得司法機關無抗擊外部干擾的利器，地方黨政的干預能夠最終獲得實現。” 〔7 〕為了保證地方的特殊利益，某些領導干部會對司法個案進行干涉，影響法官對案件性質和結果的獨立判斷。受不當政績考核與評價標準等因素的影響，遇到一些涉及地方利益的案件，政府領導往往會給法官施加壓力，迫使其違背事實與法律作出有利于政府利益的裁判，導致司法不公現象產生。〔8 〕專門針對插手個案的情況進行規定，是干預追責制比較突出的特點。

同時，針對以上干預司法獨立的行為，相應的懲戒措施包括“記錄、通報和責任追究”三種方式。這三種方式從輕到重，可以視具體情況針對不同的干預程度來確定不同的懲戒措施。這種規定同樣是比較全面而具體的，也符合黨的領導干部正確對待法治的基本態度。《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也明確：“各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。”作為法治建設的重中之重，司法活動自然也屬于領導干部帶頭依法辦事應當首要尊重的領域。而且，黨規黨紀嚴于國家法律，領導干部在維護和保障司法獨立方面應有更高的要求和責任。當然，干預追責制的主體還包括司法機關內部人員，這一點與過問登記制是相同的，無須贅述。這里需要強調的是二者的不同，過問登記制僅僅由最高人民法院出臺的文件規定，而干預追責制則是直接寫入了中央文件，兩種文本在效力上的差異決定了后者更能夠產生積極的實際效果。

三、干預追責制的提升思路

從以上的分析可以看到，干預追責制有著自身特定的優勢，但是，司法獨立仍然面臨著諸多問題，為此，有提升的必要。《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》創設了包括干預追責制在內的一些新機制，可以共同推動司法獨立的實現。具體來說，提升干預追責制需從以下方面努力。

首先，實行辦案責任制。《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規定：“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責。”這是對辦案責任制的集中規定。同時，該《決定》還規定：“實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。”從相互關系來說，后兩種制度從屬于辦案責任制，是其進一步的延伸和細化。這些制度的最終目標都是強調主審法官要對其審判的案件負責，也就是要推動法官盡最大努力依據法律和事實裁判案件，排除可能影響其判斷的因素。而這些可能影響其判斷的因素正是干預追責制所針對的司法之外的干擾因素。就辦案質量終身負責制來說，即使法官獲得了升遷或者變動了工作崗位，一旦發現其案件審判不公正，仍然需要追究其責任。這種長效機制能夠有效督促法官以高度負責的態度審理案件。當然，錯案責任倒查機制也有利于強化案件的公正審判，因為該機制可以“追根溯源”地確定責任者。這些機制無疑都對個體法官進行公正審判提出了更高的要求，也相應地要求法官排除法外因素干擾。從這個意義上講，辦案責任制是通過對司法系統內部的法官進行加壓的方式來對抗來自司法外部的干預力量，二者能夠相互配合。

其次，建立履行法定職責保護機制。在干擾司法獨立的現實情況中，很多法官個人無法抵抗來自于法院內外的壓力，這影響了其獨立性和公正審判。從法治先進國家的普遍經驗來看，法官都有著相當完備的職業保障，司法之外的干預力量無法對個體法官產生直接的壓力，這是保證司法獨立和公正的重要機制。《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也確立了這一機制：“建立健全司法人員履行法定職責保護機制。”在更加細致的操作方式和流程出臺之后，履行法定職責保護機制就能夠為抵制來自于司法外部的壓力提供屏障。在前文關于過問登記制的缺陷分析中可以看到，法官個人并不都愿意啟動對過問者的登記程序，因為這些被登記者可能影響主審法官個人的待遇。而履行法定職責保護機制則能夠消除這種顧慮，使得法官更加愿意去啟動對有關領導干部或者司法機關內部人員的干預登記，這也能夠提升干預追責制的實際作用。

第三，推進司法系統“去地方化”。由于司法系統的建制與行政區劃重合，這種情況使得在人、財、物等方面，司法機關都依賴于地方，進而受制于地方。這種地方化色彩過于濃厚的現狀使得司法案件的審判經常受到掣肘，尤其表現在民告官的行政訴訟中。相比于民事訴訟和刑事訴訟，行政訴訟的勝訴率不高，而且還有逐年下降的趨勢，從側面反映了司法機關的獨立性受到了影響。“去地方化”也因而成為司法改革的重要目標。“由于各級地方法院和檢察院在人事、財務以及設施等方面完全受制于同級黨政權力，案件管轄的范圍也取決于行政區劃，使得司法活動不可能獨立，因而也就很難公正。司法的地方保護主義四處蔓延，不僅嚴重損害了司法機關的信譽，也使得國家秩序碎片化。” 〔9 〕《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中也有很多新設制度專注于此，例如最高人民法院建立巡回法庭，處理跨地區的重大民商事案件，正是為了糾正和減少地方法院的“地方保護主義”傾向。再如探索設立跨行政區劃的司法機構，使得法院和檢察院進一步擺脫受制于地方的困境。這些制度探索都有利于減少法外因素的干擾，與干預追責制在維護司法獨立方面是內在一致的。當司法機關在體制上獲得了更多的獨立性之后，法院也就沒有受制于地方的顧慮，這樣可以更好地發揮干預追責制的作用，因為凡是對案件有所過問甚至干涉的地方領導干部，都有可能基于干預追責制而受到懲戒。

最后，構建法治政績考核指標體系。掌握權力的領導干部是干預司法的重要力量，而其干預的背后動機則多是為了扭曲的政績。例如，為了維護表面上地方的穩定，或者是維護地方政府的不當利益等等。這些做法都將法治觀念拋諸腦后，是影響司法獨立，甚至法治進程的消極因素。“各級政府和官員為了謀求政績，考慮較多的是經濟指標的增長，缺少對法治建設的關注。更嚴重的是，法治被視為阻礙經濟發展的力量。這種以GDP為主要指標的政績考核體系已經到了迫切需要重新認識和架構的時候，它使公權力裹挾在利益驅動中，導致超越法制的政府行為越來越多和社會價值觀的日益混亂，造成我國的法律法規在一些地方執行不暢，已經影響了我國社會經濟的發展。” 〔10 〕《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了新的政績考核標準：“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。”那些尊重法律、運用法治思維和法治方法解決問題的干部，將優先得到提拔;相反，那些違背法治精神、法治觀念淡薄的領導干部，很有可能被降級。這一新政績考核標準的確定，凸顯了干預追責制的重要性：凡是干預插手司法案件的領導干部，都有可能被登記、通報甚至追責。這是影響法治建設成效的反面典型，在其政績考核指標體系中會被給予較低評價。可以說，法治政績考核與干預追責制相互配合，相互促進。

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責任編輯 楊在平