農民與用地單位的矛盾沖突及其治理

〔摘要〕 農民與用地單位之間矛盾沖突的發生頻度、激烈程度和破壞烈度都不亞于農民與政府之間的沖突?，F行征地制度下雙方的利益邊界、權利邊界和行動邊界都模糊不清，這既是雙方沖突的深層誘因，也是此類沖突極難治理的重要原因。因此，通過對征地制度的深度改革，賦予雙方獨立的市場主體地位，構建雙方在符合規劃的前提下平等的直接交易機制，設定雙方之間合理的利益邊界、明晰的權利邊界和清晰的行動邊界，是預防和化解此類沖突的根本之策。

〔關鍵詞〕 邊界沖突，征地沖突，利益邊界，權利邊界

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）01-0085-06

〔收稿日期〕 2014-12-05

〔基金項目〕 國家社會科學基金項目（12CGL097），江蘇省“青藍工程”項目（12QLG003），負責人祝天智。

〔作者簡介〕 祝天智（1975-），男，山東定陶人，復旦大學公共管理博士后流動站研究人員，江蘇師范大學法政學院副教授。

近年來，征地沖突是地方政府社會治理的難點，也是學界研究的熱點。無論是政府還是學界，都將關注的焦點集中于農民與政府之間的沖突，而對農民與用地單位之間在征地過程中的沖突缺少足夠的關注。然而在現實中，農民與用地單位之間的沖突不僅數量眾多，而且其激烈程度往往比農民與政府之間的沖突更為嚴重，近年媒體曝光的云南晉寧事件、河北繩油村事件、江蘇邳州河灣村事件等無不如此。筆者認為，農民與用地單位之間之所以會發生沖突，最主要的原因在于界限不清。正如齊美爾所說，“界限的概念在某種程度上是重要的”，“恰恰因為在這里，變動、擴展、入侵、融合更加易于理解得多”，“相互關系在積極面上和消極面上都會變得十分清楚和可靠” 〔1 〕 （P466-468 ）。于建嶸提出，“社會資源的配置實質上是利益博弈的過程，在追求利益最大化的過程中，越界即會導致社會沖突” 〔2 〕 （P12 ）。李瓊將此種由越界行為導致的社會沖突定義為“邊界沖突”，即在某些條件下由于各社會主體之間的界線模糊不清或者不合理，會出現“一方依據一定的規范或理由公開或私下、直接或間接要求對方修正某一觀點或某一行為，沖突的另一方則依據不同的規范或同一規范的不同理解實行反批評，當某沖突主體跨越某種社會分界線時” 〔3 〕 所誘發的社會沖突。復旦大學胡守鈞教授認為，“邊界沖突準確來說應該是一種形態，社會生活中邊界沖突的例子可以說是隨處可見” 〔4 〕 。因此說，合理邊界是預防沖突的重要條件，而邊界模糊或者設置不合理，則容易導致沖突。在農民與用地單位的沖突之中，有三條核心邊界，即利益邊界、權利邊界和行動邊界。其中，利益邊界模糊不清是雙方沖突的動因，權利邊界相互交疊使雙方都有充足的行動依據，而行動邊界多元交錯促使雙方普遍選擇機會主義和越界行為。本文嘗試從分析這三條邊界的特點入手，剖析此類沖突的誘因，揭示雙方在沖突中的策略選擇和沖突特點，進而提出預防和化解此類沖突的對策。

一、農民與用地單位之間的邊界特點

要剖析農民與用地單位之間的邊界，必須把雙方放入當前的宏觀土地管理框架和沖突發生的具體場域中進行考察。在當前的土地管理框架中，由于政府實行征地和供地的雙重壟斷，使本可直接交易的雙方都處于非獨立的地位。而農民與用地單位發生征地沖突的鄉村場域，處于國家與社會相結合的交界點，國家的正式法律制度和治理機制與鄉村的地方性知識在此發生碰撞。上述制度框架和場域特點對農民與用地單位之間的各種邊界都有深刻影響。

（一）政府雙向壟斷下用地單位與農民之間模糊的利益邊界。在現行土地管理框架中，由于政府的“雙向壟斷” 〔5 〕（土地征收與建設用地供應），一方面造成農民與用地單位都不是獨立的市場主體，雙方的利益交換并非基于直接協商談判而自愿達成，而必須通過政府的征收和供應這一中介形式進行;另一方面，在政府計劃型的征地和供地過程中，無論是土地征收中的補償價格制定，還是土地出讓價格的形成，都不是基于市場對土地優化配置的需要，更多的是出于對政府政績的考慮，造成土地價格嚴重偏離市場規律，這既表現為地方政府為招商引資或建設形象工程、政績工程而極力壓低土地價格，甚至無償供應土地的行為，也表現為在地方政府壟斷和操縱之下而產生的畸高的商住用地價格。

在此框架之下，農民和用地單位之間的利益邊界變得模糊不清：由于土地的征收和供給都非真正遵循市場原則進行，土地價格被嚴重扭曲，農民到底應得到多少補償，以及用地單位到底應該支付多少出讓金，缺少雙方認同的客觀公正標準。一方面，在農民看來，對于工業用地，政府為招商引資或政績工程而壓低地價的行為，無疑是政府和用地單位合謀對農民的剝奪;而對于商業和住宅用地，雖然用地單位支付了高額的土地出讓金，但他們獲取了更高的土地利潤，而對農民仍然按照公共利益需要征地的原則進行補償，每畝只有數萬元甚至更少，這顯然會進一步加深他們的被剝奪感。

另一方面，在用地單位看來，他們已為商住用地支付了高額的出讓金，即使工業用地，由于全國各地普遍價格低廉，他們并不認為自身應支付更多的出讓金。不僅如此，由于用地單位能夠為地方政府提供投資和稅費收入，并為當地農民提供就業機會，在他們看來并未剝奪或虧欠農民，相反很大程度上是在施恩于農民。由于農民與用地單位之間既不是直接談判協商實現土地供給，又缺乏雙方都認可的公平公正標準，很容易成為征地沖突的最直接的誘因：在不愿被征地或者對補償不滿意的農民看來，作為直接占有和使用自己土地的用地單位，就是入侵者和剝奪者，至少是政府的合謀者;而在用地單位看來，幾乎所有不按照要求按時交出土地的人，都是無理取鬧或者不通情理之徒。

（二）計劃與市場并存的土地管理制度之下交疊的權利邊界。一方面，為適應市場經濟發展的需要，我國土地產權制度已經朝著市場化的方向有了長足發展。在農民的產權方面，法律不僅明確了土地承包權的物權性質并延長了承包期，更賦予了其通過“轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”的權能，而且“流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”。進而，黨的十八屆三中全會提出，要賦予“承包經營權抵押、擔保權能” 〔6 〕 。同樣，法律對用地單位依法取得的土地使用權也給予了明確的保護，《物權法》和《城市房地產管理法》分別規定，用地單位對依法取得的建設用地使用權 “享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施”?！?土地使用者按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的，市、縣人民政府土地管理部門必須按照出讓合同約定，提供出讓的土地”。

然而另一方面，由于計劃型征地制度與市場型土地產權之間存在嚴重矛盾，農民土地權利與政府的土地管理權邊界模糊不清，農民與政府之間常常出現是非不清的灰色博弈 〔7 〕。由于用地單位的土地使用權是基于政府的土地征收和出讓行為而取得的，最終導致用地單位的土地使用權與農民的承包經營權之間經常出現沖突與交疊。這主要表現在：其一，由于征地過程不夠公開透明，農民并不清楚用地單位是否支付以及到底支付多少土地出讓金，因此經常發生雖然用地單位已經按照法定程序按時足額支付出讓金，但農民并未獲得應有補償，因此仍擁有對土地的占有和使用權的情況。其二，農民與政府之間經常因安置補償標準或者征地程序的合規性產生糾紛，甚至發生沖突，農民經常以拒絕簽字、拒領補償款、拒絕拆遷和拒絕交地的方式反對土地征收。然而在許多情況之下，地方政府會在沖突化解之前就出讓土地使用權。在此背景之下，雖然用地單位合法取得了土地的占有和使用權，但是，農民基于國家的法律和政策拒絕交出對土地的占有和使用權利，政府征收權與農民承包權的沖突轉化為用地單位與農民之間圍繞土地占有權的沖突。其三，由于國家對土地征收的控制越來越嚴格，中央給予的用地指標遠遠不能滿足地方的用地需求，地方政府往往采用違規或變通的辦法進行征地，這樣就會誘發用地單位與農民之間的土地權利沖突：雖然用地單位正常支付了土地出讓金，并通過公開合法的途徑取得了土地使用權，但是，由于此前的政府征地行為不合法不合規，農民仍然不會主動交出土地，必然會出現用地單位的土地使用權與農民的土地承包占有權之間的交疊。

（三）鄉村場域之中多元的行動邊界。學界和媒體往往將政府和用地單位想象為肆意妄為、欺凌農民的強者，而將農民描述為守法的受害者。其實，在征地沖突所發生的鄉村場域，由于“非正式治理實踐已成為中國基層治理的常態，并仍將持續存在” 〔8 〕，包括基層政府、用地單位和農民在內的所有沖突參與者，在征地博弈中都存在明顯的機會主義傾向。

在農民方面，既可能會利用自身的弱者形象通過向高層政府和媒體展示弱勢取得同情和支持，達到多獲補償或阻止被征地的目的，也可能會利用斯科特所描述的“弱者的武器” 〔9 〕 （P1 ）通過盜竊、縱火和暗中破壞等輕微違法形式方式阻止用地單位占地;既可能會通過上訪、訴訟等公開合法的途徑與用地單位博弈，也可能使用折曉葉所說的“韌武器”展開博弈，即 采用“繞開正面沖突、見縫插針、鉆空子、死磨硬纏、事后追索、明給暗藏、出爾反爾、嚴守默契、一致對外、聚眾攙合” 〔10 〕等等策略，還可能會采用激烈的武力護地、暴力阻止施工等形式進行對抗。

在用地單位方面，同樣會根據不同情勢選擇不同的行為規則和博弈策略，他們既可能會充分利用政府和村級組織的正式權威向農民施壓，也可能會利用強宗大族、鄉村混混、黑社會等非正式權威恐嚇、威脅、毆打、破壞等方式迫使農民屈服;既可能采取協商談判等和平方式解決爭端，也可能采用強制施工或強力占地的方式與農民公開對抗。由于雙方都缺少恪守法律底線的基本意識，機會主義行為和灰色博弈策略成為博弈的常態。這樣必然導致博弈的灰色化即灰色博弈的不斷升級和暴力化，因為在上述“沖突缺乏制度約束”的環境中，“人們就會對所有沖突采取先發制人的姿態” 〔11 〕 （P178 ）。

二、模糊邊界背景下農民與用地單位之間的矛盾沖突及治理困境

上述利益邊界模糊、權利邊界交疊和行動邊界多元的背景，既在很大程度上決定了農民與用地單位之間征地沖突的內容，又對沖突的形態特征和治理過程具有重要影響，使其表現為是非不清、容易暴力化等特點，從而陷入難以治理的困境。

（一）農民與用地單位之間矛盾沖突的主要表現。由于上述邊界的特點，決定農民與用地單位之間的征地沖突主要集中于以下方面：

第一，圍繞用地單位使用權合法性引發的沖突。如上所述，雖然在多數情況下，用地單位是通過公開合法的招標、拍賣、掛牌等程序獲得土地使用權的，而且已按照政府的要求支付了土地出讓金，但由于農民對政府的土地征收行為目的的合法性、征收程序的合規性、安置補償的合理性、申報材料的真實性等各個層面都可能產生質疑，尤其在中央政府對征地審批越來越嚴格，要求必須“對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認”，且“要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料” 〔12 〕 （P211 ），同時嚴厲要求“不得強行實施征地，杜絕暴力征地”的背景下，地方政府與農民之間的征地沖突往往陷入難以化解的境地。因此，由于作為用地單位土地使用權前提的政府征地行為不被農民所認可，用地單位的土地使用權的合法性必然會遭到農民質疑和抵制。

第二，農民土地補償不合理不到位誘發的沖突。在此類沖突中，農民往往并不反對征地，甚至盼望征地，卻因對補償不滿意而拒絕交出土地。這既有客觀原因，也有主觀原因。在客觀方面，現行的土地征收框架中，地方政府和用地單位占有了土地增值收益的絕大部分，而農民的補償所占比重非常有限，再加上地方政府、村級組織都可能挪用、侵占、拖欠土地補償款，最終，由于農民所得補償不僅相對于用地單位的收益嚴重失衡，而且甚至低于國家法律和政策規定的數額，再加上有限的補償經常出現難以及時到位的問題，因此，農民以補償不合理或不到位為由拒絕交出土地而誘發與用地單位沖突的現象時有發生。在主觀原因方面，由于征地過程中各方缺少公認的公正標準，農民所看到的往往是政府出讓商住用地過程中動輒每畝數百萬元的價格，以及用地單位在出售商品房時動輒每平方米數千元甚至數萬元的價格，這一方面會大大提高農民的補償預期，另一方面也會極大地加劇農民的相對被剝奪感。因此，即便基層政府和用地單位已及時足額支付征地補償款，也往往難以使農民滿意，從而誘發補償合理性之爭。

第三，由于用地單位占地的時機和占地方式誘發的沖突。在此類沖突中，農民雖然對讓出土地的義務本身并無異議，但往往會以政府的安置房尚未到位、補償尚未完全兌現、農作物尚未成熟為由，希望延緩交出土地;或者以用地單位的施工方式野蠻，破壞了其道路、庭院、設施，造成噪音、空氣、水等環境破壞為由，提出補償要求;而在用地單位方面，則會以已經按照法定程序足額支付土地出讓金，而且已取得土地使用權為由，要求農民交出土地;或者以屬于正常施工為由，拒絕支付額外補充，最終形成拒絕交出土地或者阻止施工的農民與強制施工的用地單位之間的沖突。

（二）農民與用地單位之間矛盾沖突的治理困境。由于農民與用地單位之間既缺少清晰的利益、權利和行動邊界，又缺乏類似農民與政府之間的組織隸屬關系和相互制衡機制，更缺少有效的糾紛化解機制，農民與用地單位之間的沖突既容易陷入是非難分的模糊博弈，又容易激化為暴力事件，還容易演變成久拖不決的頑疾。

第一，由于農民與用地單位之間的利益邊界、權利邊界和行動邊界都模糊不清或交疊雜錯，兩者之間的征地沖突往往呈現是非難辨的特征。明辨是非是化解沖突的前提和基礎，然而，農民與用地單位之間的征地沖突卻因為邊界不清而往往是非難辨，從而使這類沖突的治理極其困難。首先，由于利益邊界模糊，雙方之間就用地單位到底應該支付多少土地出讓金，以及農民到底應獲得多少補償，缺乏基本的共識。因此，沖突雙方都會產生自身是受害者的認知：在農民方面，對于價格低廉的工業用地，認為是政府與用地單位合謀對自己的剝奪，甚至會猜測為貪腐官員與用地單位之間存在不法交易;而對于價格高企的商住用地，農民的被剝奪感則更加強烈。而在用地單位看來，無論是工業用地還是商住用地，他們都已按照法定程序和約定的數額繳納了土地出讓金，而農民不交出土地的行為無疑是損害用地單位合法權益的無理取鬧行為。在此背景之下，雙方往往難以找到利益的均衡點，使沖突的化解缺少最基本的基礎。其次，由于權利邊界模糊，沖突雙方分別以不同的法律、政策、或者合同為依據，維護各自看似合法的權利，往往會使沖突演變成公說公理、婆說婆理的非合作博弈。而由于土地產權法律與征地制度之間、土地法律與國家政策之間以及法律、政策與市場規則之間的矛盾難以在短時間內解決，從而使農民與用地單位之間的沖突往往陷入當下無解的境地。再次，由于行動邊界模糊，雙方都傾向于采用機會主義的策略，而其中不少策略往往處于違法與合法的邊緣，更加使得沖突的行為是非難辨。

第二，農民與用地單位之間的征地沖突極易激化為暴力事件，造成傷亡、破壞和財產損失，從而加大化解的難度?？瀑愓J為，“沖突的強度是與關系的緊密性相聯系的” 〔13 〕 （P63 ）。在農民與用地單位之間，既沒有像農民與基層政府那樣的權力管轄和組織隸屬關系，也沒有農民內部之間基于血緣、地緣以及長期共同生活形成的“鄉土邏輯”，即“情面原則、不走極端原則和鄉情原則” 〔14 〕。上述隸屬關系和鄉土邏輯無疑都會對沖突雙方構成制約作用，在一定程度上抑制和減少暴力事件的發生。相反，農民與用地單位之間基本屬于陌生人的關系，在面對作為外來陌生人的用地單位的時候，農民往往既容易表現出無理取鬧行為，又不懼于使用武力。同樣，在用地單位眼中，農民不僅是陌生的外人，而且是在財力、組織和權勢資源方面都處于弱勢的外人，因此，為維護其自認為的合法權益，他們也不懼于使用暴力。正是在此背景下，農民與用地單位之間的沖突更容易激化為暴力事件，從而加大了治理的難度。

第三，由于農民與用地單位之間并非直接交易，雙方沖突的解決機制十分薄弱，往往使雙方的沖突久拖難解。雖然農民是土地的供應者，用地單位是土地的需求者和使用者，但在現行的土地非農化框架中，雙方都不是獨立的市場主體，也不直接談判進行交易。在征地過程中，雖然承包土地的農民要承擔交出其土地的責任，但他們并不能直接與作為“買方”的政府談判，更不能直接與用地單位協商談判，而必須由村干部代表他們與政府交涉，再由政府通過招、拍、掛或協議出讓的形式將使用權出讓給用地單位。雖然從事實上看，農民將土地的控制權直接交給用地單位，但從法律關系看，農民與用地單位之間并不直接發生法律關系，一旦雙方發生沖突，其解決也必須經過多個中間環節，而缺少雙方直接談判、協商和訴訟的渠道，這無疑會加大此類沖突化解的難度。

三、邊界重設與農民和用地單位之間矛盾沖突的治理

上述分析說明，單純提高補償水平或者僅僅賦予農民更多土地權能的做法，不僅難以有效預防和化解農民與用地單位之間的征地沖突，甚至還可能會誘發更多的沖突。預防和化解農民與用地單位之間征地沖突的關鍵，在于通過征地制度的深度改革，為雙方設定清晰的利益邊界、權利邊界和行動邊界，規范各方博弈行為，并為糾紛的預防和化解沖突提供有效機制。

（一）改革計劃型征地制度，保證農民與用地單位之間利益邊界的清晰。賦予農民和用地單位獨立的市場主體地位，經營性建設用地由用地單位與農民在符合規劃和用途管制的前提下直接進行交易，形成農民與用地單位之間清晰的利益邊界，公益性用地由政府按照市場價格和自愿交易原則進行征收。經濟體制改革的“核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用” 〔15 〕。由于現行征地制度脫胎于計劃經濟時代，仍具有明顯的計劃經濟痕跡。它已經不能真實反映市場的供求關系，造成土地價格的嚴重扭曲，更不能使市場在土地資源配置中起決定性作用。此制度不但不能起到優化土地資源配置和集約節約土地的作用，反而成為土地資源浪費的重要制度誘因;不但無法實現農地的有序非農化，反而誘發農民與政府之間、農民與用地單位之間頻繁的征地沖突。究其根源，最深層的原因在于該制度已不適應市場經濟發展的需要，沒有賦予農民和用地單位本應具有的獨立市場主體地位，模糊了市場經濟條件下各主體之間本應清晰的利益邊界。

因此，要從根本上預防和化解農民與用地單位之間的征地沖突，必須貫徹黨的十八屆三中全會確定的改革方針，通過對征地制度的深度改革，清晰界定征地過程中各種利益主體的利益邊界。首先，取消對集體土地權能的歧視性規定，使所有農地在符合規劃和用途管制的前提下，都能夠和國有土地同等入市、同價同權。這既是建立統一的土地市場體系和縮小征地范圍的必要條件，也是賦予農民和用地單位以獨立的市場主體地位，進而清晰界定雙方利益邊界的前提。其次，改革所有土地都由政府征收并壟斷供應的制度，按照黨的十八屆三中全會的要求，在區分公益用地和經營性建設用地的基礎上，縮小征地范圍。對于經營性建設用地，賦予農民和用地單位獨立的市場主體地位，由其在符合規劃和用途管制的前提下，由雙方直接協商談判，通過統一的土地市場，按照平等自愿的原則進行市場化交易。對于公益用地需要，則由政府作為用地單位，按照市場化征收為主，強制征購為輔的原則，即只有在市場化征購無法實現的情況下，才在充分保障公平公正的前提下進行強制征購。再次，改革土地增值收益分享機制，轉變政府角色，是清晰界定用地單位與農民利益界線的重要保證。當前，本應中立地扮演公共管理者的政府扮演了土地中間商和用地單位同謀的角色，這種角色錯位是農民與用地單位之間利益邊界模糊的重要深層原因。因此，盡快開征不動產稅和土地交易稅，使政府分享土地增值收益的方式由一次性的獲取土地出讓金，變為穩定地獲取土地稅收。唯有如此，才能避免地方政府對土地價格的扭曲，也才能使用地單位與農民之間進行真正獨立公正的市場交易;才能保證代表國家的政府、代表市場的用地單位和農民之間利益邊界的清晰和利益分享結果的均衡。

（二）構建權限均衡、公開透明的土地交易程序，保證農民與用地單位之間的權利邊界科學合理。如果說建立讓雙方直接交易的制度保證了其實體權利、劃清了其利益邊界的話，那么科學合理的交易程序才可能保障其程序性權利，劃清雙方的權利界線。

第一，在土地交易之前，應賦予雙方充分而又相互制約的知情權，以確保交易的真實、合法、公正。在農民方面，有權要求用地單位提供真實而權威的關于土地的真正用途、項目審批進程、資金到位情況、項目對環境真正影響等資料和數據;而在用地單位方面，則有權要求農民提供關于土地所有權、使用權權屬、地上附屬物等相關證明。只有使雙方都能夠獲得交易所需的真實可靠信息，才能夠保證后續交易的平等公正，從源頭上預防糾紛的出現。

第二，在土地交易過程中，授予雙方獨立的議價權和決定權，杜絕欺詐、脅迫等行為的出現，保證交易的公平公正。在用地單位方面，可以在自行或者聘請權威第三方進行價格評估的基礎上提出邀約，而在農民方面，同樣可以在價格評估的基礎上進行議價，最終保證雙方在完全自愿平等的基礎上進行交易。

第三，在交易過程中和交易之后，賦予雙方便捷有效的糾紛化解請求權，建立以雙方協商化解為基礎，以中立的第三方協助化解為補充，以官方權威的強制化解為保障 〔16 〕，三者密切銜接的土地交易糾紛預防和化解機制，既保障雙方的各項權利能夠得以充分實現，又能夠及時解決雙方權利糾紛，防止矛盾的積累和激化。

（三）通過推進鄉村法治建設和農村治理體系及治理能力現代化，培養農民和用地單位等鄉村主體恪守法治，嚴守規則，形成農民和用地單位之間清晰的行動邊界。當前，要加快鄉村法治建設，推進農村治理體系和治理能力現代化，逐步養成包括農民和用地單位在內的各類鄉村主體恪守法治、嚴守規則的能力和習慣，形成農民和用地單位之間清晰的行動邊界。如上所述，由于“土地法規缺陷、漏洞很多，有些方面可操作性很差” ?〔17 〕 ，再加上在非正式治理盛行的鄉村場域中，部分農民“尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在” 〔18 〕。這是用地單位與農民土地博弈中越軌和機會主義行為較為普遍的主要原因之一。因此，要有效預防和化解農民與用地單位之間的征地沖突，除了深度改革征地制度之外，還需要：首先，完善以土地法規和村民自治法規為核心的各類涉農法規體系，既祛除各類法規自身的缺陷、漏洞，使其更加嚴密科學，又消除各類法規之間相互矛盾、抵牾之處，構建統一完善的鄉村法規體系;既注重鄉村法規的系統性和可操作性，又要增進各類法規與鄉村社會實踐的契合和銜接。其次，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，培養包括農民和用地單位在內的鄉村各類主體尊法守法知法信法的素質，使其養成恪守法律、遵章守制的習慣，杜絕土地博弈中的各類機會主義和越界行為，使雙方的土地交易成為行動邊界清晰的博弈過程。

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責任編輯 周 榮