經濟結構調整與政府角色轉型

李春梅

【摘要】新的經濟發展形勢下，我國經濟發展的傳統動力結構、傳統產業結構、傳統區域城鄉發展結構、傳統收入分配結構等難以為繼，經濟結構的調整勢在必行，但自我揚棄的過程必是一波三折、困難重重。政府如何在經濟結構調整的洪流中掌好舵、揚好帆、借好力，對于實現“兩個一百年”的目標至關重要。

【關鍵詞】新常態 經濟結構轉型 政府角色

【中圖分類號】A8 【文獻標識碼】A

當前我國經濟結構面臨的挑戰

黨的十八大以來，經濟結構調整已經成為了經濟發展方式轉變的戰略重點。新常態下，我國經濟結構面臨四重挑戰：

經濟發展動力結構不協調。過于倚重出口和投資，消費需求比例相對較低，新型經濟發展動力源亟待培育。出口、投資和內需被形象的喻為拉動經濟增長的“三駕馬車”，但從我國目前經濟增長狀況來看，之前過分依賴出口和投資來拉動我國經濟增長的模式顯然已經不合時宜。為了拉動經濟持續增長，抵御金融危機，我們也曾采取過擴大財政投入救市的方式，無可否認這一方式對短期內穩定經濟增長抵御金融危機拉動內需是有積極作用的。但從長遠來看，在相關產業結構沒有得到根本轉型升級、勞動力素質和技術相對低下、消費內需不足的情況下，這一方式將會加劇結構性失衡問題。同時，和發達國家相比，我國的消費占GDP的比重還相對較低，消費對經濟發展的推動作用還需進一步提高。此外，在經濟步入新常態背景下，僅僅依靠“三駕馬車”推動經濟發展顯得有些單薄，我們亟需培育新的經濟增長動力來推動經濟健康發展。

產業結構依然存在問題。當前，我國農業基礎依然薄弱，農業基礎設施仍待改善，城鄉差距依然很大；第二產業總量雖持續增加但增速已經放緩，結構性問題已經越來越突出，制造業大而不強特征較為明顯，技術創新能力仍然低下，第二產業發展中依然面臨著巨大的資源和環境壓力，部分行業產能過剩問題突出，轉型升級十分艱難；第三產業發展勢頭良好，據《2014年國民經濟和社會發展統計公報》核算，2014年全年國內生產總值同比上年增長7.4%。其中，第三產業增速最快，同比增長8.1%，增速比第二產業高0.8個百分點，占國內生產總值的比重比第二產業高5.6個百分點。這是第三產業在整個經濟中占比超過第二產業的第二個年份，標志著中國經濟續寫“服務化”時代。①但是我們必須要承認：我國第三產業的占比仍然不高，我們和絕大部分第三產業的比重在70%左右的發達國家相比還有很大差距。另外在第三產業結構方面，雖然我們的旅游、信息、咨詢、金融、文化傳媒等新興產業已經有了較大的發展，但是其所占的比重依然較低，傳統的餐飲、交通運輸等服務業依然占比較大。并且從物流行業看，2008年，一項針對物流裝備企業高層的調查活動顯示：85%的高層認為我國的物流技術裝備業與歐美相比還處于初級階段，60%的高層認為阻礙中國物流裝備業發展的核心是新技術、新工藝。②總體來看，我國三大產業中的創新動力依然不足。

區域、城鄉發展很不平衡，區域間、城鄉間經濟發展水平差距較大。中國無論是東部、中部、西部之間，還是在城市和鄉村之間，經濟發展水平、基礎設施建設、公共服務、金融財政、產業結構、資源配置等方面均存在有巨大差距。東部地區尤其是東部沿海省份經濟發展優勢較為明顯。根據統計數據顯示，2014年廣東地區生產總值約為6.78萬億元，在全國排名第一，而2014年西藏地區的生產總值僅為920.85億元，兩者差距達到了74倍。

收入分配結構不合理，呈現扭曲性特征。收入分配結構不合理主要表現在三個方面，一是居民收入占國民收入的比重偏低，初步統計，居民可支配收入僅占GDP的40%左右，而發達國家是75%左右，發展中國家是50%左右。20世紀90年代以來，我國城鄉居民收入水平總體低于經濟增長，盡管十八大后，政府更加注重民生的改善，但是居民收入占國民收入的比重仍偏低③。二是勞動報酬在初次分配中的比重偏低，“勞而不富”問題突出，貧富差距過大。三是行業間的收入差距明顯加劇，甚至同行不同業，同業不同行差距明顯。從經濟結構的內在關聯性看，收入分配結構的合理程度將影響著消費需求對經濟的拉動作用。要構建“紡錘形”或“橄欖形”收入分配結構，即低收入和高收入相對較少，中等收入占絕大多數的收入分配結構，這可以說是最理想的收入分配結構。唯有此，居民的收入水平才能適應經濟社會的發展，收入差距減小，貧富差距縮小，個人可支配收入增加，自然愿意去消費；收入分配結構不合理，勞動性收入和資本性收入失衡，貧富差距進一步擴大，社會整體消費需求下降，貧富差距過大還容易導致社會動蕩，引發一系列社會、經濟問題，也會使我國經濟面臨“中等收入陷阱”風險。

經濟結構調整的對策

進一步擴大內需，提升需求對經濟的推動力，但同時要協調出口、投資和內需之間的關系。當出口和投資對經濟拉動的作用明顯減弱時，應進一步擴大內需，使內需成為拉動經濟增長的強勁動力。但同時要注意，擴大內需并不是要削弱或者放棄出口和投資。經濟發展的“三駕馬車”一樣都不能少，出口和投資對我們經濟發展的推動作用依然巨大，尤其是對于我們這樣一個處在關鍵時期的發展中國家來說，擴大投資依然十分重要，我們要做的是通過宏觀調控改變過去那種過度依賴出口和投資的發展模式，向增加內需方面傾斜，協調好三者之間的關系。內需方面主要是要擴大居民消費需求，適度壓縮政府消費，培育新的消費增長點。比如，信息消費、旅游休閑消費、綠色消費、住房消費、教育文化體育消費等。

調整收入分配結構，使收入分配更加合理，推動居民消費需求增長。擴大居民消費需求關鍵的一環就是調整收入分配結構，使居民的收入分配趨于合理，從根本上增加其可支配收入，提高其購買力。調整收入分配結構可以從以下幾個方面入手：其一，進一步完善按勞分配制度體系，使勞動付出和勞動報酬相適應，增加社會公平；其二，適當提高居民可支配收入，這個適當指的是要在充分尊重市場規律的前提下運用宏觀調控手段，而不是盲目地使用行政手段擾亂市場經濟秩序；其三，加大反腐力度，消除因腐敗而引起的權錢勾結，導致財富過分集中等不公平因素；其四，改革所得稅制，保障勞動性收入，限制資本性收入過快過多增長。

大力推進城鎮化建設，加大對中西部地區的投資，縮小區域經濟發展差距。縮小區域經濟發展差距，推動我國經濟整體協調發展也是調整經濟結構的一個重要方面。我國城鎮化建設水平距離發達國家普遍80%左右的城鎮化水平還有相當大距離，可以說城鎮化建設的發展空間十分巨大。一方面大力推進城鎮化需要大量的基礎設施建設，這無疑會拉動投資增長，另一方面大力推進城鎮化建設會開發出新的十分可觀的城鎮居民需求，同時也會帶動城鎮周邊農村的發展，增加農村居民的收入，擴大農村消費需求。加大對中西部地區的投資，促進東部發達地區與中西部欠發達地區聯合發展，使東部地區政治、經濟、教育、科技、招商引資方面的優勢和中西部豐富的自然資源優勢能夠形成互補，從而帶動中西部地區的發展，縮小區域之間的差距。

因地制宜調整產業結構，破立結合推動產業結構轉型升級。我國產業結構的整體問題是農業基礎薄弱，第二產業結構問題突出大而不強，第三產業所占比重依然不高且低層次的傳統服務業占比較大。針對我國產業結構出現的問題，總體方向依然是推進農業現代化，鞏固農業基礎，推動工業尤其是制造業的產業結構升級轉型，大力發展第三產業。產業結構調整策略具體應該把握兩方面：一方面，因地制宜。適合發展農業的地方，要大力發展現代化農業；適合發展工業的地方要轉變發展方式發展新型工業；適合發展服務業的地方，要大力發展高附加值的新興服務業。另一方面，破立結合，要敢于破舊立新。“破”指的是要大膽淘汰落后的產業、企業、技術和產品，化解過剩的產能。“立”主要是以創新為核心，提升勞動力素質，引入新技術新工藝，推進傳統產業自身的技術結構升級。農業要培養新的經營主體和新型職業農民，大力推廣農業新技術、新農機的應用；工業產業要改造落后的工藝生產流程，引入先進的技術和設備，鼓勵技術創新。

繼續全面深入推進有關國民經濟發展的關鍵領域的體制機制改革。全面推進國民經濟發展的關鍵領域的體制機制改革是促進經濟結構調整的重要抓手。要在以市場規律為基礎的前提下，繼續推動行政管理體制、財稅和金融體制、國有經濟和壟斷性行業體制、收入分配體制、科技文化教育體制等等方面的改革，構建起一整套科學有效的體制機制為經濟結構順利調整保駕護航。

大力實施創新驅動發展戰略，培育新的經濟增長動力。對于產業結構調整來說，“破舊立新”的核心就是要進行創新。創新尤其是科技創新可以為經濟發展源源不斷地提供最原始的驅動動力。實施創新驅動發展戰略，人才是核心要素，要改革人才培養、評價和創新成果共享機制，培育和留住創新型人才；推動以科技創新為核心的全面創新，加快制度體制創新為創新戰略創造良好的制度環境；堅持需求導向和產業化方向，堅持企業在創新中的主體地位，推進構建產學研相結合的協同創新體系，提高創新成果的有效轉化率；在市場充分發揮資源配置的決定作用基礎上，充分發揮社會主義制度的優越性，改革創新計劃管理體制，在一些基礎性研究、尖端技術和戰略核心科技方面由政府牽頭、多方協作，實施一批國家重大科技項目。通過實施創新驅動發展戰略，充分調動全社會力量，匯集眾人的智慧，使創新成為新的經濟增長動力。

政府在經濟結構調整中的角色定位

中國經濟步入新常態之后，政府主導經濟發展的模式已經暴露出了許多問題，因此，新常態下的經濟結構調整中，政府也應當順應經濟新常態，擺正自己的位置，進一步簡政放權，從“領跑經濟發展”的角色，轉變到“服務經濟發展”的角色上，從“無所不為”轉到“有所為，有所不為”上，將經濟主導權交還于市場。

把握宏觀經濟態勢，做好社會保障，預防和消除潛在風險。新形勢下，以前那種政府大包大攬，既當“裁判員”又當“運動員”的主導經濟發展模式已經不適應經濟結構調整的需要。這種模式不僅不能違背經濟發展規律維持經濟繼續高速增長，而且還會因為干預太多，使得原本略顯疲態的經濟受到更多的制約，進一步抑制經濟的活躍程度，加劇經濟結構調整過程所帶來的陣痛。在經濟步入新常態下，政府不應當再擔綱經濟發展的主導，將經濟自主權交還給市場，政府應當做的是從宏觀層面把握經濟發展態勢，為新常態下經濟的平穩發展和經濟結構的調整保駕護航，花大力氣做好社會保障，使社會能夠從容應對經濟新常態下所潛在的各種風險，比如房地產泡沫風險、債務風險等，使經濟結構調整能夠平穩有序的進行，最大程度的減輕調整期引起的陣痛。

進一步簡政放權，減少行政審批，增強市場監管。市場經濟運行有其自身的規律，各級政府在經濟工作方面應該盡快落實“權力清單”、“責任清單”，明確自己的權力和責任，進一步簡政放權。在當前經濟步入新常態的階段，應當減少行政審批，避免因審批程序太多而影響工作效率，拖累經濟結構調整，同時也避免更多的權力尋租空間，減少因權力腐敗而給經濟發展帶來的負面影響。以往政府在重視審批的同時也容易忽略緊隨審批之后的監管，常常蓋完印章了事，放任自流。經濟新常態下，政府進一步將經濟主導權交給市場，因此政府對經濟的監管作用顯得更加重要。政府要更加重視審批后的事中監管和事后監管環節，避免因為監管不到位而給經濟發展帶來的巨大損害。

轉變傳統經濟衡量標準，構建綠色GDP評價體系。長期以來我國經濟高速發展都是依靠勞動力要素和資源要素的投入，是一種粗放式的經濟發展模式，也是經濟發展的一種比較初級的模式。這種模式對于處在經濟發展初期的經濟體是很有幫助的，最直觀的作用就體現在GDP的增長上。我國經濟長期保持高速增長，不論是經濟增速還是經濟總量都已經躋身世界前列。我國長期以來對政府政績的考核也集中體現在GDP上，因此也就形成了唯GDP論英雄的政績觀。然而這種只看GDP、只唯GDP增速和數量的粗放發展模式卻是建立在對人口紅利和資源的巨大透支以及對自然環境的嚴重污染之上的。近年來，我國越來越嚴重的環境污染問題已經讓我們嘗到了只唯GDP的苦果，而且隨著我國人口紅利和資源環境的承載力接近極限，這種粗放型的經濟發展方式已經很難長久維持，反映到GDP上就是我國的經濟增速已經不可能再繼續維持高速增長，而且增速會持續下降，同時經濟將進入結構調整的機遇期，經濟發展全面進入新常態。經濟新常態意味著我國要從根本上調整經濟結構，轉變經濟發展方式，擯棄這種粗放式的初級發展模式，也就意味著傳統的唯GDP觀念已經不合時宜，已經不能準確而且深刻地反映我國經濟發展的真實情況。因此，政府應當改變以往的政績考核標準，把政績考核的注意力從GDP增速轉到增速背后的經濟結構合理調整上來，構建新型的綠色GDP，積極淘汰落后的產能，化解過剩的產能，促進產業結構的優化升級，維持經濟健康平穩的增長。

注重效率，但更加兼顧公平。市場經濟規律作用下，市場會在資源配置中發揮決定性作用。在我國這個日趨完備的市場經濟體系中，市場自身的激烈競爭會使得生產效率越來越高，然而市場經濟規律本身是冷冰冰的，一切以經濟效益為準，優勝劣汰，適者生存，在這種情況下必然會弱化社會公平，造成貧富差距拉大，激化社會矛盾，甚至引發社會動蕩。經濟新常態下，經濟增速減緩，經濟發展呈現疲軟態勢，作為政府應當關注效率，但此時也應該重視社會公平，構建合理的分配制度，通過宏觀調控手段使分配結構得到調整升級，提升國民整體收入，縮小貧富差距，刺激消費，擴大內需，從而促進需求結構的調整升級。這樣不僅可以保障經濟新常態下社會的穩定，也有利于發揮內需拉動經濟發展的作用，增加我國經濟抵抗各種潛在風險的能力，減輕經濟結構調整的陣痛，從而維持經濟的平穩發展。

總之，新常態下，全面深化改革促進經濟結構調整過程中，務必要正確處理好政府與市場的關系。只有市場這只“看不見的手”和政府“這只看得見的手”相互協調、有機統一起來發揮作用，才能促成我國經濟結構順利完成調整，使我國經濟保持長期健康發展。

（作者為中共朝陽市委黨校經濟學教研部副主任、副教授）

【注釋】

①《2014年國民經濟和社會發展統計公報》，中華人民共和國國家統計局網站，2015年2月16日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html。

②《2014年中國現代服務行業現狀分析》，中國報告大廳網站，http：//www.chinabgao.com/k/fuwu/2115.html。

③據《2014年國民經濟和社會發展統計公報》統計，全年國內生產總值636463 億元，比上年增長7.4%，全年全國一般公共財政收入140350億元，比上年增加11140億元，增長8.6%，全年全國居民人均可支配收入20167元，比上年增長10.1%，扣除價格因素，實際增長8.0%。

責編/韓露（實習）